[摘　要]本文從財政專項資金項目的申報立項、資金流向、管理活動、制度運(yùn)作、資金使用、效益產(chǎn)出等方面的審計探討了財政專項資金效益審計的重點內(nèi)容與方法，提出了開展財政專項資金效益審計的一些新思路。

　　[關(guān)鍵詞]財政專項資金；效益審計；重點內(nèi)容；方法

　　財政專項資金效益審計應(yīng)是對申報立項、資金流向、管理活動、制度運(yùn)作、資金使用、效益產(chǎn)出等環(huán)節(jié)的全過程全方位的系統(tǒng)審計。筆者試對財政專項資金效益審計的重點及方法談一些粗淺的看法。

　　一、財政專項資金效益審計的重點

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　　通過調(diào)查、觀察、分析等方法，做好對財政專項資金項目建議書、可行性研究報告及項目概預(yù)算的審計評審。一方面審查立項的可行性，即申報立項是否進(jìn)行了可行性研究，背景是否真實，建設(shè)條件是否落實，可行性研究內(nèi)容是否完整，技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證是否切實可行，是否符合當(dāng)?shù)刈匀粭l件（資源、地理和環(huán)境）、調(diào)優(yōu)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、技術(shù)經(jīng)濟(jì)支持能力、社會發(fā)展實際、市場前景和可持續(xù)發(fā)展的要求。有無虛假、重復(fù)申報立項的問題，有無隨意、盲目申報立項，有無違背科學(xué)規(guī)律、忽視和諧發(fā)展和長期發(fā)展、造成效益低下的問題，是否存在項目半途而廢、損失浪費(fèi)的問題。另一方面審查項目概預(yù)算的經(jīng)濟(jì)合理性，即是否體現(xiàn)科學(xué)、可行和節(jié)約的原則。涉及工程建設(shè)的還應(yīng)審查工程設(shè)計概算和施工圖預(yù)算編制是否合規(guī)、正確，包括內(nèi)容是否完整，所依據(jù)的設(shè)計資料、設(shè)計圖紙及變更資料是否齊全，是否做到切合實際、技術(shù)先進(jìn)、經(jīng)濟(jì)合理，概預(yù)算定額與標(biāo)準(zhǔn)是否合規(guī)，套用是否正確，有無高估冒算等現(xiàn)象，取費(fèi)基數(shù)與標(biāo)準(zhǔn)是否正確，市場價格與預(yù)算價格是否正確等[1].

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　　審計中首先從資金來源渠道入手，摸清所審財政專項資金的性質(zhì)、主管部門、來源渠道、規(guī)模、構(gòu)成及具體用途，為深入審計做好準(zhǔn)備。如對通過上下級財政結(jié)算撥入的專項資金，可審查年度財政結(jié)算表、指標(biāo)賬、與上級往來及上級財政部門下達(dá)的指標(biāo)文件、項目批件等資料；對非財政部門主管的其他專項資金可去相關(guān)主管部門調(diào)查。其次了解主管部門資金管理、分配方式及撥付渠道。重點核對主管部門所分配的資金與使用單位申報的內(nèi)容是否一致，是否按規(guī)定及時下達(dá)分配指標(biāo)，有無隨意分配或“暗箱操作”的現(xiàn)象。目前各種專項資金撥付路徑不夠統(tǒng)一，有的通過各級財政撥至資金使用部門、單位，在國庫直接支付下有的從財政直接撥至供貨商和服務(wù)商，有的由財政部門通過主管部門層層下?lián)苤料嚓P(guān)部門、單位。在財政部門內(nèi)部，一些資金也分別由各職能機(jī)構(gòu)下?lián)?，有的由國庫機(jī)構(gòu)撥至有關(guān)職能機(jī)構(gòu)，實行報賬代理核算和結(jié)算。撥款的結(jié)算方式也不統(tǒng)一，有的通過往來結(jié)算，有的直接撥給資金。三是以資金流向為主線，依據(jù)資金性質(zhì)、指標(biāo)、規(guī)模、用途、撥付路徑進(jìn)行跟蹤審計。通過有重點地詳查或抽查等方法，檢查各環(huán)節(jié)應(yīng)到位、已到位的資金數(shù)額是否真實及其到位的時間，揭示各級主管部門是否按指標(biāo)、計劃、進(jìn)度或規(guī)定程序，及時、足額、規(guī)范地?fù)芨顿Y金，中間環(huán)節(jié)有無滯留、截留、擠占、挪用以及損失浪費(fèi)，以致影響項目實施的情況，如用于彌補(bǔ)部門和單位經(jīng)費(fèi)、平衡預(yù)算、違規(guī)建設(shè)和購置小車等；檢查地方應(yīng)配套的資金是否配足，配套資金的來源是否真實存在，有無假配套的情況，如以物資、債務(wù)往來、勞務(wù)等抵項的現(xiàn)象。審計人員在必要時應(yīng)向開戶銀行詢證，檢查銀行存款對賬單收付業(yè)務(wù)記錄，揭示有無已收到的?？钗唇?jīng)使用又違規(guī)流出使用單位的情況，若有，則應(yīng)深入進(jìn)行追蹤審計[2].

