國(guó)務(wù)院設(shè)稅授權(quán)擬不超過(guò)五年

內(nèi)容摘要：《立法法》首修，國(guó)務(wù)院設(shè)稅授權(quán)擬不超過(guò)五年

《立法法》施行14年后，迎來(lái)了首次大修。在這次修改中 ，涉及征稅的內(nèi)容修訂受到廣泛關(guān)注。

2014年12月22日，全國(guó)人大常委會(huì)審議《立法法》修正案草案(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“草案”)二審稿，其中對(duì)專(zhuān)屬立法權(quán)中的稅收基本制度作了進(jìn)一步細(xì)化，規(guī)定稅種、納稅人、征稅對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)，稅率和稅收征收管理等稅收基本制度，只能由法律規(guī)定。

這是首次在立法中明確了稅收法定原則。財(cái)稅法專(zhuān)家認(rèn)為，通過(guò)立法確定稅收法定原則，不但是我國(guó)財(cái)稅法治建設(shè)的一大進(jìn)步，而且指明了未來(lái)改革的一個(gè)重要方向。

首次明確

十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議對(duì)《立法法》修正案草案進(jìn)行二審，其中的第九項(xiàng)明確提出，根據(jù)稅收法定原則，將稅收一項(xiàng)單列出來(lái)，規(guī)定稅種、納稅人、征稅對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度，只能由法律規(guī)定。

中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文認(rèn)為，這是首次在立法中明確了稅收法定原則。

現(xiàn)行《立法法》第八條第八款規(guī)定，下列事項(xiàng)只能制定法律：基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度。

“雖然，此前學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為現(xiàn)行《立法法》第八條如此規(guī)定，已經(jīng)確定稅收法定原則。但是外界對(duì)此理解有分歧，此次草案明確了此問(wèn)題。” 施正文說(shuō)。

稅收法定和罪刑法定是現(xiàn)代法治的兩大基本原則，分別擔(dān)負(fù)著維護(hù)人民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和人身權(quán)利的重任。

中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心主任劉劍文介紹，稅收法定原則的內(nèi)涵包括三個(gè)方面：一是要素法定，即納稅人、課稅對(duì)象、稅基、稅率、稅收優(yōu)惠等基本稅收要素應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定；二是要素確定，即法律對(duì)稅收要素的規(guī)定必須是盡量明確的，以避免出現(xiàn)漏洞和歧義；三是征稅合法，即征稅機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定的課稅要素與征納程序來(lái)征收稅款，不允許擅自變更。

劉劍文強(qiáng)調(diào)，稅收法定的“法”僅指狹義的法律，即由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律，而不包括行政法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件。

但是，目前我國(guó)的稅收法律體系，距離嚴(yán)格意義上的稅收法定還有相當(dāng)大的差距。在現(xiàn)行的18個(gè)稅種中，只有《個(gè)人所得稅法》《企業(yè)所得稅法》和《車(chē)船稅法》這3部法律用以確定稅種，絕大多數(shù)稅收事項(xiàng)都是依靠行政法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件來(lái)規(guī)定。

2013年11月12日，十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)，其中明確提出“落實(shí)稅收法定原則”。這是“稅收法定原則”第一次寫(xiě)入黨的重要綱領(lǐng)性文件中。

“此次，《立法法》修改是‘稅收法定原則’寫(xiě)入十八屆三中全會(huì)《決定》后，財(cái)稅法治建設(shè)的又一大進(jìn)步。” 劉劍文說(shuō)。

完善設(shè)稅權(quán)授權(quán)

現(xiàn)行《立法法》第九條規(guī)定授權(quán)立法制度，但是規(guī)定比較原則有些授權(quán)范圍過(guò)于籠統(tǒng)、缺乏時(shí)限要求的情況，需要對(duì)授權(quán)立法制度作進(jìn)一步完善。

有學(xué)者建議在現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上，當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍、期限、被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)決定的方式和應(yīng)當(dāng)遵循的原則等。

在草案的一審稿中規(guī)定，授權(quán)的期限不得超過(guò)五年；被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在授權(quán)期限屆滿的六個(gè)月以前，向授權(quán)機(jī)關(guān)報(bào)告授權(quán)決定實(shí)施的情況，并提出是否需要制定、修改或者廢止法律的意見(jiàn)；需要繼續(xù)授權(quán)的，可以提出相關(guān)意見(jiàn)，由全國(guó)人大及其常委會(huì)決定。

施正文教授認(rèn)為，上述規(guī)定將會(huì)促進(jìn)全國(guó)人大收回設(shè)稅權(quán)，發(fā)揮全國(guó)人大及其常委會(huì)在立法過(guò)程中的主導(dǎo)作用，提高立法質(zhì)量。

