[摘 要]：按照國家有關規(guī)定，審計機關對國家建設項目實施審計時，應當進行投資效益審計。但審計實務中卻較少開展此項審計，且缺乏規(guī)范的操作程序和方法。投資效益審計是對政府投資項目以其實現(xiàn)經(jīng)濟、社會環(huán)境等效益的程度和途徑為內(nèi)容，以促進投資效益的提高為目的所進行的審計。深入研究，扎實有效地開展政府投資項目效益審計，具有十分重大的意義。

　　[關鍵詞]：投資效益審計 理解 現(xiàn)狀 建議

　　審計署在《2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》明確提出，未來五年審計工作的主要任務之一就是“積極開展效益審計，促進提高財政資金的管理水平和使用效益?！?這是新的歷史時期我國審計與國際審計接軌的一項重大決策，為國家審計的發(fā)展指明了方向。審計署五年規(guī)劃發(fā)布以來，投資審計人員在總結工作的基礎上，結合建設項目審計工作實際，開始了固定資產(chǎn)投資效益審計的嘗試，并取得了一定的突破。但縱觀投資效益審計全局，仍存在很多的不足和亟待完善之處，筆者就此提出自己的觀點和認識，希望能為固定資產(chǎn)投資效益審計的發(fā)展做出一點貢獻。

　　一、對投資效益審計的理解

　?。ㄒ唬墓潭ㄙY產(chǎn)投資審計來講，審計內(nèi)容不僅涉及到建設單位的財務收支及管理情況，更重要的是涉及到建筑行業(yè)決策、規(guī)劃、設計、采購、招標、施工、監(jiān)理、概預算等與建設項目有關的各項管理活動，以及對相關單位財政、財務收支及有關經(jīng)濟活動的真實性、合法性和效益性進行的審查，以達到評價經(jīng)濟責任，維護國家的財經(jīng)法紀，改善項目和企業(yè)管理，提高投資和經(jīng)營效益，促進宏觀調(diào)控經(jīng)濟監(jiān)督活動的目標。由此可以看出對固定資產(chǎn)投資效益的審計，是整個投資審計體系和審計內(nèi)容的重要組成部分。

　?。ǘ幕窘ㄔO投資效益影響的分布看，其影響力不僅貫穿于國民經(jīng)濟各部門，而且也體現(xiàn)在固定資產(chǎn)投資活動全過程。

　?。ㄈ┕潭ㄙY產(chǎn)投資效益審計具有綜合性。不僅反映在建設資金運動的最終成果上，而且體現(xiàn)在建設資金運動各個環(huán)節(jié)中；固定資產(chǎn)投資效益審計具有整體性，它不僅由建設項目本身效益所決定，更取決于地區(qū)、部門乃至國家的宏觀投資活動。也就是說投資審計過程中，不僅要關注項目建設的直接經(jīng)濟效益，還要綜合考慮到項目所帶來的社會效益、環(huán)境效益等等。

　?。ㄋ模┘訌姽潭ㄙY產(chǎn)投資效益審計是進一步促進現(xiàn)階段建設項目加強管理、提高管理水平，落實投資責任制，促進投資決策優(yōu)化，減少重復建設和損失浪費的需要。

　　綜上所述，筆者認為固定資產(chǎn)投資效益審計是一個獨立的審計類型，是任何其他如建設項目預算執(zhí)行審計、竣工決算審計等類型審計所替代不了的，以其它任何類型的審計來涵蓋固定資產(chǎn)投資效益審計，都是不完整的。

　　二、中國特色的效益審計是一種全面性、綜合性、系統(tǒng)性、創(chuàng)新性的審計

　　具有中國特色的固定資產(chǎn)投資效益審計主要內(nèi)容，除了要重點揭露管理不善、決策失誤造成的損失浪費和國有資產(chǎn)流失等問題外，還應按照以下幾個方面來進行審查：

