戶籍改革中的"自由稅"與身份贖買

目前的很多城市化操作，都忽略農(nóng)民的土地權利對應于自由稅的福利性質(zhì)，把土地看做額外的恩賜。而實質(zhì)上，農(nóng)民不喪失應有權益，是有序的城市化的最基礎根基。

前不久，“統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口”的戶籍改革全面啟動，引起社會廣泛關注。這標志著1958年《戶口登記條例》以來，中國實行了半個多世紀的二元戶籍管理模式將退出歷史舞臺。不區(qū)分農(nóng)村與城市戶口了，那么，迎面而來的下一個問題就是：農(nóng)民的土地該怎么辦？

農(nóng)民不喪失土地權益，是城市化根基

根據(jù)《意見》，農(nóng)民的土地承包權要進一步的確權，在此基礎之上，堅持依法自愿有償原則，引導農(nóng)業(yè)轉移人口有序流轉土地承包權。更重要的是，意見明確指出：現(xiàn)階段不得以退出土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體分配收益權為農(nóng)民進城落戶的條件。

從歷史角度看，我國農(nóng)民對土地所有權有著深沉的歷史積淀。毫無疑問，公民應在一國之內(nèi)具有自由遷徙權，但由于多重原因，中國的城鄉(xiāng)居民均被限定于土地上。如果廣義地看待稅收，把公民相對于政府所支付的均視為稅負，那么公民的自由遷徙權無疑是種自由稅。

正是基于稅負和福利相對應的原則，當公民一定程度上喪失了自由遷徙的權利時，城市公租房和農(nóng)村宅基地就成為政府提供的一種對應于自由稅的福利。

在房屋改革中，城市居民能夠以極低的價格購買公租房產(chǎn)權，相比其后房地產(chǎn)增值的幅度，當初的價格非常之低，可視為土地的無償分配。由于完全購買產(chǎn)權，城市居民遇到拆遷也基本上能以市場價格取得補償，也能夠通過出售房產(chǎn)變現(xiàn)，把當初無償分配得到的土地收益帶到國外。

反觀目前的很多城市化操作，都忽略農(nóng)民對土地的權利對應于自由稅的福利性質(zhì)，把土地看做額外的恩賜，僅用城鄉(xiāng)社保之差來解釋土地。農(nóng)民想要變?yōu)槭忻?，獲取社保，就會喪失土地。與市民變更國籍都可以帶走土地收益不同，農(nóng)民僅僅只是在一國之內(nèi)轉化身份，就會被剝奪掉土地權益。

所以，從當下諸多城鎮(zhèn)化亂象來看，此次意見的出臺，起到了一個撥亂反正的作用，能夠保護農(nóng)民在身份轉化為市民的過程中，不喪失他們本該擁有的權益，是有序的城市化的最基礎根基。

積分制度，本質(zhì)仍是“身份的贖買”

土地權利有了保障，那么下一步就是如何“進城”了。對此，《意見》提出了對應的戶籍改革路線。

具體來說，各個城市根據(jù)自身不同的人口，承載力，對就業(yè)范圍、年限、合法穩(wěn)定住所等條件設置不同嚴格程度的準入門檻。對于大城市、特大城市，則可以在此基礎之上，加上參加城鎮(zhèn)社會保險年限、連續(xù)居住年限等指標，按照總量控制、公開透明等原則，建立完善積分落戶制度。

積分制的目的在于引進高端人才，如上海的積分制度所包含的學歷、職稱、注冊公司、特定專業(yè)等等標準。在市場經(jīng)濟中，高端人才能力強、素質(zhì)高，承擔的稅負與創(chuàng)造的價值都更大，所以，本質(zhì)上，他們獲取當?shù)貞艏矸菔峭ㄟ^自己貢獻的財政收入來換取的，是一種“身份的贖買”。

公允地說，這種贖買有一定道理。今年國家統(tǒng)計局對福建農(nóng)民工市民化可能增加的成本與費用分攤進行了測算。結果顯示，在福建一個農(nóng)民工市民化需要增加的支出約為12.9萬元。如果福建420萬農(nóng)民工全部市民化，新增成本為5429億元。其中公共財政需負擔1487元，相當于2012年福建財政收入的80%。

對于這個數(shù)據(jù)，可從兩方面解讀。首先，農(nóng)民工市民化絕不是恩賜，農(nóng)民工在城市生活、工作，不斷通過勞動、納稅、消費為城市創(chuàng)造價值。隨著時間的積累，他們的奉獻會大過他們成為市民的成本。從此角度看，農(nóng)民工市民化，只是把他們應得的還給他們。

但從另一個角度看，人的素質(zhì)、技能、年齡都不一樣，并不是每個人為公共財政創(chuàng)造的價值都大于自己所享的福利。所以，通過積分制度來篩選財政貢獻高凈值人群，是基于當下國情的一種妥協(xié)，基于中國經(jīng)濟發(fā)展地區(qū)差異巨大的現(xiàn)實，這種妥協(xié)將長期存在。

真正的問題在于，積分制度的目的是什么？如果積分制度僅僅是篩選有財政凈值的人群，那可以說是市場的因素起主導作用，如果積分制度首要目標是滿足計劃經(jīng)濟式的總量限制，那積分制度不過是行政限制的另一種形式。

劉遠舉（上海金融與法律研究院研究員）