　　（三）管理活動審計

　　管理工作的成效如何，直接影響到財政專項資金項目的效益。財政專項資金投入或使用后主要轉(zhuǎn)換成四種形式：一是以貨幣形態(tài)存在和運(yùn)作的基金，如農(nóng)村合作醫(yī)療基金；二是一些有形的公共資產(chǎn)（設(shè)施）或法人資產(chǎn)（設(shè)施），如科技型設(shè)備、農(nóng)業(yè)及水利設(shè)施，它們在形成過程中一般通過工程基本建設(shè)來體現(xiàn)；三是維持公共設(shè)施功能或正常運(yùn)行所需的各種無形的耗費(fèi)支出來源，如養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)、路燈經(jīng)費(fèi)等；四是保障各類貧困群體生活以及村級基層組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)的費(fèi)用來源，如撫恤和救助資金、村級三項資金。有些資金在各個階段會以不同的形式交替出現(xiàn)，如財政安排的一些科技三項費(fèi)用先是形成科技創(chuàng)新基金，經(jīng)使用后轉(zhuǎn)換成科技型設(shè)備，以后隨著有償部分的回收又變成了科技創(chuàng)新基金。專項資金的專用性質(zhì)和轉(zhuǎn)換成的形式不同，決定其管理活動的特點也不同。審計中，要依據(jù)它們的性質(zhì)、運(yùn)作形式和特點，深入分析其內(nèi)在屬性、外在聯(lián)系和發(fā)展趨勢，從管理系統(tǒng)、管理模式、服務(wù)效能、工作質(zhì)量、項目進(jìn)度、執(zhí)行政策及政策制定本身等各項關(guān)鍵的管理活動角度，抓住重要環(huán)節(jié)和控制點，開展管理活動審計。

　?。ㄋ模┲贫冗\(yùn)作審計

　　目前財政專項資金撥付、使用中普遍存在的擠占、挪用、損失浪費(fèi)、效益低下等問題，其根本原因是體制上的不完善、制度上的不健全和運(yùn)作上的不規(guī)范。有的專項資金缺乏嚴(yán)密規(guī)范的管理制度，有的管理制度形同虛設(shè)，起不到應(yīng)有的作用，有的管理制度背離公共財政的要求，管理職責(zé)分工不清、約束不嚴(yán)、監(jiān)管不力，資金安排和分配缺乏按職責(zé)權(quán)限進(jìn)行科學(xué)、公開、公正、公平的操作程序，有的資金條塊分割、多頭管理等等。審計中首先要運(yùn)用公共財政理論、控制學(xué)、系統(tǒng)學(xué)等原理，審查相關(guān)部門、使用單位是否建立了規(guī)范有效的管理和內(nèi)部控制制度，是否制定了資金使用和項目管理單位“五專責(zé)任制”（專項、專戶、專用、專賬、專人負(fù)責(zé)）以及跟蹤反饋、績效考評與獎懲制度，各種制度正常運(yùn)作的保障措施是否健全有效。其次要通過調(diào)查、訪談、座談會及查閱資料等方式，查明有無流于形式的制度和措施存在，評估制度、措施的執(zhí)行程度。通過審計達(dá)到揭露問題、健全制度、規(guī)范管理、制衡權(quán)力、促進(jìn)改革、提高效益的目的[3].