　?。ㄒ唬彶榻ㄔO項目立項決策的科學、正確性

　　保證立項正確，可行性研究論證是關鍵。但審計中發(fā)現(xiàn)許多項目建設前期準備工作草率，可行性研究報告不實不深，論證不充分，調(diào)研不詳實，前期準備工作存在應付、走形式的現(xiàn)象，直接導致工程項目投資效益低，或是虧損項目，投資決策造成的損失和浪費巨大，實在令人痛心。投資決策失誤是客觀存在的，一方面投資決策是一種估計和預測，另一方面由于我國固定資產(chǎn)投資資金主要來源政府，有的地方主管部門和建設單位為了局部利益，爭取國家資金盲目上項目，有些決策文件完全取決于主管長官的行政意志。要糾正這些問題，必須在項目決策階段進行科學論證，做出正確決策。由此可見，可行性研究是科學決策投資的依據(jù)，也是世界上通行的投資決策依據(jù)，做好項目決策階段工作，可以達到正確決策，減少投資浪費、提高投資效益的目的。所以投資效益審計也應把對可行性研究報告的分析作為審計的一個重要方面。投資決策審計重點是對可行性研究報告進行再評審。建設項目可行性研究審計主要內(nèi)容：1.審查對所提出的項目建設背景是否真實，建設條件能否落實，可行性研究內(nèi)容是否齊全，深度能否達到規(guī)定的要求并滿足設計需要；

　　2.審查承擔可行性研究的單位是否具備一定的資格，可行性研究的審核批準是否符合基本建設程序；

　　3.審查可行性研究中的技術論證、經(jīng)濟論證、財務投資方案是否切實可行。從而對可行性研究作出的結論進行評價，為投資決策提供審計信息，以便做到在決策階段體現(xiàn)其項目建設的明智性、效益性。

　　（二）審查各項定額標準如估算、概算、預算是否科學合理

　　初步設計是根據(jù)批準的可行性研究報告和設計基礎資料，對項目進行系統(tǒng)研究、概略計算和估算，做出總體安排。通過各種方案的技術經(jīng)濟比較，選擇技術上比較先進，投資比較合理的方案。它的目的是在指定的時間、空間限制條件下，在投資控制和質(zhì)量要求下，做出技術上可行、經(jīng)濟上合理的設計和規(guī)定，并編制項目概算，國家主管部門對初步設計要作必要的修改和補充。設計概算是在投資估算的控制下，編制和確定建設項目從籌建至竣工交付使用所需全部費用文件。效益審計中加強對“兩算”的審查力度，對提高決策和設計的質(zhì)量，減少投資損失，減少不確定因素，加快工程建設進度，充分發(fā)揮投資效益具有十分重要的意義。進行概預算文件審計的主要內(nèi)容是：

　　1.審查概預算文件編制的合規(guī)性、合法性。包括概預算文件的組成內(nèi)容是否完整，所依據(jù)資料是否齊全，是否做到了符合實際。概預算定額與概算指標是否符合建設項目的專業(yè)要求和國家規(guī)定的標準，材料與設備供應方式、市場價格與預算價格是否正確，工程量的計算、概預算定額和指標的套用是否合規(guī)。

　　2.審查概預算的執(zhí)行情況。包括審查建設項目是否按照批準文件所規(guī)定的內(nèi)容完成，查明是否存在著預算超概算、決算超預算的現(xiàn)象，有無搞計劃外工程、概預算外購置、超標準建設等情況，并分析主客觀原因，找出存在的問題。

　　（三）建設工期和達到設計能力的合理性

　　審計中發(fā)現(xiàn)有的項目投資運行幾年，竣工決算驗收及固定資產(chǎn)移交工作仍未結束，工程質(zhì)量得不到保障，同時不斷增加建設單位管理費，有的建設單位領導和專業(yè)人員已調(diào)離原崗位，出現(xiàn)竣工資料不全，固定資產(chǎn)不能及時清理和移交，以及資產(chǎn)流失等問題。項目竣工決算是由建設單位編制的反映建設項目實際造價和投資效果的文件，是竣工驗收報告的重要組成部分，竣工驗收是全面考核建設工作，檢查設計、工程質(zhì)量是否符合要求，審查投資使用是否合理重要環(huán)節(jié)，是投資成果轉(zhuǎn)入生產(chǎn)或使用的標志。建設項目竣工驗收審計要對項目投資效益進行綜合評價。評價主要從以下四個方面來進行：

　　1.通過對建設工期與達到設計能力年限的對比分析，評價建設速度的快慢和建設工期對投資效益的影響。

　　2.通過對投資預算（概算）與投資完成情況、工程成本及單位生產(chǎn)能力投資的對比分析，評價工程造價和建設費用的高低。

　　3.通過對預算項目投資回收期、財務凈現(xiàn)值、內(nèi)部收益率等經(jīng)濟指標的分析，評價項目建設投產(chǎn)后的獲利能力。

　?。ㄋ模┵Y金使用的效率性、經(jīng)濟性；

　　資金使用的審計在現(xiàn)實中違規(guī)使用基本建設資金的現(xiàn)象很多。表現(xiàn)在：

　　1.建設資金沒有做到?？顚Ｓ?，存在賬外運作，如用于出借給有關工程項目承包人，收取的利息進入“小金庫”，這既違反財務制度規(guī)定，又易導致腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

