內(nèi)容摘要：以稅制改革促進(jìn)立法，重大改革要依法有據(jù)，只有改革推進(jìn)了，到位了，立法才能夠順利推進(jìn)。
日前，“2015首屆贛商財(cái)稅論壇”在北京召開。中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、北京大學(xué)法學(xué)院劉劍文教授，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院湯貢亮教授等專家，就稅收法定原則的落實(shí)和推進(jìn)國(guó)家財(cái)稅法治建設(shè)等問題發(fā)表了自己的觀點(diǎn)。
劉劍文：重要的稅制改革都要上升為法律
十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重要問題的決定》里面，財(cái)稅改革作為重點(diǎn)內(nèi)容突出出來，甚至可以說十八屆三中全會(huì)決定里面，財(cái)稅改革是所有改革的一條主線。現(xiàn)在通常講三中全會(huì)講的改革是六大改革，即政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)，其實(shí)這六大改革跟財(cái)稅改革緊密相連。因?yàn)檫@次改革有一個(gè)總目標(biāo)，這個(gè)目標(biāo)就是實(shí)行國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
全會(huì)決定第五章中的財(cái)稅改革主要講三大改革，一是預(yù)算制度改革，二是稅收制度改革，三是市場(chǎng)與主體責(zé)任相適應(yīng)的改革。
企業(yè)家應(yīng)關(guān)心稅收的收與支
對(duì)企業(yè)家而言，不應(yīng)只關(guān)心收的部分，更應(yīng)關(guān)心支的部分。比如說像預(yù)算改革，現(xiàn)在要求建立全面預(yù)算，公開透明預(yù)算。這種制度安排里面很多方面跟企業(yè)家相關(guān)，比如“四本預(yù)算”，企業(yè)家如果繳稅了，但是不知道錢用在什么方面，企業(yè)家應(yīng)該不會(huì)有成就感。所有的改革中，財(cái)稅改革是重中之重，牽一發(fā)而動(dòng)全身。
這三大改革有著緊密邏輯關(guān)系，比如要推動(dòng)稅制改革，如果沒有告訴全社會(huì)這個(gè)稅收上來后最終要用在什么地方，就會(huì)給稅制改革帶來諸多困難和矛盾。如果政府把這個(gè)錢用得公開透明，稅制改革就可以減少很多不必要的矛盾。
今年1月1日，新的《預(yù)算法》已經(jīng)正式生效，以前政府錢是不夠花的，現(xiàn)在政府錢是花不完的。因?yàn)檎l收錢、誰花錢，都有嚴(yán)格規(guī)定，這在一定意義上減輕了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。當(dāng)政府無窮無盡、不受限制地花錢時(shí)，企業(yè)的負(fù)擔(dān)相對(duì)而言就會(huì)增加。
預(yù)算是干什么的？預(yù)算就是要規(guī)范政府的收支行為，過去《預(yù)算法》強(qiáng)調(diào)宏觀調(diào)控，政府用預(yù)算來治民，治老百姓�，F(xiàn)在新的《預(yù)算法》，是通過《預(yù)算法》治官、治權(quán)�！额A(yù)算法》里面很多制度跟企業(yè)相關(guān)，比如地方債問題、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金問題。任何機(jī)關(guān)部門不能給收入部門下達(dá)任務(wù)。
只有當(dāng)我們擁有了一個(gè)公開透明的預(yù)算環(huán)境，稅制改革才能順理成章，而稅制改革是要解決整個(gè)蛋糕如何分配的問題。
重要的稅制改革都要立法
改革就是讓一艘大船航行在大海里順利航行，如果沒有法治，這艘大船就不知道往哪個(gè)地方航行，法治就好比是改革的指南針、方向盤。
各種改革政策出來就相當(dāng)于完成了頂層設(shè)計(jì)。什么叫作頂層設(shè)計(jì)？頂層設(shè)計(jì)最終是要形成法律，而法律是要體現(xiàn)民情、民意、民智、民恵，不是改革制定者或者政府部門幾個(gè)人確定了就完成了，那是不可以的�，F(xiàn)在改革跟以前不一樣，很多重大改革事項(xiàng)的出臺(tái)，首先要廣泛聽取民眾意見，最終上升為法律。今后很多稅法出臺(tái)絕對(duì)不是像以前政府出臺(tái)一個(gè)法規(guī)文件那樣簡(jiǎn)單隨意，現(xiàn)在很多重大改革，特別在稅制改革過程中需要上升為法律。過去一直認(rèn)為，改革和立法是矛盾的，立法阻礙改革，但是現(xiàn)在中央已經(jīng)定調(diào)，改革要在法制框架下進(jìn)行。
