各界期待財(cái)稅改革“三箭齊發(fā)”

內(nèi)容摘要：總體看，喚醒沉睡資金、加強(qiáng)預(yù)算管理、重構(gòu)地方稅體系有望成為財(cái)稅改革的三大著力點(diǎn)，為更深層次的改革掃除障礙。

財(cái)稅改革成為眼下社會(huì)各界高度關(guān)注并引發(fā)熱烈討論的話題。日前，接受中國(guó)證券報(bào)記者采訪的多位專家表示，喚醒沉睡資金，提高結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金使用效率是當(dāng)前財(cái)稅改革的重中之重。同時(shí)，修訂后的預(yù)算法將成為財(cái)稅改革的突破口，進(jìn)一步明確了改革的大方向?？傮w看，喚醒沉睡資金、加強(qiáng)預(yù)算管理、重構(gòu)地方稅體系有望成為財(cái)稅改革的三大著力點(diǎn)，為更深層次的改革掃除障礙。

喚醒沉睡資金

國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議指出，要大力推進(jìn)三個(gè)“強(qiáng)化”：一是強(qiáng)化預(yù)算約束。政府收支必須全部納入預(yù)算管理，不能搞“賬外賬”。二是強(qiáng)化預(yù)算公開。除涉密信息外，中央和地方所有使用財(cái)政資金的部門均應(yīng)公開本部門預(yù)決算。三是強(qiáng)化國(guó)庫(kù)資金管理。喚醒趴在賬上“打呼嚕”的沉睡資金，提高結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金使用效率。此外，規(guī)范稅收征管和非稅收入管理、規(guī)范地方政府性債務(wù)等也是未來需要重點(diǎn)推進(jìn)的工作。

中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政審計(jì)研究室主任汪德華指出，近幾年央行負(fù)債表中政府存款年均增速較快，原因同目前預(yù)算管理體制有關(guān)。例如，某些科技資金在執(zhí)行中進(jìn)度跟不上，或者有些資金上級(jí)安排了轉(zhuǎn)移支付，但下級(jí)管理時(shí)出于嚴(yán)格要求，資金花不出去，拖延好幾年。此外，有的項(xiàng)目本身需要幾年才能完成，但預(yù)算可能在一年中就安排下去了，造成后幾年的資金留存下來。

實(shí)際上，審計(jì)署今年6月公布的審計(jì)報(bào)告中就提出，各類預(yù)算中有專項(xiàng)用途的收入不能統(tǒng)籌安排使用，不利于及時(shí)發(fā)揮資金效益。此外，各級(jí)財(cái)政均有一些資金沉淀，資金使用效益未能充分發(fā)揮。審計(jì)結(jié)果顯示，如為滿足科技經(jīng)費(fèi)增幅應(yīng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入增幅的規(guī)定，中央財(cái)政將當(dāng)年無具體使用項(xiàng)目的科學(xué)技術(shù)支出按權(quán)責(zé)發(fā)生制結(jié)轉(zhuǎn)，至2013年底累計(jì)結(jié)轉(zhuǎn)384.12億元，有217.24億元結(jié)轉(zhuǎn)5年以上。

對(duì)于如何激活結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)王朝才建議，應(yīng)加快預(yù)算執(zhí)行，盡快給資金找項(xiàng)目，將積存多年的資金盡快找到項(xiàng)目用出去。此外，預(yù)算編制時(shí)間應(yīng)更短、更加準(zhǔn)確以保證預(yù)算批復(fù)后即可支出。

加強(qiáng)預(yù)算管理

全國(guó)人大常委會(huì)日前已經(jīng)審議通過了預(yù)算法修正案，被稱為“經(jīng)濟(jì)憲法”的預(yù)算法20年來首次進(jìn)行了修改。汪德華表示，預(yù)算法修改對(duì)財(cái)稅體制改革和加強(qiáng)預(yù)算管理而言是“治本之策”。中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)朱大旗則表示，新預(yù)算法修改通過是整個(gè)財(cái)稅體制改革的第一步。

分析人士指出，完善預(yù)算管理制度是財(cái)稅改革重頭戲，預(yù)算法修改推進(jìn)財(cái)政預(yù)算透明，規(guī)范地方發(fā)債，也從法律上指明了改革方向。華融證券表示，預(yù)算法修正案獲得通過，后續(xù)完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度及《深化財(cái)稅體制改革總體方案》可能加快推出。

