改革開放以來我國城鎮(zhèn)化水平逐年提高，從1978年的17.9％提高到2006年的43.9％，城鎮(zhèn)化進程在快速推進的同時，也引發(fā)一些不容忽視需認真研究解決的問題，如土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，造成耕地資源消耗過大；城市公共服務需求與供給之間的緊張沖突；城市之間惡性競爭加劇等等。如何根據(jù)我國國情，結合實際，完善政策措施，健全公共財政體制，是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要課題之一。

　　一、我國城鎮(zhèn)化發(fā)展中的突出問題及主要財政成因

　　從國際經(jīng)驗來看，城鎮(zhèn)化率從20%提高到40%，需要相當長的時間，如英國經(jīng)歷了120年，法國100年，德國80年，美國40年，而我國在短短的20多年間，就達到40%以上的水平。城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，既取得了輝煌的成就，也產(chǎn)生了一些突出的經(jīng)濟和社會問題。

　?。ㄒ唬┪覈擎?zhèn)化快速發(fā)展中的突出問題

　　1.公共服務提供不足，影響和諧穩(wěn)定。由于我國政府正處在向公共服務政府轉型的進程中，提供公共服務能力尚有不足，所提供公共服務水平與居民現(xiàn)實需求之間存在很大的缺口，突出表現(xiàn)在公共交通、教育、衛(wèi)生、社會保障、公共安全、環(huán)境保護等諸方面。在快速的城鎮(zhèn)化進程中，城市空間和數(shù)量的不斷擴張，持續(xù)的人口流入，則更是加劇了城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務體系的壓力，成為影響社會穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展的重要隱患。

　　2.土地資源浪費，環(huán)境承載壓力劇增。目前，土地城鎮(zhèn)化速度過快，人口城市化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展卻相對滯后，造成城市大量空間資源閑置，耕地等土地資源浪費嚴重，與此同時缺乏合理規(guī)劃，貪大求洋，大廣場、大立交、大馬路、大綠地、大學城、大型會展中心、政府辦公區(qū)大搬家等現(xiàn)象十分普遍，蔓延式的城市建設，不僅導致空間布局混亂，而且由于水土等自然資源過度開發(fā)利用，缺乏必要的污染物處理和生態(tài)建設措施等，導致生態(tài)和環(huán)境狀況嚴重惡化。

　　3.農(nóng)民工和失地農(nóng)民缺乏保障，難以徹底轉移。城鎮(zhèn)化的重要任務就是要將大批農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉移到城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)。但由于在公共財政框架中，進入城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民沒有獲得作為城市居民的社會權利，不僅工資水平低，而且不能享有城市居民的住房、醫(yī)療、就業(yè)、子女受教育的權利等，農(nóng)民工城市化的成本高，難以實現(xiàn)向城市的徹底轉移，制約了農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營。失地農(nóng)民補償水平低，保障措施不能落實到位，更突出的是失地農(nóng)民的就業(yè)問題得不到妥善安排，直接帶來貧困，難以持續(xù)發(fā)展。

　　4.區(qū)域惡性競爭加劇，阻礙要素流動。為謀求各地方自己的發(fā)展，城市之間及城市與區(qū)域之間惡性競爭加劇，一些大型的基礎設施項目，如機場、港口、高速軌道交通等項目，出現(xiàn)大量重復建設的現(xiàn)象。一些大城市利用行政等級較高及相應的政治動員能力，出臺許多地方優(yōu)惠政策，人為制造不平等的優(yōu)勢，阻礙要素在區(qū)域之間合理流動，造成城市間產(chǎn)業(yè)同構，產(chǎn)業(yè)在區(qū)域間難以有序擴散等等。

　?。ǘ┰斐缮鲜鰡栴}的主要財稅原因

　　造成上述問題有多方面的原因，除了城鎮(zhèn)化過程中對我國國情和城市化道路缺乏清楚的認識、政府政績觀和干部考核制度存在偏差、沒有建立科學的城市規(guī)劃工作體系、城市發(fā)展管理滯后、土地征用雙軌制等原因外，財政稅收體制不順、政策導向不明、公共服務意識不足、建設資金來源不穩(wěn)，導致提供的公共服務規(guī)模、結構與質(zhì)量不能適應城鎮(zhèn)化進程的內(nèi)在要求也是重要方面。

　　1.地方政府事權與財力的不對等是引發(fā)城鎮(zhèn)化問題的直接原因。地方政府既要擔負地方社會的管理、興辦地方社會事業(yè)、保證地方社會福利，同時更要肩負起地方社會經(jīng)濟發(fā)展的職能。但分稅制改革后，我國在財政體制上沒有建立起科學合理的財力與事權相對稱格局。地方事權不斷增加、財力不斷減弱。有限的收入難以滿足城鎮(zhèn)建設和公共服務的資金需求，巨大的資金壓力，迫使地方政府多方尋找出路，圈占耕地、操縱土地市場價格等，通過城市的規(guī)模擴張，帶來地方政府財政稅收最大化效應，形成預算內(nèi)依靠擴張帶來的工商業(yè)稅收增長，預算外靠“土地財政”土地出讓收入增長格局。