　　2.重點工程建設資金存在被挪用情況。

　　3.撥付不規(guī)范，存在白條支付及工程款直接撥付給承建者個人現(xiàn)象。

　　4.使用不夠合理。

　　因此，對資金使用的審計，要抓住資金流程這個主線，從立項、撥付、管理、使用等環(huán)節(jié)著手進行檢查，檢查資金是否及時足額到位，使用是否合規(guī)，有無轉(zhuǎn)移、侵占、挪用建設資金的問題。切實保證項目建設資金能夠?qū)？顚Ｓ?，防止挪用和變相挪用，要嚴格控制項目建設資金的各項開支標準，杜絕損失浪費。

　　（五）工程管理；

　　對工程管理和監(jiān)理的審計，要審查項目建設管理監(jiān)理的體制是否規(guī)范合理，加強現(xiàn)場管理、監(jiān)理，實施跟蹤監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)工作失誤或弄虛作假給政府基建投資造成損失的，要會同有關部門給予必要的處罰。在對工程監(jiān)理機構實行招投標過程中，要重點從監(jiān)理機構的規(guī)模業(yè)績、派駐現(xiàn)場監(jiān)理人員的數(shù)量和質(zhì)量等方面考慮，加強現(xiàn)場監(jiān)理保證的再監(jiān)督和再制約。

　　另外效益審計還應進行現(xiàn)金流量分析，評價項目貸款償還能力；審查財務核算的合規(guī)性；項目建成后新增固定資產(chǎn)帶來新增效益情況；投資回收情況；以及帶動地區(qū)經(jīng)濟、社會、環(huán)境效益情況。

　　三、固定資產(chǎn)投資審計的現(xiàn)狀

　?。ㄒ唬┙┠陙黹_展固定資產(chǎn)投資效益審計的主要情況

　　1.開展領域：近幾年來，審計署每年以年度審計計劃的形式要求，先后在鐵路、民航、公路、水利、城市基礎設施領域開展了投資經(jīng)濟效益審計。

　　2.組織方式：一是以項目審計結合專項審計調(diào)查方式；二是單純審計調(diào)查方式。

　　（二）目前在開展固定資產(chǎn)投資效益審計中遇到的困難和問題

　　1.人員少，知識結構老化、單一，缺乏高素質(zhì)、綜合能力強、懂專業(yè)的審計人員。投資審計人員應具備工程和財會等專業(yè)復合知識，要在立項、概標編制、招標合同、施工、決算等程序上，抓住每個關鍵環(huán)節(jié)必備的資料，從中揭示出不合理、不真實等問題，從理論、實際操作、管理流程及文件法規(guī)上全面了解、把握必備的知識，有利于從宏觀上、微觀上把握并開展審計工作，提高審計效率。由于固定資產(chǎn)投資審計專業(yè)性強的特殊性，在審計部門內(nèi)部很難實行全方位的人力資源整合，到外單位借，如沒有主管領導的支持和較高工資待遇，很難借到有用的專業(yè)人員，同時也增加了人員管理難度。

　　2.對建設項目效益審計還不系統(tǒng)，只是對其中的部分單元，如建設資金收支的合規(guī)性，個別已暴露出來的工程質(zhì)量問題進行了審計，而報告中所披露的直接經(jīng)濟效益的審計成果，很多都是借助于被審項目所提供的資料取得的，存在不客觀的情況。

　　3.固定資產(chǎn)投資效益審計，還沒有一個較明確完整的審計指標體系，不能按照審計指標的范圍進行審計、比較、評價，所以在現(xiàn)階段這種審計方式、方法、標準、成果都帶有不確定性，給審計人員帶來很大困難，無從下手，審計成果也很難得到社會承認。

　　四、對今后開展固定資產(chǎn)投資效益審計的建議

　?。ㄒ唬┰陧椖窟x定上，現(xiàn)階段要搞試點，不要選大項目，但要選關系國計民生的，大多數(shù)人關注的；在計劃安排上，要采取靈活一些的方式，不要一刀切。

