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商業(yè)銀行內(nèi)部控制是銀行為實(shí)現(xiàn)經(jīng)營目標(biāo),通過制定和實(shí)施一系列制度、程序和方法,對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行事前防范、事中控制、事后監(jiān)督和糾正的動(dòng)態(tài)過程和機(jī)制。一個(gè)強(qiáng)有力的內(nèi)部控制將有利于銀行實(shí)現(xiàn)三大目標(biāo)一一業(yè)績目標(biāo)、信譽(yù)目標(biāo)、合規(guī)性目標(biāo),即有效的內(nèi)部控制將幫助銀行實(shí)現(xiàn)長期盈利,保證財(cái)務(wù)報(bào)表與管理報(bào)告的可靠性、完整性和及時(shí)性,并確保銀行遵守相關(guān)的法律、管理?xiàng)l例、政策、計(jì)劃以及內(nèi)部管理制度及程序等。
為了促進(jìn)商業(yè)銀行達(dá)到上述目標(biāo),我們重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)部控制的五大因素:
一是內(nèi)部控制環(huán)境,銀行機(jī)構(gòu)要建立完善的公司治理結(jié)構(gòu),使各層次工作人員了解內(nèi)部控制的重要性及自身在內(nèi)部控制過程中的作用,并形成銀行內(nèi)部控制文化;二是風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)定與評(píng)估,銀行機(jī)構(gòu)必須能夠認(rèn)定影響其實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的重大風(fēng)險(xiǎn),并對(duì)之進(jìn)行持續(xù)監(jiān)控;三是控制措施與職責(zé)分工,銀行機(jī)構(gòu)應(yīng)建立適當(dāng)?shù)目刂平Y(jié)構(gòu),明確每一業(yè)務(wù)層次上的控制措施,實(shí)行適當(dāng)?shù)穆氊?zé)分離,四是信息與交流,銀行機(jī)構(gòu)應(yīng)確保內(nèi)部財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、經(jīng)營與合規(guī)性數(shù)據(jù)的可靠性、及時(shí)性,并建立能覆蓋銀行所有重大業(yè)務(wù)活動(dòng)的管理信息系統(tǒng),同時(shí)保證信息的充分交流;五是監(jiān)督與糾正,銀行機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)由獨(dú)立的、受過良好訓(xùn)練并具有合格工作能力的人員對(duì)內(nèi)部控制制度進(jìn)行有效而全面的內(nèi)部審計(jì),內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)直接向董事會(huì)及其審計(jì)委員會(huì)和高級(jí)管理層報(bào)告。
目前全球銀行業(yè)及銀行監(jiān)管當(dāng)局對(duì)內(nèi)部控制日益關(guān)注,這是在一定程度上對(duì)若干銀行機(jī)構(gòu)產(chǎn)生大量損失后的回應(yīng)。與世界上其他銀行監(jiān)管當(dāng)局一樣,我國銀行監(jiān)管部門非常重視銀行的內(nèi)部控制,并不斷采取措施加強(qiáng)對(duì)中國商業(yè)銀行內(nèi)部控制的評(píng)估和監(jiān)督。這些措施主要包括:1997年,監(jiān)管部門制定了肋n5雖金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的指導(dǎo)原則》,2002年又對(duì)該指導(dǎo)原則進(jìn)行了修改和完善,以進(jìn)一步指導(dǎo)和促進(jìn)中國商業(yè)銀行建立更加有效和完善的內(nèi)部控制制度;2002年,相繼下發(fā)了《股份制商業(yè)銀行公司治理指引》和《股份制商業(yè)銀行獨(dú)立董事和外部監(jiān)事制度指引》,促進(jìn)商業(yè)銀行不斷完善公司治理結(jié)構(gòu);近年來,銀行監(jiān)管部門要求并積極推動(dòng)商業(yè)銀行建立和實(shí)施統(tǒng)一授權(quán)授信、貸款質(zhì)量五級(jí)分類等風(fēng)險(xiǎn)管理制度,以促進(jìn)銀行加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理;2002年,下發(fā)了《商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》,要求商業(yè)銀行加強(qiáng)信息披露;加大對(duì)商業(yè)銀行內(nèi)部控制的評(píng)估與監(jiān)督,對(duì)商業(yè)銀行內(nèi)部控制的檢查與評(píng)估已經(jīng)貫穿到每一次現(xiàn)場檢查中,成為現(xiàn)場檢查的一部分。
