劉怡：必須重視增值稅分享制度對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的阻礙

新浪財(cái)經(jīng)聯(lián)合北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，推出2015年兩會(huì)報(bào)道特別策劃：《兩會(huì)專家談》。北大經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)孫祁祥等幾十位學(xué)者發(fā)文探討新常態(tài)下中國(guó)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型之路，發(fā)聲國(guó)企改革、互聯(lián)網(wǎng)金融等改革議題。

作為第一大稅種，增值稅是我國(guó)中央和地方政府收入的重要來(lái)源。1994年的分稅制改革，確立了以生產(chǎn)地原則(注冊(cè)地管理辦法)為核心的增值稅地區(qū)分享制度。隨著營(yíng)業(yè)稅改增值稅的推進(jìn)，地方事權(quán)與財(cái)力失調(diào)的矛盾逐漸凸顯。改革現(xiàn)行增值稅分享制度，促進(jìn)政府管理經(jīng)濟(jì)方式轉(zhuǎn)變，已成為我國(guó)財(cái)政體制改革必須考慮的重要問(wèn)題。

增值稅生產(chǎn)地原則(注冊(cè)地管理辦法)的弊端

生產(chǎn)地原則和消費(fèi)地原則是指導(dǎo)增值稅在國(guó)家/地區(qū)之間分享的兩個(gè)基本原則。在消費(fèi)地原則(destination principle)下，商品或勞務(wù)在哪國(guó)/地區(qū)消費(fèi)，增值稅就歸宿于該消費(fèi)地；而在生產(chǎn)地原則(origin principle)下，商品或勞務(wù)在哪國(guó)/地區(qū)生產(chǎn)， 增值稅就歸宿于該生產(chǎn)地(通常采用注冊(cè)地管理辦法)。

根據(jù)《增值稅暫行條例》關(guān)于納稅地點(diǎn)的規(guī)定，我國(guó)按生產(chǎn)地原則在地區(qū)間分享增值稅，并通過(guò)注冊(cè)地管理辦法得以實(shí)施。我的研究顯示，這種分配辦法存在以下問(wèn)題：

首先，生產(chǎn)地原則極大地激發(fā)了地方政府招商引資而非刺激消費(fèi)的熱情。增值稅按生產(chǎn)地原則在地區(qū)間分享形成了一種錯(cuò)誤的激勵(lì)，即地方政府的首要任務(wù)是擴(kuò)大生產(chǎn)，同質(zhì)化產(chǎn)品的重復(fù)生產(chǎn)在今天各個(gè)傳統(tǒng)行業(yè)一再上演，無(wú)論是玻璃(935, 11.00, 1.19%)、汽車(chē)，還是水泥、造船、鋁土礦。為了吸引投資，各地方政府動(dòng)用其可支配的收入和支出，通過(guò)土地出讓價(jià)格優(yōu)惠、稅收返還、財(cái)政補(bǔ)貼等稅收或非稅措施，形成實(shí)際上的差別稅率吸引投資，扭曲了企業(yè)的區(qū)位選擇，加劇了地區(qū)間財(cái)政收入能力的不公平。多年來(lái)，招商引資一直是地方政府工作的重點(diǎn)，各地爭(zhēng)上石油化工、汽車(chē)、煙酒、房地產(chǎn)等高產(chǎn)值、高稅收貢獻(xiàn)的項(xiàng)目，導(dǎo)致生產(chǎn)過(guò)剩和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化問(wèn)題凸顯。相比招商引資，地方政府對(duì)促進(jìn)消費(fèi)興趣不大，因?yàn)橄M(fèi)提振，只是讓生產(chǎn)所在地從消費(fèi)地老百姓的口袋里拿走更多。