　?。ǘ┚凸潭ㄙY產(chǎn)投資效益審計目前的人員狀況。一是在審計機關內(nèi)部盡力調(diào)配人員；二是采取將部分同志送出去學習，或定向到重點院校多招一些相應學科的高材生補充到審計一線。三是在現(xiàn)階段給一些特殊政策，到相關單位去借人。

　　（三）關于經(jīng)濟效益審計課題的選題原則

　　1.量力而行，先易后難，揚長避短。選擇經(jīng)濟效益審計課題，首先應考慮本部門審計人員的業(yè)務能力、知識構成和可借用的專業(yè)力量情況，條件好的可以選擇綜合經(jīng)濟效益審計或較大項目的審計，條件稍差一些的則可以選擇審計人員較為熟悉的某一部門、某個環(huán)節(jié)或某項業(yè)務的專項審計，待取得一定經(jīng)驗后再逐步推廣，全面開展。

　　2.抓住重點，緊密圍繞企業(yè)中心工作。要選準突破口，以影響經(jīng)濟效益的關鍵問題和管理的薄弱環(huán)節(jié)為重點，選擇經(jīng)濟效益審計課題。不宜為審計而審計，否則盡管耗時耗力，也可能是隔靴搔癢、勞民傷財。

　　3.慎重出戰(zhàn)，搞好審計調(diào)查。要下力氣對被審計單位進行認真細致的調(diào)查，盡可能多地搜集各種資料，在充分分析研究的基礎上確定審計課題。

　　4.遵循審計目的，堅持“一審二幫三促進”。經(jīng)濟效益審計不應只是局限于最終評價，還應進一步幫助被審計單位找出影響經(jīng)濟效益的關鍵問題，提出切實可行的改進建議。

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　　目前，我們常提到的效益審計一般都是把目標確定為提高經(jīng)濟效益，具體體現(xiàn)為投入的減少和產(chǎn)出的增加等可以用貨幣計量的經(jīng)濟或財務成果。而公共工程盡管也會涉及到經(jīng)濟收益、回報周期等財務指標，但多數(shù)是非經(jīng)營性項目，不以盈利為目的，主要是改善經(jīng)濟發(fā)展條件，為社會公眾提供服務。另外，作為公共工程的建設單位或者行業(yè)主管，他們的出發(fā)點往往并不總是同國家和社會的利益一致，他們過多的是考慮局部或者是片面的經(jīng)濟利益，而對項目本身所引起的社會、環(huán)境等效益缺乏關注。因此審計機關所進行的公共工程效益審計，衡量的效益不僅僅是關注其自身的經(jīng)濟效益，更應從宏觀效益、社會效益及生態(tài)效益等方面去評價投資效益，注重其滿足社會公共需要的優(yōu)劣程度及推動國民經(jīng)濟和社會事業(yè)持續(xù)、快速、健康發(fā)展的效果。特別是對于一些具有較強公益性的公共工程，對其進行效益評價不應該僅局限于建設效果和達到預期建設目標，更應著眼于投資機制、建設規(guī)劃布局、工程建設管理等方面，通過對投資效益做出客觀評價，分析投資、預算管理體制中存在的缺陷，提出改進建議，促進節(jié)約政府投資，提高資源利用率，減少損失浪費，提高投資效益。因此，公共工程投資效益審計應該以促進投資體制改革、改善公共財政和投資管理，提高資源利用效率為總體目標。

　　審計目標的確定應注意兩個方面的問題：一是審計目標要具有導向性，為達到審計發(fā)揮導向作用目的，即要注重項目審計的系統(tǒng)性，又要把握項目審計的風險性；二是審計目標要有綜合性，效益審計的目標絕不是單一的財務收支合法性，而是由項目的經(jīng)濟性、效率性、效果性等組成的多樣性目標

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　　一是項目審計中要“眼觀六路，耳聽八方”，在掌握國家相關宏觀經(jīng)濟政策基礎上，注意收集國家近期內(nèi)關注的一些“大事”，注意在項目審計中收集相關信息后，組織小規(guī)模、專題審計調(diào)研。二是打破“工作方案”束縛，敢于突破。三是在建設項目審計中要對建設項目的直接經(jīng)濟效益進行評價，對建設項目建設成本中存在的違規(guī)違紀問題進行披露，為進一步提高建設項目管理水平，對建設項目加強資金管理，提高建設資金使用效益起到較好的促進作用。