財(cái)政資金是財(cái)政部門代表政府所掌管的資金，包括國(guó)庫(kù)存款及其他財(cái)政存款。財(cái)政資金由總預(yù)算會(huì)計(jì)負(fù)責(zé)管理，根據(jù)年度預(yù)算或季度、分月用款計(jì)劃撥付資金，以保證滿足預(yù)算支出的需求。財(cái)政資金的收支業(yè)務(wù)主要涉及收入征收入庫(kù)、上下級(jí)財(cái)政資金調(diào)度、預(yù)算資金撥付。近年在對(duì)地方政府性收支開(kāi)展的審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于地方推行“收支兩條線”、國(guó)庫(kù)集中支付等改革，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地出讓市場(chǎng)活躍帶來(lái)地方財(cái)政收入迅速增長(zhǎng)，建設(shè)項(xiàng)目專款按進(jìn)度撥款等原因造成大量暫時(shí)性的財(cái)政資金結(jié)存，地方財(cái)政資金規(guī)模逐年加大，由此部分地方財(cái)政相伴而生大量出借財(cái)政資金的行為，值得引起審計(jì)的高度關(guān)注。

　　一、出借財(cái)政資金隱藏的違規(guī)問(wèn)題

　　地方財(cái)政特別是區(qū)縣基層財(cái)政出借財(cái)政資金一般通過(guò)“暫付款”科目進(jìn)行核算?！敦?cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》（財(cái)預(yù)字〔1997〕287號(hào)）明確規(guī)定，“暫付及應(yīng)收款項(xiàng)屬于往來(lái)結(jié)算中形成的債權(quán)。包括在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中上下級(jí)財(cái)政結(jié)算形成的債權(quán)以及對(duì)用款單位借墊款形成的債權(quán)。暫付及應(yīng)收款項(xiàng)應(yīng)按實(shí)際發(fā)生數(shù)額記賬，并應(yīng)及時(shí)清理結(jié)算，不得長(zhǎng)期掛賬”，暫付款科目用于“核算各級(jí)財(cái)政部門借給所屬預(yù)算單位或其他單位臨時(shí)急需的款項(xiàng)……本科目應(yīng)及時(shí)清理結(jié)算。年終，原則上應(yīng)無(wú)余額”目前地方財(cái)政出借財(cái)政資金不管是在出借主體、出借內(nèi)容還是清理結(jié)算方面都普遍不符合總預(yù)算會(huì)計(jì)制度的相關(guān)規(guī)定，隱藏的問(wèn)題主要包括：

　?。ㄒ唬┏鼋柝?cái)政資金用于空轉(zhuǎn)財(cái)政收入。地方財(cái)政收入完成情況是地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)人重要的考核指標(biāo)，是地方政府向同級(jí)人大報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況的重要內(nèi)容。每年地方政府都將財(cái)政收入任務(wù)分解給財(cái)政、國(guó)稅、地稅等收入征管部門，并將收入完成情況與單位獎(jiǎng)勵(lì)資金掛鉤。地方政府空轉(zhuǎn)財(cái)政收入的動(dòng)因主要有兩個(gè)，一是財(cái)政收入任務(wù)難以完成，二是地方政府為兌現(xiàn)招商引資政策，給予企業(yè)的稅費(fèi)優(yōu)惠由財(cái)政予以“填平補(bǔ)齊”?？辙D(zhuǎn)財(cái)政收入的做法是地方財(cái)政部門將財(cái)政資金出借給有收入繳納義務(wù)的單位，由單位以稅收收入或非稅收入的名義繳入國(guó)庫(kù)后，再由財(cái)政列支將資金撥付上述單位用于歸還財(cái)政借款。如審計(jì)發(fā)現(xiàn)某園區(qū)管委會(huì)用財(cái)政借款代入園企業(yè)繳納耕地占用稅1600萬(wàn)元，縣財(cái)政局在耕地占用稅入庫(kù)后全額返還園區(qū)管委會(huì)用于歸還財(cái)政借款。

