關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知

關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知

財預〔2018〕34號

各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳（局）：

　　為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，按照推動高質量發(fā)展的要求，加強地方政府債務管理，發(fā)揮政府規(guī)范舉債對經濟社會發(fā)展的促進作用，有效防范化解地方政府債務風險，堅決打好防范化解重大風險的攻堅戰(zhàn)，現(xiàn)就做好2018年地方政府債務管理工作通知如下：

　　一、高度重視地方政府債務管理工作

　　黨中央、國務院高度重視地方政府債務管理工作。黨的十九大報告指出，從現(xiàn)在到二〇二〇年是全面建成小康社會決勝期，要緊扣我國社會主要矛盾變化，突出抓重點、補短板、強弱項，特別是要堅決打好防范化解重大風險、精準扶貧、污染防治的攻堅戰(zhàn)，使全面建成小康社會得到人民認可、經得起歷史檢驗。中央經濟工作會議要求，切實加強地方政府債務管理。全國金融工作會議明確，各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責、倒查責任。國務院常務會議強調，嚴格規(guī)范地方政府舉債行為，積極穩(wěn)妥化解累積的債務風險，各地要落實屬地責任，堵住“后門”，堅決遏制違法違規(guī)舉債。

　　地方政府舉債要與償還能力相匹配，是必須遵循的經濟規(guī)律。地方各級財政部門要全面貫徹黨的十九大精神，堅持新發(fā)展理念，按照高質量發(fā)展的要求，牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，嚴格落實屬地管理責任，將防范化解地方政府債務風險作為當前財政管理工作的重中之重，依法健全規(guī)范的地方政府舉債融資機制，既要開好“前門”，穩(wěn)步推進政府債券管理改革，強化政府債券資金績效管理，提高政府債券資金使用效益，發(fā)揮政府規(guī)范舉債的積極作用，支持補齊民生領域短板，又要嚴堵“后門”，守住國家法律“紅線”，堅守財政可持續(xù)發(fā)展底線，加大財政約束力度，硬化預算約束，堅決制止和查處各類違法違規(guī)或變相舉債行為，促進經濟社會健康持續(xù)發(fā)展。

　　二、依法規(guī)范地方政府債務限額管理和預算管理

　　（一）合理確定分地區(qū)地方政府債務限額。地方政府債務限額分配要充分體現(xiàn)立足財力水平、防范債務風險、保障融資需求、注重資金效益、公平公開透明的原則，不得超越財力實際將上級政府批準的地方政府債務限額過多留用本級或下達下級，實現(xiàn)不同地區(qū)地方政府債務限額與其償債能力相匹配。

　?。ǘ┘涌斓胤秸畟鶆障揞~下達進度。省級財政部門要提前做好各項工作準備，自收到經國務院批準后下達的分地區(qū)地方政府債務限額起，盡快提請完成本地區(qū)政府債務安排的法定審批程序，原則上于1個月之內下達各市縣級政府，具備條件的地區(qū)應當盡量提前下達。

　?。ㄈ┯煤玫胤秸畟鶆障揞~。在嚴格執(zhí)行法定限額管理的同時，鼓勵各地區(qū)按照《財政部關于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預〔2017〕89號）規(guī)定，積極利用上年末專項債務未使用的限額，結合項目對應的政府性基金收入、專項收入情況，合理選擇重點項目試點分類發(fā)行項目收益與融資自求平衡的專項債券（以下簡稱項目收益專項債券），保障重點領域合理融資需求。

　　（四）落實全面實施績效管理要求。建立健全“舉債必問效、無效必問責”的政府債務資金績效管理機制，推進實施地方政府債務項目滾動管理和績效管理，加強債務資金使用和對應項目實施情況監(jiān)控，引導各地按照輕重緩急順序合理安排使用債務資金，地方政府債務資金只能用于公益性資本支出，不得用于經常性開支，要優(yōu)先保障在建工程項目建設，提高債務資金使用績效。

　　（五）推進地方政府債務領域信息公開。及時公開本地區(qū)地方政府債務限額、余額、期限、用途等信息。完善地方政府債券信息披露機制，發(fā)行一般債券應當重點披露本地區(qū)生產總值、財政收支、債務風險等財政經濟信息，以及債券規(guī)模、利率、期限、具體使用項目、償債計劃等債券信息；發(fā)行專項債券應當重點披露本地區(qū)及使用債券資金相關地區(qū)的政府性基金預算收入、專項債務風險等財政經濟信息，以及債券規(guī)模、利率、期限、具體使用項目、償債計劃等債券信息，發(fā)行項目收益專項債券還應當披露債券投向的公益性項目概況、投資規(guī)模及分年投資計劃、建設資金來源、項目融資平衡方案、潛在風險評估等信息，以及由第三方專業(yè)機構出具的財務審計報告、信用評級報告、法律意見書等。