　?。ㄎ澹┵Y金使用審計

　　一是重點檢查財政專項資金是否專用。從賬證及票據(jù)等原始憑證入手，按照重要性原則，檢查使用程序是否合規(guī)，各項支出有無嚴(yán)密的審批手續(xù)；票據(jù)是否合法，資金投放是否符合政策，支出內(nèi)容是否真實，用途是否符合要求，有無截留、克扣、挪用、虛報冒領(lǐng)、擅自改變用途的情況，如違規(guī)用于補(bǔ)充辦公經(jīng)費(fèi)，發(fā)放獎金、津貼和福利，項目之外購車、搞基建，擅自出借資金等問題。對稅務(wù)等部門“代開”的運(yùn)輸、勞務(wù)等票據(jù)要重點檢查是否以合法形式掩蓋虛假事項和不實內(nèi)容。要強(qiáng)化對白條支出、袋袋賬、包包賬的審計。二是使用過程是否體現(xiàn)合理、節(jié)約原則。檢查各項支出是否精打細(xì)算，是否按期編制計劃和辦理申請報告，有無大手大腳、貪大求洋，隨意擴(kuò)大項目規(guī)模，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，搞花架子，以致貽誤整個項目建設(shè)的現(xiàn)象；所購物資是否必需，質(zhì)、量、價是否合理，有無辦理必要的驗收、保管、領(lǐng)用手續(xù)，有無盲目采購、浪費(fèi)資金的現(xiàn)象。當(dāng)然，也要檢查有無隨意縮小規(guī)模，以便達(dá)到侵占專用資金的目的。各種非生產(chǎn)性支出是否嚴(yán)格加以控制，有無因占比過大影響到整體建設(shè)或生產(chǎn)。三是財政專項資金是否按照項目進(jìn)度使用。能否滿足項目質(zhì)量要求，有無因付款不及時而影響項目實施、錯過農(nóng)時工期的情況，辦理工程資金結(jié)算是否履行了必要的審計或?qū)徍耸掷m(xù)。四是重視和加強(qiáng)對財政報賬制核算的審計。防止會計核算與資金的實際使用情況相脫節(jié)。

　?。┬б娈a(chǎn)出審計

　　財政專項資金項目完成后，應(yīng)通過對所產(chǎn)生的效用特點、受益范圍和所辦事業(yè)生命力的強(qiáng)弱、預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)程度以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、資源與生態(tài)效益等方面進(jìn)行效益產(chǎn)出審計和必要的后續(xù)跟蹤審計，以綜合評價其項目效益。現(xiàn)行專項資金項目按功能和作用可分為公益性、準(zhǔn)公益性、經(jīng)營性三類。在審計及分析評價上，公益性項目效益產(chǎn)出審計的重點是以社會效益為主，對準(zhǔn)公益性項目效益產(chǎn)出審計的重點既要立足社會效益，又要兼顧經(jīng)濟(jì)效益。對經(jīng)營性項目效益產(chǎn)出的重點是以經(jīng)濟(jì)效益為主。同時，要牢牢堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，將資源與生態(tài)效益的分析評價融入三類項目審計中。在具體評價時，要注意：一是利用宏觀經(jīng)濟(jì)與社會指標(biāo)，如分析項目是否按期完成，運(yùn)行后是否增加稅收、解決就業(yè)、改善民眾生產(chǎn)生活條件、拉動周邊和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的成長和區(qū)域規(guī)模經(jīng)濟(jì)的形成、提升抵御自然災(zāi)害能力、提高重大疫情防控能力等方面的情況，評價社會效益情況；二是利用財務(wù)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)能力指標(biāo)，如投資回收期、獲利能力、償債能力、財務(wù)凈現(xiàn)值等指標(biāo)以及是否增加產(chǎn)業(yè)化程度、提高生產(chǎn)能力、增加產(chǎn)品科技含量和附加值等方面的分析結(jié)果，評價經(jīng)濟(jì)效益情況；三是利用項目對資源的消耗與利用以及是否符合環(huán)保法規(guī)、政策和標(biāo)準(zhǔn)，噪聲、污染物等排放是否控制在規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)、治理措施是否有效、改造生態(tài)的能力如何等方面的分析結(jié)果，評價資源與生態(tài)效益情況；四是對項目建成后涉及資產(chǎn)移交及后續(xù)管理、維護(hù)的，要用發(fā)展的眼光去分析評價，主要包括資產(chǎn)接收管理的主體是否合法及其管理能力如何，現(xiàn)行管理體制能否滿足長遠(yuǎn)發(fā)展需要，運(yùn)行收入與成本費(fèi)用有無嚴(yán)重倒掛，使運(yùn)行難以為繼而無法長遠(yuǎn)發(fā)展。