　　2.我國城鎮(zhèn)基礎設施管理體制，仍然是政府壟斷經(jīng)營、財政投資為主的格局。城鎮(zhèn)基礎設施是城鎮(zhèn)存在和發(fā)展的物質(zhì)基礎，但城鎮(zhèn)基礎設施建設體制改革滯后，沒有建立起適應城鎮(zhèn)化發(fā)展需要的主要的、穩(wěn)定的、長效的資金投入機制。市場化融資、特許經(jīng)營的等進展較慢。債券、股票融資比重偏小，財政資金和銀行貸款投入仍超過一半以上。建設資金過渡依賴土地出讓收益沒有改變，導致了我國城鎮(zhèn)化過程中短期行為特別突出。

　　3.公共財政和公共服務型政府理念還難以貫徹。雖然從1998年開始，已經(jīng)提出了構建公共財政框架，但在實際運作上，很難確定政府發(fā)展的職能與提供公共服務職能之間的界限。與此同時，提供公共服務需要強有力的財政保障，這就使得地方把更多的精力和關注點放在經(jīng)濟發(fā)展上，導致了在發(fā)展理念和思路上，片面追求經(jīng)濟增長速度，不斷追求眼前利益最大化，而忽視了居民對醫(yī)療、教育等不直接產(chǎn)生經(jīng)濟效益的公共產(chǎn)品的需求。由于長期以來的制度原因，盡管中央和地方財政不斷加大對公共服務的投入，但直接的后果卻是造成大量優(yōu)質(zhì)的教育、文化、科技、醫(yī)療資源向大城市過渡集中，加劇了大城市、中心城市、小城鎮(zhèn)之間公共服務水平的差距。

　　4.土地出讓收入管理制度不夠健全。按有關規(guī)定，新增建設用地有償使用費，30%上繳中央財政，70%留給地方財政，專項用于耕地開發(fā)，但大部分被挪用于城市開發(fā)。一些地方?jīng)]有嚴格按照規(guī)定，將土地出讓金收入納入預算管理，監(jiān)督機制不健全，使用開支不透明，使形象工程建設的資金難以從源頭上遏制。

　　5.與行政區(qū)劃體制相配套的財稅體制，制約了城市群的發(fā)展?，F(xiàn)行的行政區(qū)劃體制與財政管理體制、稅收管理體制相結合，形成了明顯的行政區(qū)經(jīng)濟特征，地方政府在政績壓力驅動下，致力于地域間“兄弟博弈”，將發(fā)展經(jīng)濟放到至高無上的地步，重投資，抓政績，使得城市之間的經(jīng)濟關系在競爭中逐漸離散，而不是城市群發(fā)展需要的集中，這種板塊經(jīng)濟、諸侯經(jīng)濟模式使得城市群之間的合作和協(xié)作難以實質(zhì)性擴展。

　　二、促進我國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的若干財稅政策建議

　　城鎮(zhèn)化是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的長期任務?！笆晃濉币?guī)劃綱要提出，“十一五”期間我國城鎮(zhèn)化率要提高到47%.為實現(xiàn)這一目標，必須以科學發(fā)展為統(tǒng)領，進一步深化財稅體制改革，調(diào)整財稅政策導向，促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

　?。ㄒ唬┟魑鷻嘭?，完善財政管理制度

　　用科學發(fā)展理念，明晰各級政府在經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展過程中的責任，為在經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展之間如何做好財力分配提供前提基礎。完善分稅制財政管理體制，盡量做到財力與事權相對稱，為城鎮(zhèn)化健康發(fā)展提供財政體制保障。研究調(diào)整現(xiàn)行城鎮(zhèn)地方稅體系與管理體制，整合土地使用稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅等稅種，適時開征物業(yè)稅或綜合財產(chǎn)稅、環(huán)保稅等新稅種，形成與城鎮(zhèn)稅源結構特點相吻合的稅制體系，為城鎮(zhèn)建設和公共服務提供穩(wěn)定的財力。完善財政轉移支付制度，加大城市間公共服務均等化政策的研究，平衡大中小城市之間的財力差距。發(fā)揮財稅政策的激勵機制，實行有獎有罰的財稅政策，鼓勵城市空間資源和耕地的合理利用，使財稅政策實現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略等方面發(fā)揮更大的作用。

　?。ǘ┙⒊擎?zhèn)化發(fā)展穩(wěn)定資金投入機制

　　當前城鎮(zhèn)化過程中，形成了多元化融資渠道，這看起來是對城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了資金保障，但反過來看，說明了我們在城鎮(zhèn)化建設還缺乏能長期化的資金渠道。從國際經(jīng)驗來，包括市政債券在內(nèi)的債券市場，是城鎮(zhèn)化建設的主要資金來源，因此，要盡快考慮城鎮(zhèn)化建設債券的發(fā)展，一方面通過緩解當前城鎮(zhèn)化過程中的資金壓力，把地方政府的短期化行為，逐步引導到從長遠、從幾十年的角度來推進城鎮(zhèn)化，另一方面可以緩解土地財政帶來的土地浪費問題、高房價問題等等。