1984年、1985年兩年，全國(guó)人大通過(guò)兩次授權(quán)，將設(shè)立稅收的權(quán)力授權(quán)于當(dāng)時(shí)的國(guó)務(wù)院。這是改革開(kāi)放初期的特殊歷史背景下的特殊選擇。

當(dāng)時(shí)我國(guó)法治建設(shè)尚處于起步階段，迫切的改革需求無(wú)法等待全國(guó)人大煩瑣漫長(zhǎng)的立法程序，于是，由全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院使其擁有稅收設(shè)置的權(quán)力。其本意為“暫行”。然而，這一“暫行”的權(quán)力，卻被行使了長(zhǎng)達(dá)30年的時(shí)間。

劉劍文教授認(rèn)為，綜觀我國(guó)近30年立法實(shí)踐，在稅收立法中稅收授權(quán)立法體制占主導(dǎo)地位，以致稅收行政法規(guī)為主、稅收法律為輔，成為目前我國(guó)的稅收法律制度體系的一個(gè)突出的階段性特征。

2000年頒布施行的《立法法》雖然確立了授權(quán)明確性原則，規(guī)定了立法的法律保留事項(xiàng)。但是其第九條規(guī)定，未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。此規(guī)定，使得國(guó)務(wù)院繼續(xù)行使 “設(shè)稅權(quán)”。

為此，劉劍文教授曾向全國(guó)人大法工委提交了一份書(shū)面建議，提出全國(guó)人大應(yīng)擇機(jī)廢止1984年以來(lái)給予國(guó)務(wù)院設(shè)置稅種的有關(guān)授權(quán)，由全國(guó)人大以立法形式確定各類(lèi)稅種的設(shè)置和征收。

2013年3月，兩會(huì)期間，以全山東電影電視劇制作中心藝術(shù)副總監(jiān)趙冬苓為首的32名全國(guó)人大代表呼吁將收稅的權(quán)力收回到全國(guó)人大。

草案的一審稿中對(duì)授權(quán)立法制度的完善，劉劍文教授認(rèn)為，這是立法機(jī)關(guān)對(duì)我國(guó)目前稅收法治建設(shè)存在問(wèn)題做出的正面回應(yīng)。

路線圖漸明

2014年6月30日，中共中央政治局審議通過(guò)的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》中提出，要充分發(fā)揮稅收籌集財(cái)政收入、調(diào)節(jié)分配、促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的職能，新一輪財(cái)稅體制改革2016年基本完成重點(diǎn)工作和任務(wù)，2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度。

劉劍文教授認(rèn)為，從理論上講，稅收法定原則可以劃分為三個(gè)階段，一是民意機(jī)關(guān)掌握稅收立法權(quán)，以此規(guī)范行政機(jī)關(guān)的權(quán)力；二是上升為憲法原則，以此規(guī)范立法機(jī)關(guān)的權(quán)力；三是站在納稅人基本權(quán)利的高度，打通“征稅”與“用稅”，將財(cái)政收入、支出、管理均納入法定的范圍。

從現(xiàn)實(shí)情況看，我國(guó)最為緊迫的任務(wù)還是實(shí)現(xiàn)第一階段的要求，逐步將各個(gè)稅種的法律規(guī)范都上升為法律。

“現(xiàn)在最迫切的就是要有明確的時(shí)間路線圖，分步驟完成目標(biāo)。” 劉劍文說(shuō)。

當(dāng)前，地方稅收優(yōu)惠政策過(guò)多過(guò)濫 的問(wèn)題突出。今年兩會(huì)期間，清理、規(guī)范稅收優(yōu)惠的問(wèn)題成為了全國(guó)人大代表和政協(xié)委員的焦點(diǎn)。

財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉等談財(cái)稅體制改革工作時(shí)表示，各地出臺(tái)的一些稅收優(yōu)惠政策過(guò)多過(guò)濫，造成了不公平競(jìng)爭(zhēng)。由于競(jìng)相攀比造成了秩序的混亂，所以應(yīng)該清理。

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》明確提出，要按照統(tǒng)一稅制、公平稅負(fù)、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的原則，加強(qiáng)對(duì)稅收優(yōu)惠特別是區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范管理。

2014年12月9日，國(guó)務(wù)院發(fā)布通知，將全面清理已有的各類(lèi)稅收等優(yōu)惠政策，并明確堅(jiān)持稅收法定原則，各地區(qū)嚴(yán)禁自行制定稅收優(yōu)惠政策。

施正文教授認(rèn)為，地方政府自行制定稅收優(yōu)惠政策，違反了稅收法定原則。清理稅收優(yōu)惠必須有法律作保障，法律中明確制定稅收優(yōu)惠的適用條件、優(yōu)惠方式、適用范圍等關(guān)鍵元素。

為此，施正文建議，此次《立法法》修改應(yīng)該增加，稅收優(yōu)惠“只能由法律規(guī)定”的條款，切實(shí)維護(hù)稅收政策的嚴(yán)肅性。