經(jīng)濟越發(fā)展，審計工作越重要。尤其是近幾年來，許多審計機關(guān)加大了對政府投資建設(shè)項目的審計監(jiān)督力度，將其納入了“必審制”，使得審計覆蓋面、審計任務(wù)與審計力量之間的矛盾日益突出，各地審計機關(guān)普遍存在人員短缺的情況。在這種情況下，組織會計師事務(wù)所、工程造價咨詢公司等社會中介機構(gòu)參與政府投資建設(shè)項目的審計，有效利用社會審計資源是解決這一矛盾的有效途徑?，F(xiàn)就組織利用中介機構(gòu)參與政府投資審計談幾點認(rèn)識。

　　一、組織利用中介參與政府投資審計是國家審計發(fā)展的客觀要求

　　首先，政府投資審計工作任務(wù)重、責(zé)任大，但審計人員數(shù)量相對不足。審計機關(guān)的基本職責(zé)是“摸清家底、揭露問題、促進(jìn)發(fā)展”，這與審計法關(guān)于“真實、合法、效益”的審計目標(biāo)是高度一致的。但區(qū)區(qū)全國8萬多審計人員，面對幾百萬個審計對象以及龐大的投資規(guī)模，要做到全面真實審計、杜絕工程領(lǐng)域的浪費和腐敗滋生、全面實現(xiàn)“真實、合法、效益”三大目標(biāo)，困難是不言而喻的。

　　其次，當(dāng)前審計人員知識結(jié)構(gòu)還不能完全滿足投資審計工作的要求。投資審計工作涉及的審計事項復(fù)雜、專業(yè)性強。例如，為了對工程造價進(jìn)行審計，需要審計人員具備工程造價方面的專業(yè)知識；為了對工程合同管理的情況進(jìn)行評價，審計人員需要具備合同法等法律方面的知識和經(jīng)驗等。然而，審計機關(guān)目前懂財務(wù)的人員較多，懂工程、法律的人員教少，既懂工程又懂財務(wù)的人員少之又少，這必然限制對建設(shè)項目的審計監(jiān)督力度。雖然通過教育培訓(xùn)可以使這一狀況得到有效改善，但遠(yuǎn)水難解近渴，我們不能等培訓(xùn)搞好了再開展投資審計工作，況且形勢發(fā)展與教育培訓(xùn)也存在一個相互追趕的問題。

　　再次，當(dāng)前投資審計人員的專業(yè)結(jié)構(gòu)搭配不合理。投資審計涉及的行業(yè)變幻不定，水利、公路、電廠、大型公共設(shè)施等走馬燈似的卻少有重樣。以某電廠工程審計為例，涉及房屋建筑工程、電力工程、機電安裝等多種專業(yè)，這就需要土建、安裝、裝飾等各種專業(yè)的審計人員通力協(xié)作。多年的審計實踐證明，隔行如隔山，憑現(xiàn)有審計人員的專業(yè)知識和結(jié)構(gòu)搭配，要很好的適應(yīng)不斷變化的各類工程審計任務(wù)，是難以勝任的。

　　此外，中介機構(gòu)在投資審計領(lǐng)域具有很大的優(yōu)勢，組織利用的好，完全可以克服以上審計機關(guān)在人員和知識結(jié)構(gòu)方面存在的問題，優(yōu)勢互補取得良好的效果。從審計技術(shù)的發(fā)展來看，社會審計基本上一直走在國家審計的前面，尤其是在投資審計方面，1999年底，原附屬于各級審計機關(guān)的審計師事務(wù)所全面完成“脫鉤改制”，帶走了不少工程技術(shù)方面的專業(yè)人才，再通過長期市場競爭形成的相對競爭優(yōu)勢，使中介機構(gòu)聚集了一批精通工程審計的工程師、造價師等工程技術(shù)人員，這是國家審計機關(guān)所不具備的。但國家審計以法律授權(quán)、經(jīng)費自理為保證的高度獨立性，以及法律規(guī)定的行政強制手段，則是中介機構(gòu)無法企及的、在政府投資審計中，完全可以依托審計機關(guān)的行政權(quán)威，通過優(yōu)選中介機構(gòu)，充分利用其人力資源和專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，體現(xiàn)最佳社會效益。

　　二、有效組織利用中介機構(gòu)參與政府投資審計的操作要點

　　引進(jìn)了中介機構(gòu)，不等于萬事大吉。應(yīng)該看到，當(dāng)前某些中介機構(gòu)的整體素質(zhì)和行業(yè)信譽還有待提高，要想組織利用中介機構(gòu)來搞好投資審計工作，就要著重把好以下幾個關(guān)口：

