“我去年第一次參加全國人大就感到人大審查預(yù)決算很難起到作用。今年財(cái)政部提交預(yù)算報(bào)告，隔天發(fā)了厚厚三大本解讀材料，第二天就要討論，第一是不可能這么短時(shí)間看完，第二即便有足夠的時(shí)間，也看不懂。”山東團(tuán)全國人大代表、編劇趙冬苓對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》表示。

與多位財(cái)稅學(xué)者共同研究后，今年趙冬苓提出了財(cái)政公開的議案，獲得30位代表的聯(lián)署，8日提交全國人大，9日得到反饋，全國人大已經(jīng)收下，正式形成議案。

不過，趙冬苓也表示，今年全國人大預(yù)算工委和財(cái)政部制作預(yù)算案解讀報(bào)告，配有漫畫等形式便于代表讀懂預(yù)算，也是進(jìn)步，“任何一點(diǎn)進(jìn)步都應(yīng)該肯定”。

審議時(shí)間最多一天

對(duì)于代表委員連年反映預(yù)算案看不懂的情況，今年兩會(huì)期間，全國人大預(yù)算工委和財(cái)政部特別準(zhǔn)備了三大本厚實(shí)的解讀材料，包括《政府預(yù)算2014讀本》、《2013年全國預(yù)算執(zhí)行情況和2014年全國預(yù)算（草案）》以及《2014年中央部門預(yù)算（草案）》。

趙冬苓對(duì)這種做法表示認(rèn)可，“預(yù)算從絕密到機(jī)密到內(nèi)部公開，已經(jīng)是進(jìn)步。”

不過，這些材料下發(fā)給代表閱讀的時(shí)間非常有限。在政協(xié)小組會(huì)議上，這些材料只供全國政協(xié)委員們在會(huì)議現(xiàn)場參看，每個(gè)小組僅有兩套左右。

盡管財(cái)政部提交全國人大審議的預(yù)算案在5日全國人大會(huì)議開幕當(dāng)天就隨著政府工作報(bào)告發(fā)給所有代表和委員，但真正審議時(shí)間累計(jì)僅半天到一天。如政協(xié)小組會(huì)議僅在6日下午安排了“討論政府工作報(bào)告、計(jì)劃報(bào)告和預(yù)算報(bào)告”。

即便是安排了討論時(shí)間，會(huì)場也鮮見人大代表、政協(xié)委員充分討論預(yù)算案。

趙冬苓表示，她所在的團(tuán)組對(duì)預(yù)算案討論很少。“第一是不可能這么短時(shí)間看完，第二有即便是足夠的時(shí)間，也看不懂。”時(shí)間和專業(yè)成為了不具備專業(yè)財(cái)稅知識(shí)的全國人大代表審議預(yù)算案的障礙。

趙冬苓提前幾個(gè)月就開始補(bǔ)財(cái)稅知識(shí)，但仍然是“外行”，她直言自己“看不懂”預(yù)算案。

趙冬苓說，她在議案中提出了八點(diǎn)建議，包括實(shí)現(xiàn)預(yù)決算全過程公開，除了涉及國家安全和機(jī)密的內(nèi)容外，公開的預(yù)決算信息應(yīng)當(dāng)完整，公開的決算信息應(yīng)當(dāng)與預(yù)算信息對(duì)應(yīng)，預(yù)決算編制應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化，細(xì)化應(yīng)有進(jìn)度表等。

預(yù)算編制“太粗線條”

對(duì)于財(cái)稅專業(yè)人士來說，讀懂預(yù)算案也存在障礙，其中主要問題是預(yù)算案編制“太粗線條”。

全國政協(xié)委員、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授蔣洪認(rèn)為，政府從只亮公共財(cái)政預(yù)算一本賬到現(xiàn)在亮出“四本賬”，表明透明度在改善，但尚有大筆資金游離在全口徑預(yù)算之外。

他指出，四本賬之外，仍有財(cái)政專戶存儲(chǔ)、國有資本利潤以及各種資產(chǎn)沒有納入預(yù)算管理。財(cái)政專戶存儲(chǔ)相當(dāng)于行政事業(yè)單位自收自支。“這在財(cái)政部的表上是本獨(dú)立賬本，但沒拿出來，量也不小。”

第二是國有資本利潤。“我們現(xiàn)在的國有資本經(jīng)營預(yù)算，只是利潤不到10%納入，換句話說利潤的90%不在這里。”

第三是各種各樣的資產(chǎn)，不在其中。“比如，我花了十個(gè)億，也許只是十個(gè)億從一個(gè)賬到另一個(gè)賬，劃出就叫支出，但另一本賬沒有拿出來。類似的還有不少，比如投入國有企業(yè)，實(shí)際上沒有花掉，進(jìn)入另一個(gè)賬目。”

蔣洪認(rèn)為，預(yù)算賬目仍需要細(xì)化，才能讓民眾看到賬目“有感覺”。“粗線條是沒感覺的，衛(wèi)生支出多少億，有什么感覺？這筆錢值得不值得，要讓公眾看到這個(gè)程度。”

不過，細(xì)化賬目并不只是財(cái)政部一家的事情，目前一些法律法規(guī)限制了預(yù)算案細(xì)化。“立法方面涉及保密法、信息公開條例、預(yù)算法，預(yù)算細(xì)化到什么程度，最終要讓預(yù)算公眾看了有感覺。”蔣洪說。

需發(fā)揮人大預(yù)算工委作用

根據(jù)十八屆三中全會(huì)的要求，財(cái)政部今年正式提出編制跨年度滾動(dòng)預(yù)算。全國政協(xié)委員、財(cái)政部科學(xué)研究所所長賈康認(rèn)為，預(yù)算編制僅靠民眾是不行的，政府力量也有限，需要智庫的加入，通過政府購買服務(wù)，為政府編制滾動(dòng)預(yù)算做支撐。

“美國有預(yù)算委員會(huì)，也請大量的專家和總統(tǒng)預(yù)算辦公室、財(cái)政部共同磋商挑毛病，提高預(yù)算編制水平。”賈康說。

賈康直言，目前全國人大預(yù)算工委人員很少，沒有發(fā)展起來。“預(yù)算工委更應(yīng)該做的是組織專家與預(yù)算編制較勁。”

蔣洪認(rèn)為，在有些國家，議會(huì)會(huì)對(duì)預(yù)算一筆一筆審，而我們?nèi)舜鬀]有很好地把關(guān)，因此很有必要通過公開細(xì)化，讓錢得到有效監(jiān)督。