什么叫法制框架？一個(gè)是強(qiáng)調(diào)合法性思維。這個(gè)改革合不合法，符不符合憲法法律規(guī)定，符不符合保護(hù)企業(yè)、企業(yè)家和納稅人的利益。還要強(qiáng)調(diào)權(quán)利和義務(wù)。政府既有權(quán)利也有義務(wù)，納稅人、企業(yè)家同樣既有義務(wù)，又有權(quán)利。合法性里要強(qiáng)調(diào)程序，再好的改革，如果沒有經(jīng)過程序，不強(qiáng)調(diào)程序的正義，改革都會(huì)受影響。
稅收法定原則意義很大
還有責(zé)任問題，對(duì)于企業(yè)家而言，他們需要一個(gè)穩(wěn)定的法治環(huán)境，這個(gè)穩(wěn)定的法治環(huán)境，在稅收領(lǐng)域著重強(qiáng)調(diào)稅收法定問題，就是說要對(duì)企業(yè)家、老百姓征稅應(yīng)該首先制定法律。這是一個(gè)最重要的原則，如果沒有法律，政府擅自征稅，朝令夕改，就不會(huì)有穩(wěn)定性，企業(yè)家也就不會(huì)有安全感。
所以，從十八屆三中全會(huì)決定第八章第27條強(qiáng)調(diào)落實(shí)稅收法，到今年3月份《立法法》修改，牽動(dòng)萬人之心�！读⒎ǚā芬�(guī)定，稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度必須制定法律，為實(shí)現(xiàn)憲法確立的稅收法定原則提供了制度保障。
這個(gè)意義很大。因?yàn)橛辛诉@些規(guī)定，就不會(huì)發(fā)生在2004年和2005年初的成品油消費(fèi)的三次提高。企業(yè)家不會(huì)擔(dān)心政府在某一個(gè)夜晚里面突然修改增值稅或者資本稅、企業(yè)所得稅。因?yàn)檫@樣做是違法行為。企業(yè)家發(fā)展需要一個(gè)穩(wěn)定的環(huán)境，這個(gè)穩(wěn)定環(huán)境就是法律環(huán)境，而我們講的法治的核心就是要規(guī)范，控制、限制政府的權(quán)力。只有法治才能讓政府權(quán)力不任性。
今年3月的《立法法》對(duì)稅收法律的修改，在我看來是對(duì)整個(gè)國(guó)家、整個(gè)社會(huì)進(jìn)行的一次稅收法定的普及，一種教育。
前不久，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)本屆人大的立法規(guī)劃做出修改，在2018年3月份將有7個(gè)稅種要提交全國(guó)人大常委會(huì)審議，這7個(gè)稅種是增值稅法、消費(fèi)稅法、資源稅法、房地產(chǎn)稅法、關(guān)稅法、船舶稅法、耕地稅法。2020年以前，還有一些稅種也會(huì)陸續(xù)上升到法的高度。落實(shí)稅收法有一個(gè)時(shí)間表，這是創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境。因?yàn)榉ㄖ问歉母锏膲号撌�，法治�?duì)改革很重要。
湯貢亮：稅收法定是稅收制度的紅線
三中全會(huì)決定提出，完善稅收制度，穩(wěn)定稅負(fù)，加強(qiáng)稅收立法，落實(shí)稅收法定原則，正確處理好中央和地方關(guān)系。
這些年，在國(guó)民收入分配和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行當(dāng)中稅收的影響和作用日益加深，一次分配完成后，在再分配、第三次分配過程中，稅收調(diào)節(jié)都發(fā)揮了重要作用，但是這種作用始終只是輔助性作用。不是所有的房?jī)r(jià)、物價(jià)都完全靠稅收來調(diào)節(jié)，稅收只是一個(gè)方面。比如房地產(chǎn)稅是對(duì)地方政府財(cái)政收入的一個(gè)重要補(bǔ)充；對(duì)樓市的調(diào)節(jié)作用非常有限，尤其是城市房?jī)r(jià)，供求關(guān)系起決定性作用，稅收并不是最重要的因素。
必須有人大立法才能收稅
稅收要法定，也就意味著必須有法律規(guī)定政府才能征稅。按照十八屆三中、四中全會(huì)精神，在依法治國(guó)、財(cái)稅改革發(fā)展過程中，財(cái)稅法治將獲得進(jìn)一步發(fā)展，稅收制度也將進(jìn)一步完善。
今年8月5日，新調(diào)整的十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃公布，7個(gè)稅法列入立法規(guī)劃一類項(xiàng)目。包括環(huán)境保護(hù)稅法、增值稅法、資源稅法、房地產(chǎn)稅法、關(guān)稅法、船舶稅法、耕地占用稅法等。
貫徹三中、四中全會(huì)精神，我們必須要以稅收法定原則作為深化改革的一個(gè)紅線，考慮稅制改革深化問題。