　　一是選擇好中介機構(gòu)，把好“準(zhǔn)入關(guān)”。現(xiàn)在的中介機構(gòu)中，其整體的審計質(zhì)量、人員素質(zhì)及專業(yè)水平參差不齊。過去3年，我局對中介機構(gòu)審計定案的30項工程進(jìn)行了抽查審計，幾乎所有的工程都存在大大小小的各種問題，如結(jié)算資料不全、工作底稿不完整、原始測量記錄丟失等等，審計質(zhì)量讓人擔(dān)憂。例如對某工程的抽查審計，在中介機構(gòu)審核完畢的基礎(chǔ)上，我們又核減了670萬元，核減率達(dá)到了13％，數(shù)額有點觸目驚心。因此，在選擇中介機構(gòu)時，可采用招標(biāo)和社會調(diào)查的聯(lián)合方式來確定參與機構(gòu)，即可保證有資質(zhì)、信譽好、高水平的中介機構(gòu)及專業(yè)人員的介入，也可規(guī)范中介機構(gòu)的選擇工作。還可以建立外聘人員檔案庫和動態(tài)考核制度，考核結(jié)果表現(xiàn)好的可建立長期合作關(guān)系。

　　二要堅持以國家審計機關(guān)為主的原則，尤其是審計方案的確定。組織中介機構(gòu)參與投資審計，審計機關(guān)仍應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的工作，并擔(dān)負(fù)相應(yīng)的責(zé)任，起到被審建設(shè)單位與所托中介機構(gòu)之間溝通、協(xié)調(diào)的作用。審計方式、審計手段、材料定價等重要方面，必須由審計機關(guān)牽頭參與，并落實到審計方案中，通過對審計方案的執(zhí)行來達(dá)到審計目標(biāo)。開展組織審計，我認(rèn)為最為關(guān)鍵的是制定一套較為完整且切實可行的審計方案。由于在日常的工作中，中介審計與國家審計在審計目標(biāo)、所處的位置以及日常的習(xí)慣性思維上存在較大的差異，鹵此方案的制定必須由國家審計機關(guān)來完成。該審的事項一定要審，同時要根據(jù)各個項目的特點有重點地對一些事項進(jìn)行審計。

　　三是審計過程中要對中介機構(gòu)參審人員加強溝通和引導(dǎo)。中介機構(gòu)審計人員往往對造價知識了解教多，但對審計法律法規(guī)等知之不多。況且在審計中往往涉及到與相關(guān)職能部門的溝通，可能還涉及到建設(shè)單位決策民主、科學(xué)等的評價，有些內(nèi)容和方面是中介機構(gòu)參審人員力所不能及的。即使在結(jié)算審計方面，也有不同的審計角度和側(cè)重點，國家審計機關(guān)應(yīng)該加強對聘請的中介機構(gòu)參審人員的溝通和引導(dǎo)。在我們的實際工作中，從審計工作一開始便與其進(jìn)行溝通，并對其提出了具體的審計要求，使其明確審計思路、指導(dǎo)思想和審計依據(jù)。隨著項目的開展，各種問題逐漸暴露，我們又及時對其工作方向進(jìn)行了適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，取得了良好的效果。

　　四是要對聘請中介機構(gòu)審計人員的審計質(zhì)量加強監(jiān)督。中介機構(gòu)在結(jié)算審計方面的水平和力量是社會公認(rèn)的，但國家審計機關(guān)在投資項目審計上的全面性及力度和深度上卻是中介機構(gòu)所不及的。中介機構(gòu)畢竟有其特殊性，其中一些存在著以經(jīng)濟效益為先，管理不夠規(guī)范，制度不夠健全，尤其復(fù)核環(huán)節(jié)比較薄弱，項目現(xiàn)場到位少，審計質(zhì)量不高等問題。為確保政府投資建設(shè)項目審計質(zhì)量，國家審計機關(guān)應(yīng)制定相應(yīng)的規(guī)范和要求，以落實審計方案要求，提高效率，并約束中介機構(gòu)審計行為，力求把審計風(fēng)險降低到最小。對聘請中介機構(gòu)參與審計的項目部分，要采取專人復(fù)核審計工作底稿的方式監(jiān)督其審計質(zhì)量，可以根據(jù)復(fù)核結(jié)果建立動態(tài)的的審計質(zhì)量考評機制，同時要加強中介機構(gòu)人員在政府投資審計項目的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo)。

　　五要把好廉政審計關(guān)。施工單位為了追求自身利益最大化，在建設(shè)項目的結(jié)算關(guān)口，會千方百計地拉攏項目的直接審計人員。而中介審計人員接觸面一般都相對較廣，與同一施工單位同一項目經(jīng)理會有多次業(yè)務(wù)接觸，對其廉潔情況的監(jiān)管會有相當(dāng)難度。審計工作開始階段，首先要對參審人員進(jìn)行事先教育，警鐘長鳴，筑牢第一道廉潔審計關(guān)。再次要中介機構(gòu)進(jìn)行書面的承諾，簽訂廉潔協(xié)議，由中介機構(gòu)把好第二關(guān)。還有審計機關(guān)要通過各種復(fù)核、調(diào)查等形式對其廉潔執(zhí)行情況考核，要實行廉政考核一票否決制，把好最后的關(guān)口。