　　（二）出借財(cái)政資金掛賬當(dāng)年不能列支的支出。預(yù)算法明確要求，地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。近年來(lái)地方政府的支出責(zé)任越來(lái)越大，除了要達(dá)到農(nóng)業(yè)、科技、教育等支出的法定增長(zhǎng)要求外，還要滿足調(diào)資、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等達(dá)標(biāo)政策的要求，還要對(duì)部分上級(jí)?？铐?xiàng)目提供配套資金。而地方財(cái)政收入受經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)家宏觀調(diào)控政策變化、稅收制度調(diào)整及收入分成改革等因素的影響，呈現(xiàn)出較大的不確定性和波動(dòng)性。在收不抵支的情況下，一些地方財(cái)政部門只能通過(guò)出借財(cái)政資金，完成當(dāng)年的支出責(zé)任但不列支當(dāng)年支出，待以后年度預(yù)算安排較為富余時(shí)再將暫付款列支，從而將明令禁止的財(cái)政赤字轉(zhuǎn)為隱性。

　?。ㄈ┏鼋柝?cái)政資金用于企業(yè)虛增注冊(cè)資本金。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化，地方政府逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的投資，原有的國(guó)有企業(yè)大都通過(guò)改制規(guī)范產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立起現(xiàn)代企業(yè)制度，但新型的“國(guó)有企業(yè)”應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的需要在地方異軍突起。以城市建設(shè)、園區(qū)開(kāi)發(fā)為主要任務(wù)的地方政府融資平臺(tái)公司、地方商業(yè)銀行、地方金融擔(dān)保公司，以及在文化、科技等體制改革中改制成立的公司，一般由地方國(guó)資委出資、財(cái)政資金注資。在動(dòng)輒上億元的資本金難以通過(guò)預(yù)算安排到位的情況下，財(cái)政部門通過(guò)出借財(cái)政資金幫助企業(yè)完成驗(yàn)資，企業(yè)再通過(guò)企業(yè)應(yīng)收款項(xiàng)的方式歸還財(cái)政借款。如某縣成立擔(dān)保公司、藝術(shù)團(tuán)改制為藝術(shù)團(tuán)有限公司的驗(yàn)資均是通過(guò)財(cái)政借款完成資本金到位的審查。

　　（四）出借財(cái)政資金用于企業(yè)項(xiàng)目資本金虛假到位。有政府背景的融資平臺(tái)公司承擔(dān)著替政府舉借債務(wù)完成基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的任務(wù)，銀行借款、發(fā)行企業(yè)債券是融資平臺(tái)公司主要的融資渠道。在依托項(xiàng)目舉債時(shí)，銀行、債券發(fā)行審查機(jī)構(gòu)通常對(duì)項(xiàng)目資本金要進(jìn)行審查。財(cái)政部門往往根據(jù)政府的相關(guān)決定，出借財(cái)政資金幫助企業(yè)完成項(xiàng)目資本金到位情況的審查，以獲得債務(wù)資金。如某縣融資平臺(tái)公司在城市道路建設(shè)項(xiàng)目資本金存在缺口的情況下，向縣財(cái)政局借款4200萬(wàn)元用作資本金，在通過(guò)銀行審查、3億元貸款到位后歸還財(cái)政借款。

　?。ㄎ澹┏鼋柝?cái)政資金用于融資平臺(tái)公司資金周轉(zhuǎn)。地方政府的融資平臺(tái)公司是獨(dú)立的企業(yè)法人，但和政府及其財(cái)政之間有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，不僅出資人是政府，而且在資產(chǎn)負(fù)債率過(guò)高、難以獲得銀行借款及債券融資、財(cái)政撥款不足導(dǎo)致資金周轉(zhuǎn)出現(xiàn)困難時(shí)，向財(cái)政借款成為彌補(bǔ)資金缺口、維持運(yùn)轉(zhuǎn)的必然選擇。如某縣財(cái)政局大量向融資平臺(tái)公司出借資金用于周轉(zhuǎn)，年末借款余額高達(dá)國(guó)庫(kù)存款余額的100倍，國(guó)庫(kù)存款幾乎全部轉(zhuǎn)移到融資平臺(tái)公司。

　　二、出借財(cái)政資金的不利影響

　?。ㄒ唬┯绊懾?cái)政收支的真實(shí)性。出借財(cái)政資金空轉(zhuǎn)財(cái)政收入，這部分收入并不能真正安排用于政府保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生、促發(fā)展等方面的財(cái)政支出，只是虛假做大財(cái)政收支規(guī)模。雖然完成了政府、部門的考核任務(wù)，兌現(xiàn)了對(duì)企業(yè)的優(yōu)惠政策，但形成了財(cái)政收支的泡沫。通過(guò)暫付款隱瞞財(cái)政赤字，賬表的收支平衡并不能掩蓋實(shí)際的收支壓力，特別是多年延續(xù)的隱形赤字累積會(huì)加大后任政府預(yù)算安排的壓力，不利于財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。