近年來,通過商業(yè)銀行自身的努力,中國商業(yè)銀行內(nèi)部控制制度建設(shè)和執(zhí)行情況已有了較大的改善。內(nèi)控優(yōu)先意識(shí)明顯增強(qiáng),內(nèi)控環(huán)境得到改善,尚未出現(xiàn)大面積違規(guī)的現(xiàn)象;按照內(nèi)部控制原則和防范風(fēng)險(xiǎn)的要求,商業(yè)銀行調(diào)整和完善組織結(jié)構(gòu),明確職責(zé),新建和修改了大量的業(yè)務(wù)規(guī)章制度和操作流程,目前大多數(shù)商業(yè)銀行均建立了資產(chǎn)負(fù)債比例控制和風(fēng)險(xiǎn)管理制度、貸款質(zhì)量五級(jí)分類制度和審慎的會(huì)計(jì)制度,風(fēng)險(xiǎn)控制措施逐步完善;管理信息系統(tǒng)不斷升級(jí),信息容量不斷增大,支持了商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)管理的需求;銀行普遍建立了相對(duì)獨(dú)立的統(tǒng)一管理、下查一級(jí)的內(nèi)部稽核體系,內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性不斷增強(qiáng),對(duì)規(guī)章制度合理性和經(jīng)營活動(dòng)合規(guī)性的反饋、糾正機(jī)制正在形成。
但是,我們也清醒地看到我國商業(yè)銀行內(nèi)部控制還存在一些迫切需要解決的重大問題:
一是銀行公司法人治理結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步完善。近年來,銀行公司法人治理結(jié)構(gòu)雖發(fā)生了很大變化,但與真正市場化的貨幣金融企業(yè)相比仍相差甚遠(yuǎn),主要表現(xiàn)在符合現(xiàn)代銀行制度要求的公司法人治理結(jié)構(gòu)尚未完全確立,與之相適應(yīng)的自我約束和自我發(fā)展機(jī)制也需要進(jìn)一步完善。股份制商業(yè)銀行雖初步建立了現(xiàn)代銀行制度的基本框架,但卻不同程度地存在著公司治理架構(gòu)不健全、決策執(zhí)行體系構(gòu)造不合理、監(jiān)督機(jī)制有效性不足等問題。所有這些,都在一定程度上限制了銀行內(nèi)部控制的有效運(yùn)行。
二是銀行內(nèi)控文化尚未得到真正的建立。內(nèi)部控制是一個(gè)需要董事會(huì)、高級(jí)管理層和各級(jí)工作人員共同努力才能實(shí)現(xiàn)的過程。隨著銀行監(jiān)管力度的加大和商業(yè)銀行的改革與發(fā)展,銀行內(nèi)部人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)得到了增強(qiáng)。但內(nèi)控文化并未在銀行從上到下真正形成,特別是基層機(jī)構(gòu)的部分工作人員還未充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)控和風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)涵。這些都將增大銀行發(fā)現(xiàn)和防止失誤的難度,加大出現(xiàn)違規(guī)行為的可能性。
三是控制分散與控制不足并存??刂品稚⒈憩F(xiàn)為規(guī)章制度數(shù)量龐大,但分散于各類文件中,缺少整合:控制不足表現(xiàn)為有的控制制度尚未建立或尚不健全,管理部門之間的銜接不充分。
四是部分基層機(jī)構(gòu)內(nèi)控制度執(zhí)行情況不容樂觀,有章不循、違規(guī)操作的現(xiàn)象依然存在。
五是銀行分支機(jī)構(gòu)內(nèi)控制度的檢查、評(píng)價(jià)不足。內(nèi)部控制不僅要求銀行機(jī)構(gòu)建立內(nèi)部控制政策與程序,還要檢查內(nèi)部控制政策與程序是否得到了遵守。目前一些銀行內(nèi)部審計(jì)不足,對(duì)內(nèi)部控制的檢查頻率和深度不能與銀行機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)程度相適應(yīng),這在一定程度上影響了內(nèi)部控制作用的效力。
最近在全面推進(jìn)國有獨(dú)資商業(yè)銀行綜合改革的同時(shí),國務(wù)院批準(zhǔn)中國銀行和中國建設(shè)銀行進(jìn)行股份制改革,強(qiáng)調(diào)通過改革使兩家銀行建立起現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu),并進(jìn)一步加強(qiáng)外部監(jiān)管。國家還為兩家銀行注資450億美元,并要求進(jìn)行財(cái)務(wù)重組,確保國家注入資金的保值增值。這是我國金融和經(jīng)濟(jì)工作中的一件大事,按這次改革的部門分工,銀監(jiān)會(huì)承擔(dān)推動(dòng)國有商業(yè)銀行建立法人治理結(jié)構(gòu)的職責(zé)。今后,我們將在以下幾個(gè)方面促進(jìn)商業(yè)銀行內(nèi)部控制水平的進(jìn)一步提高:建立完善的公司法人治理結(jié)構(gòu),加強(qiáng)對(duì)銀行管理層的監(jiān)督。