　　六要把好費用關(guān)。審計機關(guān)除了要按一定標(biāo)準(zhǔn)給中介機構(gòu)支付審計費用外，還要在考核的基礎(chǔ)上制定相應(yīng)的獎罰措施，以促進(jìn)其加大審計深度和力度，提高工作效率，切實保證審計質(zhì)量。

　　三、組織利用中介機構(gòu)參與政府投資審計的困難及政策建議

　　首先是法律依據(jù)問題。依法獨立審計是國家審計的根本原則，目前審計署和部分省地市在制定的相關(guān)規(guī)章中允許審計機關(guān)實施國家建設(shè)項目審計時，可以組織具有法定資格的中介機構(gòu)或聘請具有審計事項相關(guān)專業(yè)知識的人員參與審計，但從法律層面上來講，如何組織利用中介機構(gòu)參與國家審計，國家沒有做出明確的法律規(guī)定，因而，在具體操作中就存在制度風(fēng)險。在實際操作中，審計機關(guān)委托社會中介機構(gòu)參與政府投資建設(shè)項目審計應(yīng)謹(jǐn)慎采用。一是委托審計應(yīng)在相關(guān)法規(guī)依據(jù)的前提下才能實施。因為，從行政法律角度看，委托審計屬于行政委托，而行政委托必須在法律規(guī)定可以委托的情況下才能進(jìn)行，當(dāng)然這里的“法律”是指廣義的法律，應(yīng)該包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章，但不應(yīng)包括行政機關(guān)的臨時性的決定、指示和命令。因此，審計機關(guān)要使委托審計合法化，首先應(yīng)提請本級政府出臺委托審計的相關(guān)規(guī)定，否則沒有法定依據(jù)的委托審計，就成了一種“自行委托”，是不合法的，也是無效的。二是委托審計必須堅持國家審計的基本形式，審計主體必須是委托審計機關(guān)。因為從行政法角度看，在委托審計方式下，受委托的社會中介機構(gòu)并未取得行政主體資格，而只是取得了行政行為資格，其審計行為的合法化必須是以委托審計機關(guān)的名義進(jìn)行為前提的。這也要求審計機關(guān)在委托審計后，必須加強對受托中介機構(gòu)審計過程和審計結(jié)果質(zhì)量的監(jiān)控，否則就會導(dǎo)致行政失職，而且也會承擔(dān)很大的審計風(fēng)險。建議審計機關(guān)組織利用中介機構(gòu)參與政府投資審計時，以審計機關(guān)框架內(nèi)由聘請人員協(xié)助審計的組織模式為主。

　　其次是質(zhì)量控制問題。組織中介機構(gòu)參與政府投資審計的過程中，管理稍有懈怠，就有可能影響審計質(zhì)量和廉政建設(shè)，給審計工作造成嚴(yán)重?fù)p失。比如如何控制中介機構(gòu)人員與審計對象之間的交易就是很值得研究的問題。建議應(yīng)從技術(shù)手段和廉政建設(shè) 個方面考慮，建立相應(yīng)的質(zhì)量控制措施，并嚴(yán)格按規(guī)定執(zhí)行。

　　再次是經(jīng)費保障問題。審計機關(guān)經(jīng)費由同級財政部門提供，盡管每年經(jīng)費缺口較大，國家審計機關(guān)的獨立性還是得到了充分保障，廉正建設(shè)做的也不錯。但中介機構(gòu)參與國家審計后，要面臨一個極為現(xiàn)實的難題就是經(jīng)費籌集問題。因為中介機構(gòu)是盈利的，要講究經(jīng)濟效益，利用其人才資源必然要付報酬，這就使得本已緊張的審計經(jīng)費更加捉襟見肘。如按中介機構(gòu)的方法收取審計費，必然無法割斷與被審計單位的經(jīng)濟聯(lián)系，審計的獨立性與客觀公正性都無法保證。建議財政部門根據(jù)審計工作的實際需要，相應(yīng)增加審計機關(guān)的年度費用預(yù)算；或者從政府投資建設(shè)項目工程造價核減額中按一定比例提取，列入建設(shè)項目的工程成本。

　　此外，還存在操作規(guī)范性問題。國家審計與社會審計雖然有不少共同特點，但也存在明顯的差異，具體可體現(xiàn)在機構(gòu)設(shè)置、規(guī)范準(zhǔn)則、職業(yè)道德等各個方面。組織中介機構(gòu)參與投資審計工作，必須對這些差異進(jìn)行適當(dāng)協(xié)調(diào)，作出指導(dǎo)性的制度規(guī)范，才能避免風(fēng)險，提高審計質(zhì)量和效率。比如在審計資料的管理、涉及國家秘密或商業(yè)秘密的保密責(zé)任等方面，針對這些現(xiàn)實存在的問題，必須要研究制定規(guī)范性的指導(dǎo)意見和配套措施，如檔案管理制度、保密制度、目標(biāo)考核制度、競爭激勵制度等等。

　　實踐證明，組織利用中介機構(gòu)參與政府投資審計，是審計機關(guān)緩解工程審計壓力的有效途徑，對投資審計工作的全面有序開展，對降低工程成本、節(jié)約政府投資、提高投資效益具有重要意義。