今年初的全國(guó)人大會(huì)議上通過了對(duì)《立法法》的修訂，在兩會(huì)后中央有關(guān)部門做出了貫徹落實(shí)稅收法定原則的實(shí)施意見，大體思路是擬新開征的稅種必須通過全國(guó)人大立法的方式來，不再出臺(tái)新的稅收條例。比如，房地產(chǎn)稅，雖然現(xiàn)在還存在一些討論，正式立法實(shí)施還需較長(zhǎng)的一段時(shí)間，需要多方全面的調(diào)研和探討，但是今后要開征房地產(chǎn)稅，必須經(jīng)過全國(guó)人大立法。
在我國(guó)現(xiàn)行的18種稅種中，除個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、車船稅3部法律由全國(guó)人大立法規(guī)定征收外，其余的15個(gè)稅種由國(guó)務(wù)院制定的有關(guān)暫行條例規(guī)定征收。在2020年全面落實(shí)稅收法定之前，國(guó)務(wù)院還會(huì)對(duì)某些稅收要素形成法規(guī)，做一些調(diào)整，然后在一定時(shí)間內(nèi)能夠盡快地創(chuàng)造條件，上升為法律。
改革依據(jù)法律立法引領(lǐng)改革
以稅制改革促進(jìn)立法，重大改革要依法有據(jù)，只有改革推進(jìn)了，到位了，立法才能夠順利推進(jìn)。比如只有稅率簡(jiǎn)化了，稅制改革深化了，稅制要素統(tǒng)一了，才能推行立法。反過來，立法要引領(lǐng)改革，比如增值稅改革怎么樣按照增值稅法的要求逐步把內(nèi)容能夠凝聚起來，上升到法律。比較成熟的法律體系，法律不能經(jīng)常變動(dòng)，要規(guī)范，只有經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化了，必須修改的時(shí)候才能修改。
目前在正確處理中央和地方關(guān)系上，還需要進(jìn)一步調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，深化推進(jìn)稅制改革，保證中央和地方財(cái)稅關(guān)系的穩(wěn)定。當(dāng)前亟須立法，以便規(guī)范地方稅收法律體系和法律制度，進(jìn)而推進(jìn)地方稅率體系完善。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，無論是聯(lián)邦制分權(quán)型國(guó)家，還是中央集權(quán)國(guó)家，在正確處理中央地方關(guān)系上都有很多新舉措。
中央對(duì)于地方體系有很多精神，十六屆三中全會(huì)提出，在統(tǒng)一稅收的前提下，賦予地方適當(dāng)?shù)亩愂展芾頇?quán)。“十二五”規(guī)劃提出，逐步健全地方稅體系，賦予省級(jí)政府適當(dāng)稅政管理權(quán)限。十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出，要完善地方體系，在保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定情況下，理順中央和地方的收入劃分。給我們指引了方向。
問題在于，按照稅收法定原則，稅收工作必定要有稅法依據(jù)，中央《決定》和“十二五”規(guī)劃所提賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)應(yīng)有怎么樣的稅法依據(jù)方能落到實(shí)處？
在當(dāng)前的背景下，關(guān)鍵在于如何推進(jìn)“營(yíng)改增”。“營(yíng)改增”的減稅效應(yīng)很明顯，適當(dāng)降低了一部分小微企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，促進(jìn)了我國(guó)稅收制度完善。但是，在目前情況下，按照三中全會(huì)精神要推進(jìn)改革，減少稅率，這個(gè)過程當(dāng)中有很多問題需要研究，我們的建議是當(dāng)前要進(jìn)一步做好深入調(diào)查研究，從實(shí)際出發(fā)，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，做好頂層設(shè)計(jì)，確定符合我們國(guó)情的改革方案。
2012年，全國(guó)營(yíng)業(yè)稅收入15751億元，占全部稅收總額的14.22%，占全部地方稅收收入的50.23%，是地方稅收的主要來源。增值稅屬于共享稅，如果營(yíng)業(yè)稅全部實(shí)行“營(yíng)改增”，并按75：25的分成比例計(jì)算，地方財(cái)政要減收11813億元。將營(yíng)業(yè)稅整個(gè)都納入增值稅，將會(huì)對(duì)地方政府收入的來源造成很大的影響，它所帶來的地方政府收入的缺口彌補(bǔ)問題就成為地方稅主體稅種的選擇必須考慮的重要因素，成為繼續(xù)推進(jìn)“營(yíng)改增”繞不過去的坎。