按照已經(jīng)確立的國有獨(dú)資商業(yè)銀行綜合改革目標(biāo),我們最近對(duì)中國銀行和中國建設(shè)銀行提出了公司法人治理結(jié)構(gòu)改革的十個(gè)方面內(nèi)容:建立規(guī)范的股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)制度;引進(jìn)國內(nèi)外戰(zhàn)略投資者,實(shí)現(xiàn)投資主體多元化;制定清晰明確的發(fā)展戰(zhàn)略,包括以實(shí)現(xiàn)利潤最大化為目標(biāo)研究核心競爭優(yōu)勢(shì)和市場競爭優(yōu)勢(shì),制定與發(fā)展相適應(yīng)的客戶戰(zhàn)略、業(yè)務(wù)增長戰(zhàn)略、地域發(fā)展戰(zhàn)略和持續(xù)增長戰(zhàn)略;建立科學(xué)的決策體系和完善的風(fēng)險(xiǎn)管理體制,優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)體系,建立市場化、規(guī)范化的人力資源管理體制和有效的激勵(lì)約束機(jī)制;建立審慎的會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)制度和透明的信息披露制度;加強(qiáng)信息科技建設(shè);發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢(shì),穩(wěn)步推進(jìn)商業(yè)銀行重組上市進(jìn)程;加強(qiáng)人員培訓(xùn)和公共關(guān)系宣傳,確保改革工作順利進(jìn)行。這些改革內(nèi)容同樣適用于其他商業(yè)銀行公司法人治理結(jié)構(gòu)的改革。
建立良好的內(nèi)部控制環(huán)境,培育內(nèi)部控制文化。要使銀行機(jī)構(gòu)的所有工作人員都了解內(nèi)部控制的重要性,熟悉崗位工作的職責(zé)要求,理解和掌握內(nèi)控要點(diǎn),努力發(fā)現(xiàn)問題和風(fēng)險(xiǎn),而不是掩飾問題、遮蓋風(fēng)險(xiǎn),并積極參加內(nèi)部控制,在銀行內(nèi)部形成良好的內(nèi)控環(huán)境和文化。 建立健全風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估體系。要借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)并運(yùn)用現(xiàn)代科技手段,逐步建立覆蓋所有業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控和評(píng)價(jià)預(yù)警系統(tǒng),并進(jìn)行持續(xù)的監(jiān)控和定期評(píng)估。同時(shí),高級(jí)管理層要及時(shí)對(duì)不斷變化的環(huán)境和情況作出反應(yīng),適時(shí)修改有關(guān)內(nèi)部控制制度,以應(yīng)對(duì)新出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)或以前未能控制的風(fēng)險(xiǎn)。
建立完善的稽核審計(jì)體系,完善專業(yè)監(jiān)督檢查制度。要進(jìn)一步在銀行機(jī)構(gòu)中推動(dòng)相對(duì)獨(dú)立的內(nèi)部稽核體系建設(shè),提高稽核審計(jì)獨(dú)立性,提高稽核審計(jì)頻率,提高稽核審計(jì)質(zhì)量,注意使用外部審計(jì)力量和市場中介;進(jìn)一步發(fā)揮銀行機(jī)構(gòu)各業(yè)務(wù)部門的專業(yè)檢查作用,制定專業(yè)檢查制度,加大專業(yè)檢查力度,尤其是對(duì)一些重要業(yè)務(wù)、重點(diǎn)崗位的檢查,以及時(shí)發(fā)現(xiàn)銀行機(jī)構(gòu)存在的問題和風(fēng)險(xiǎn),特別是內(nèi)部控制弱點(diǎn)、財(cái)務(wù)報(bào)表錯(cuò)誤和經(jīng)營安全等。
建立和完善信息系統(tǒng)及有效的交流渠道。要不斷加大信息系統(tǒng)建設(shè)的投入,使信息系統(tǒng)能夠覆蓋銀行所有的重大業(yè)務(wù)活動(dòng),充分滿足銀行風(fēng)險(xiǎn)管理的需求,并建立適當(dāng)?shù)慕M織結(jié)構(gòu)、完善的工作制度和充足的交流渠道,保證信息的充分流動(dòng),包括信息上報(bào)、信息下達(dá)及機(jī)構(gòu)內(nèi)部信息的橫向流動(dòng)。 2004年對(duì)于中國銀行業(yè)改革和發(fā)展將是極其重要和關(guān)鍵的一年?!躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》已經(jīng)頒布施行。銀監(jiān)會(huì)作為中國銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu),將依法履行職責(zé),倍加關(guān)注商業(yè)銀行內(nèi)部控制的建設(shè)和發(fā)展,加強(qiáng)監(jiān)督和檢查,并積極創(chuàng)造條件,促進(jìn)商業(yè)銀行不斷完善內(nèi)部控制,提高防范風(fēng)險(xiǎn)的能力。
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