　　三、及時完成存量地方政府債務置換工作

　?。┘涌齑媪康胤秸畟鶆罩脫Q進度。各地應當盡早啟動置換債券發(fā)行，確保在國務院明確的期限內完成全部非政府債券形式存量政府債務置換工作。債權人不同意在規(guī)定期限內置換為政府債券的，仍由原債務人依法承擔償債責任，對應的地方政府債務限額由中央統(tǒng)一收回；地方政府作為出資人的，在出資范圍內承擔有限責任。

　　涉及按規(guī)定核減（銷）存量政府債務的，應當有可驗證的合法書面憑據。涉及工程款結算延期的，可以根據工程完成進度協(xié)商置換一部分對應的存量政府債務，后續(xù)工程建設通過財政預算資金或地方政府新增債券資金等統(tǒng)籌支持。

　　（七）強化置換債券資金管理。各地要督促本地區(qū)各級政府和相關單位對照《財政部關于做好2016年地方政府置換債券核查情況整改工作的函》（財預函〔2017〕31號）各項整改要求，規(guī)范使用置換債券資金，置換債券資金要嚴格用于償還清理甄別認定的截至2014年末存量政府債務，嚴禁用于其他用途。

　　四、著力加強債務風險監(jiān)測和防范

　　（八）健全地方政府性債務風險評估和預警機制。加強風險評估和預警結果應用，動態(tài)監(jiān)測高風險地區(qū)債務風險狀況并向本地區(qū)政府性債務領導小組報告，提請建立風險評估和預警結果對高風險地區(qū)的約束機制，督促高風險地區(qū)采取有效措施逐步化解風險，研究制定對高風險地區(qū)政府投融資行為的約束性措施。

　　（九）發(fā)揮地方政府財政重整計劃作用。按照《國務院辦公廳關于印發(fā)地方政府性債務風險應急處置預案的通知》（國辦函〔2016〕88號）規(guī)定，督促相關高風險地區(qū)通過實施一系列增收、節(jié)支、資產處置等短期和中長期措施安排，使債務規(guī)模和償債能力相一致，恢復財政收支平衡狀態(tài)。

　　五、進一步強化地方政府債券管理

　?。ㄊ┘涌鞂崿F(xiàn)地方政府債券管理與項目嚴格對應。堅持以健全市場約束機制為導向，依法規(guī)范地方政府債券管理。嚴格遵循地方政府舉借的債務只能用于公益性資本支出的法律規(guī)定，地方政府債券發(fā)行必須一律與公益性建設項目對應，一般債券和專項債券發(fā)行信息披露時均要將債券資金安排明確到具體項目；債券資金使用要嚴格按照披露的項目信息執(zhí)行，確需調整支出用途的，應當按照規(guī)定程序辦理，保護投資者合法權益。

　?。ㄊ唬┓€(wěn)步推進地方政府專項債券管理改革。完善專項債券管理，在嚴格將專項債券發(fā)行與項目一一對應的基礎上，加快實現(xiàn)債券資金使用與項目管理、償債責任相匹配，以及債券期限與項目期限相匹配。繼續(xù)推進發(fā)行土地儲備和政府收費公路專項債券。合理擴大專項債券使用范圍，鼓勵地方按照《財政部關于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預〔2017〕89號）要求，創(chuàng)新和豐富債券品種，按照中央經濟工作會議確定的重點工作，優(yōu)先在重大區(qū)域發(fā)展以及鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保、保障性住房、公立醫(yī)院、公立高校、交通、水利、市政基礎設施等領域選擇符合條件的項目，積極探索試點發(fā)行項目收益專項債券。

　　各地利用上年末地方政府專項債務未使用限額的部分試點發(fā)行項目收益專項債券的，應當按照財預〔2017〕89號文件要求，組織制定實施方案以及專項債券管理辦法，報財政部備案后實施。

　　（十二）完善地方政府債券本金償還機制。將防范地方政府債務風險和促進政府債券資金集約使用有機結合，既要根據公益性項目建設進展合理確定發(fā)債規(guī)模和期限，又要結合實際情況靈活創(chuàng)新地方政府債券本金償還機制。在按照市場化原則保障債權人合法權益的前提下，地方政府發(fā)行政府債券時可以約定到期償還、提前償還、分年償還等不同形式的本金償還條款，避免償債資金閑置，防范資金挪用風險。

　?。ㄊ┐罅Πl(fā)展地方政府債券市場。穩(wěn)妥利用銀行間市場、證券交易所市場發(fā)行地方政府債券，積極探索在商業(yè)銀行柜臺銷售地方政府債券，推動地方政府債券投資主體多元化。完善地方政府債券市場化定價機制，各地要自覺增強市場化意識，嚴禁采取非市場化手段干預地方政府債券發(fā)行定價，充分發(fā)揮市場在地方政府債券發(fā)行中的決定性作用。鼓勵各地通過政府購買服務等方式，引入第三方機構參與地方政府債券發(fā)行準備工作，提高地方政府債券管理專業(yè)化程度。

　　省級財政部門和財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處要加強債務調研、核查和檢查，發(fā)現(xiàn)問題的及時督促整改、嚴肅問責。

　　特此通知。

　　財  政  部
　2018年2月24日