　?。ǘ┯绊懾?cái)政資金的安全性。出借財(cái)政資金不同于規(guī)范的貨幣市場(chǎng)和資本市場(chǎng)資金運(yùn)作，舉借主體一般與政府有著密切關(guān)系，舉借過(guò)程不需要通過(guò)嚴(yán)格的審查和論證，財(cái)政資金出借后容易出現(xiàn)逾期不歸還的情況，特別是經(jīng)過(guò)政府同意的借款，財(cái)政部門難以通過(guò)有效途徑追回借款，財(cái)政資金的安全性缺乏有力的保障。如某縣財(cái)政部門滾存逾期未收回的借款本金余額已經(jīng)超過(guò)當(dāng)年一般預(yù)算支出規(guī)模的15%，嚴(yán)重威脅到預(yù)算支出所需資金的正常調(diào)度。

　?。ㄈ┯绊懮鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)依賴《中華人民共和國(guó)合同法》、《中華人民共和國(guó)公司法》、《貸款通則》等法律法規(guī)的約束，而大量財(cái)政資金出借用于虛增公司注冊(cè)資本金、虛假到位項(xiàng)目資本金以騙取銀行貸款等違規(guī)行為，擾亂了正常的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，影響了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展。

　?。ㄋ模┯绊懞暧^調(diào)控政策的實(shí)施效果。財(cái)政政策、貨幣政策是政府實(shí)施宏觀調(diào)控的政策工具，通過(guò)出臺(tái)逆經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)的政策措施實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、就業(yè)充分、物價(jià)穩(wěn)定等目標(biāo)。出借財(cái)政資金不是財(cái)政政策的操作手段，但在一定程度上會(huì)影響貨幣政策的執(zhí)行效果。如當(dāng)國(guó)家實(shí)行緊縮的貨幣政策以抑制投資沖動(dòng)時(shí)，融資平臺(tái)公司往往能夠通過(guò)財(cái)政借款繞過(guò)緊縮的銀根獲得建設(shè)項(xiàng)目的資金支持，財(cái)政部門在一定程度上異化為脫離金融監(jiān)管范圍的地方“第二銀行”，影響宏觀調(diào)控政策的實(shí)施效果。

　　三、加強(qiáng)對(duì)出借財(cái)政資金的審計(jì)

　　（一）審查出借財(cái)政資金的內(nèi)控制度。出借財(cái)政資金雖然不是財(cái)政收支行為，按照預(yù)算法的相關(guān)規(guī)定不需要通過(guò)人大審查，但財(cái)政資金是公共資金，其出借行為必須有章可循。審計(jì)應(yīng)該從審查出借財(cái)政資金的內(nèi)控制度入手，關(guān)注財(cái)政部門是否建立借款管理辦法，審批權(quán)限的授權(quán)是否恰當(dāng)，對(duì)借款的主體、用途、期限是否做出限定，是否建立償債責(zé)任追究問(wèn)責(zé)機(jī)制。

　?。ǘ╆P(guān)注出借財(cái)政資金的實(shí)際用途。審計(jì)要延伸財(cái)政資金的借款單位，結(jié)合借款合同協(xié)議約定的用途追蹤資金的實(shí)際使用情況，關(guān)注是否存在擠占挪用借款資金的問(wèn)題。

　?。ㄈ┓治龀鼋柝?cái)政資金潛在的風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)要把握地方財(cái)政部門出借財(cái)政資金的總體情況，對(duì)借款規(guī)模的增長(zhǎng)情況進(jìn)行縱向的趨勢(shì)分析和橫向的對(duì)比分析，結(jié)合國(guó)家出臺(tái)的宏觀調(diào)控政策措施，分析借款資金進(jìn)入的領(lǐng)域是否符合調(diào)控方向，對(duì)其他政策的實(shí)施效果有無(wú)不利影響，關(guān)注逾期借款存在的原因，是否影響正常的預(yù)算資金調(diào)度。