其次，生產(chǎn)地原則造成增值稅在不同地區(qū)分布的扭曲。例如，一家上海公司從深圳進(jìn)貨，并通過(guò)其在南昌的分支機(jī)構(gòu)在江西銷(xiāo)售。假設(shè)深圳供應(yīng)商的賣(mài)價(jià)是100元加17元的增值稅，上海公司支付給深圳供貨商17元的增值稅，而從上海到南昌是內(nèi)部發(fā)貨，無(wú)成本核算，南昌的分支機(jī)構(gòu)按照200元的價(jià)格在江西銷(xiāo)售，上?？梢詮慕鞯淖罱K消費(fèi)者手里得到200元加34元增值稅。這34元的增值稅按注冊(cè)地管理辦法交到上海，抵扣支付給深圳的17元，上海得到17元，而支付了全部34元增值稅的最終消費(fèi)者所在地江西卻沒(méi)有任何增值稅收入。由于抵扣機(jī)制的存在，企業(yè)層面不存在重復(fù)征稅，但注冊(cè)地管理辦法卻造成增值稅在不同地區(qū)分布的扭曲。

第三，生產(chǎn)地原則會(huì)激勵(lì)地方政府要求跨省經(jīng)營(yíng)的企業(yè)在當(dāng)?shù)刈?cè)，導(dǎo)致多重注冊(cè)，增加稅收管理和遵從成本。如果采用合并申報(bào)，又會(huì)導(dǎo)致稅收從貧困地區(qū)向富裕地區(qū)轉(zhuǎn)移，因?yàn)楦辉５貐^(qū)比貧困地區(qū)有更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，更易吸引企業(yè)注冊(cè)其總部。

借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)改革增值稅分享制度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變

面對(duì)增值稅分享存在的問(wèn)題，各國(guó)在實(shí)踐中，嘗試了不同的解決方案，例如：根據(jù)消費(fèi)地原則，以最終消費(fèi)地為基礎(chǔ)，并考慮地區(qū)均等化等因素在地區(qū)間分配稅收收入；或者允許地方政府自主決定銷(xiāo)售稅稅率。下面介紹幾個(gè)國(guó)家的做法。

1.加拿大使用“協(xié)調(diào)銷(xiāo)售稅”體系，以消費(fèi)地原則為基礎(chǔ)分配增值稅。該方法將所有用于分享的增值稅收入合并入賬，使用宏觀指標(biāo)計(jì)算得出各省的消費(fèi)比重，用特定的公式來(lái)估計(jì)各省的消費(fèi)比例。

2.日本的消費(fèi)稅清算。日本地方消費(fèi)稅稅率為國(guó)稅稅率的25%，即5%的消費(fèi)稅率中4%是國(guó)稅，余下1%歸地方政府。歸屬地方部分的消費(fèi)稅采用“消費(fèi)地原則”在各個(gè)地區(qū)之間進(jìn)行分配，分配基礎(chǔ)為通過(guò)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)加權(quán)計(jì)算出來(lái)的“消費(fèi)相當(dāng)額”。

3.美國(guó)州和地方的銷(xiāo)售稅。美國(guó)沒(méi)有增值稅，但各州征銷(xiāo)售稅(相當(dāng)于增值稅僅在零售環(huán)節(jié)征一道稅)。不同于其他國(guó)家，美國(guó)各州自主決定是否征稅以及稅率。由于銷(xiāo)售稅僅存在于零售環(huán)節(jié)，所以美國(guó)的銷(xiāo)售稅徹底執(zhí)行的是消費(fèi)地原則。近年來(lái)，面對(duì)電子商務(wù)的快速發(fā)展，Best Buy和Walmart等有實(shí)體店的網(wǎng)上商店，已開(kāi)始根據(jù)購(gòu)買(mǎi)者提供郵寄地址的郵政編碼，預(yù)扣居住地銷(xiāo)售稅款。

采用“消費(fèi)地原則”分享增值稅能避免地方政府過(guò)度招商引資對(duì)企業(yè)區(qū)位選擇的扭曲，將地方政府的工作重點(diǎn)從刺激投資轉(zhuǎn)向刺激消費(fèi)。結(jié)合國(guó)外商品稅地區(qū)間分享經(jīng)驗(yàn)，建議政府盡快消除注冊(cè)地管理辦法的弊端，按消費(fèi)地原則確立增值稅地區(qū)間分享制度。在此基礎(chǔ)上研究中央與地方合理的分享比例，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變。