　　二、財政專項資金效益審計的方法

　　在審計方法上，財政專項資金審計要注意以下幾個方面；

　?。ㄒ唬┻x準(zhǔn)項目

　　目前專項資金主要分成以下幾類：與“三農(nóng)”有關(guān)的支農(nóng)資金、扶貧資金、水利資金、農(nóng)田建設(shè)資金、農(nóng)村路橋及廣電和電力建設(shè)資金、新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金，與發(fā)展生產(chǎn)力有關(guān)的科技、教育、技改資金，與人民生活有關(guān)的社會保障資金、初級衛(wèi)生保健資金，與可持續(xù)發(fā)展有關(guān)的環(huán)保資金，與地方硬件建設(shè)有關(guān)的交通建設(shè)資金、城建資金（綠化、景點景觀、公共設(shè)施運(yùn)行資金）[4].審計選項時要權(quán)衡利弊，統(tǒng)籌兼顧，突出重點，充分考慮現(xiàn)有審計資源條件、審計人員有限的經(jīng)驗和能力、審計成本等因素。主要選擇一些政策性強(qiáng)、對經(jīng)濟(jì)、社會、發(fā)展影響大，或損失浪費(fèi)嚴(yán)重、易受政府關(guān)心和社會關(guān)注、關(guān)系群眾生產(chǎn)生活，且簡單可行、易于操作和評價的重點財政專項資金[5].

　?。ǘ┱腺Y源

　　效益審計是一項全新的工作，審計機(jī)關(guān)要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，投入精兵強(qiáng)將，選調(diào)補(bǔ)充一定數(shù)量的非財務(wù)審計人員如管理、工程、環(huán)保等方面的專業(yè)人員，組成多兵種合成隊伍，提升整體審計能力，必要時借調(diào)社會中介或內(nèi)審機(jī)構(gòu)人員共同參與；對申報立項可行性研究的評審和管理活動的審計，可特聘一些相關(guān)行業(yè)的專家去實施，以彌補(bǔ)現(xiàn)有審計隊伍的知識面過于單一的不足。另外，由上級審計機(jī)關(guān)統(tǒng)一組織某一專項資金的“一條龍”效益審計，不失為一種好辦法?？蓪崿F(xiàn)統(tǒng)一組織、集中培訓(xùn)和同步指導(dǎo)，共享審計思路、方法、技術(shù)等資源，便于地區(qū)之間的績效比較與評價。

　?。ㄈV泛使用審計調(diào)查手段

　　審計調(diào)查可以極大地節(jié)約審計資源，提高審計工作效率，增加審計的可信度。

　　（四）評價要盡量謹(jǐn)慎客觀準(zhǔn)確

　　現(xiàn)階段效益審計尚在摸索階段，評價標(biāo)準(zhǔn)不夠完整、統(tǒng)一。所以當(dāng)前的效益審計評價應(yīng)把握以下原則：一不能強(qiáng)求盡善盡美，貴在不斷探索和實踐，以此達(dá)到逐步提高和完善的目標(biāo)；二不能要求面面俱到，應(yīng)突出影響大、起決定作用的重點環(huán)節(jié)；三評價要盡量客觀、全面、準(zhǔn)確，充分發(fā)揮預(yù)防性、建設(shè)性和借鑒性三個作用[6].

　　在進(jìn)行專項資金效益審計具體評價時要尊重事實、切合實際、恰如其分，肯定成績，指出不足，切忌不著邊際，牽強(qiáng)附會，缺乏針對性，重點不突出。專項資金效益審計可以從立項是否恰當(dāng)、資金分配是否公平、合理，管理是否有效，資金使用是否節(jié)約，效率和效果如何等方面作出重點性地審計評價。就目前而言，這種評價可以是對所審的全部或部分重要事項的評價，也可以突出對經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性某一方面的評價。要特別把握一點，評價標(biāo)準(zhǔn)與審計事項越密切，評價結(jié)果越可靠。在對未來效益的審計評估上，既要進(jìn)行趨勢分析，更要注重不確定性因素分析。

　　[參考文獻(xiàn)]

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　　[6]齊國生。效益審計內(nèi)容問題探析[J].中國審計，2004（9）：4041.