中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心副研究員張茉楠認(rèn)為，新一輪財(cái)稅改革重點(diǎn)在于完善財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制，其中稅制改革、預(yù)算改革和財(cái)政體制改革，是新一輪財(cái)稅改革的三大期待。對(duì)于預(yù)算改革，必須實(shí)現(xiàn)財(cái)源結(jié)構(gòu)的合理化和實(shí)現(xiàn)財(cái)政分配的結(jié)構(gòu)合理化，保證財(cái)政收支平衡。要在政府一般預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算及社會(huì)保障預(yù)算之間保持統(tǒng)一和均衡，建立規(guī)范透明的資金往來渠道，同時(shí)盡可能把專項(xiàng)資金變?yōu)轭A(yù)算內(nèi)資金，納入公眾的監(jiān)督范疇。

與修改前的預(yù)算法相比，修改后的預(yù)算法在明確立法宗旨、細(xì)化全口徑預(yù)算管理制度、預(yù)算公開制度、賦予地方政府有限發(fā)債權(quán)以及完善預(yù)算審查、監(jiān)督、強(qiáng)化預(yù)算責(zé)任等方面都作出了更加詳細(xì)的規(guī)定。華泰證券指出，新修訂的預(yù)算法在預(yù)算監(jiān)督、地方債發(fā)行、國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的事權(quán)劃分、全口徑預(yù)算等方面的規(guī)定很有意義，但這并不意味著全面的財(cái)稅體制改革已經(jīng)展開。此次修訂是在現(xiàn)有制度下對(duì)財(cái)政預(yù)算體制的優(yōu)化，并未觸及財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，尤其是地方財(cái)政收支不平衡問題。

重構(gòu)地方稅種

華泰證券認(rèn)為，從目前稅制“營(yíng)改增”的方向來看，財(cái)政收入有進(jìn)一步向中央集中的趨勢(shì)，地方財(cái)政收支不平衡的矛盾可能會(huì)加劇，政策雖有意將消費(fèi)稅讓渡給地方，但具體的落實(shí)仍需持續(xù)關(guān)注。

分析人士指出，房產(chǎn)稅、資源稅等新嘗試是財(cái)稅體制改革的重要組成，但不能單純以稅負(fù)高低變化評(píng)判調(diào)整意義。以營(yíng)改增為例，國(guó)家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所副所長(zhǎng)靳東升認(rèn)為，營(yíng)改增大體達(dá)到了預(yù)期目的。“在總體上是減稅的，結(jié)構(gòu)上有些企業(yè)增加，有些企業(yè)減少，這是正?，F(xiàn)象。稅收方面只要是改革，總會(huì)有增有減。”靳東升表示，改革是利益格局的重構(gòu)，結(jié)構(gòu)性減稅是結(jié)構(gòu)性的變化，并不是人人都減稅。

對(duì)于如何重構(gòu)地方稅體系，張茉楠認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行的28個(gè)稅種中，雖然劃歸地方的稅種有18個(gè)，但這些稅種大都是稅源零星、征管難度高的小稅種。雖然營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅收入較穩(wěn)定，但企業(yè)、個(gè)人所得稅已劃分為共享稅，不能成為地方主體稅種。新一輪財(cái)稅體制的設(shè)計(jì)是要培育較穩(wěn)定的地方政府主體稅種，完善地方稅體系，提高直接稅比重，推進(jìn)增值稅改革，發(fā)揮消費(fèi)稅的調(diào)節(jié)功能，逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制，加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革，加快資源稅改革，推進(jìn)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅等。

國(guó)家稅務(wù)總局原副局長(zhǎng)許善達(dá)認(rèn)為，“營(yíng)改增”后要穩(wěn)定地方財(cái)源，不能完全依賴中央財(cái)政，而是需要建立一些獨(dú)立的稅種增強(qiáng)地方財(cái)政自主能力。在消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)上，建議把消費(fèi)稅從生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收改為從消費(fèi)環(huán)節(jié)征收，如此將遏制地方為擴(kuò)大稅源而盲目投資的行為。將轉(zhuǎn)移后的消費(fèi)稅劃歸地方稅的主體稅種，有助于解決地方稅主體稅種問題。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長(zhǎng)賈康建議，在下一步財(cái)稅改革中，地方稅體系的稅基選擇，既要考慮收入充足，更要考慮稅種屬性，兼顧發(fā)揮地方政府的積極性以及受益性原則。綜合考慮各方因素，地方稅稅基最好的選擇是三稅基的組合搭配，即財(cái)產(chǎn)稅稅基全部作為地方稅，商品服務(wù)類稅基作為一部分（以改革后的消費(fèi)稅和資源稅為主），再加上部分所得稅。