　?。ㄈ┩晟仆恋爻鲎屖杖牍芾碇贫?，抑制土地城鎮(zhèn)化過快發(fā)展

　　嚴格貫徹執(zhí)行新增建設用地土地有償使用費和土地出讓金管理的法規(guī)、制度，切實將土地出讓金納入預算管理，規(guī)范土地出讓金的使用；結合預算透明改革的需要，將土地出讓金使用納入人大、審計監(jiān)督的范圍，防止預算外循環(huán)造成的不公開、不透明的弊病。

　?。ㄋ模┙y(tǒng)籌城鄉(xiāng)，建立區(qū)域城鎮(zhèn)化一體化機制

　　從當前農(nóng)村綜合改革以及我國事實上的財力與事權不對稱格局看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不宜作為小城鎮(zhèn)建設的主體，一方面由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)不具有穩(wěn)定和雄厚的財力來做這項工作，另一方面由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理方式粗放，既有可能增加農(nóng)民負擔，又可能造成土地資源浪費。按照科學發(fā)展觀的要求，小城鎮(zhèn)建設要從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的角度，以市、縣為投融資主體進行小城鎮(zhèn)建設，既解決小城鎮(zhèn)建設中的資金來源，又保障了小城鎮(zhèn)建設符合整個區(qū)域空間規(guī)劃的要求，提高土地利用效率。

　?。ㄎ澹﹦?chuàng)造公平就業(yè)機會，為勞動力資源有序流動提供有利條件

　　促進就業(yè)是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的關鍵。針對農(nóng)民工技能缺乏，就業(yè)環(huán)境惡劣，拖欠工資、延長勞動時間普遍的現(xiàn)象，要創(chuàng)新就業(yè)扶持理念，通過對有關培訓機構提供財政補貼或稅收優(yōu)惠，加強對剩余勞動力就業(yè)培訓的支持，提高其就業(yè)能力；對以吸收農(nóng)村剩余勞動力為主的企業(yè)和自主就業(yè)的失地農(nóng)民，給予定期財政貼息或稅收優(yōu)惠；增加社會保障性支出，在資金上支持農(nóng)民工參加醫(yī)療、失業(yè)和養(yǎng)老保險，為其創(chuàng)造較為寬松的就業(yè)環(huán)境等。通過增加勞動執(zhí)法經(jīng)費，加大對拖欠工資、隨意延長勞動時間生產(chǎn)經(jīng)營單位的處罰力度，切實維護農(nóng)民工權益。

　?。┌l(fā)揮財稅引導功能，促進城市群發(fā)展

　　城市群是我國未來推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，要大力消除要素在城市間配置的束縛，為城市群發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境條件。從財稅政策角度看，首先要清理各城市自定的財稅優(yōu)惠政策，防止惡性競爭。按照各區(qū)域產(chǎn)業(yè)特色和分工，制定區(qū)域與產(chǎn)業(yè)相結合的優(yōu)惠政策，避免過度競爭和重復建設，走合作發(fā)展之路。逐步推進其他政策一體化，營造無差異的政策環(huán)境。其次，建立城市之間的財政、稅收利益協(xié)調(diào)機制。成立城市群財政協(xié)調(diào)的工作機構。負責加強溝通、協(xié)調(diào)和合作，研究具體政策。建立經(jīng)常性聯(lián)系制度。定期召開財政協(xié)調(diào)會議，相互通報和交流情況，共同探討和研究支持城市群發(fā)展的財政戰(zhàn)略規(guī)劃。加強稅收征管、稅務稽查協(xié)作，建立稅收信息共享、情況通報和協(xié)查制度。建立稅收利益協(xié)調(diào)保證機制，各方不得擅自減免稅，不得單方面出臺和實施任何與稅收法律、法規(guī)和國家有關政策相違背的稅收優(yōu)惠政策等。

　?。ㄆ撸└母镎兛己梭w系，促進政府轉變職能

　　目前，城鎮(zhèn)化過程中的許多問題，根源就在于政府職能轉變滯后。城鎮(zhèn)化健康發(fā)展要求盡快轉變政府職能。為了促進政府轉變職能，按照科學發(fā)展觀要求來改革和完善現(xiàn)行政府績效考核體系，考慮根據(jù)不同地區(qū)的自然資源環(huán)境承載能力，進行功能分區(qū)，并針對不同功能區(qū)的功能定位，實行差別化的財稅政策、土地政策、人口管理政策和績效評價考核體系?？梢钥紤]選擇若干省份開展實行分類管理的區(qū)域績效考核試點，弱化“行政區(qū)劃”，強化“經(jīng)濟區(qū)劃”，逐漸消除行政級別對城市經(jīng)濟發(fā)展的束縛。