樹立科學發(fā)展觀，構建和諧社會是我們國家現(xiàn)階段政治、經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展的重要理論指導。和諧社會是一種整體性思考問題的觀點，要求我們在各個領域的工作中運用政策、法律、經(jīng)濟、行政等多種手段，統(tǒng)籌各種社會資源，使社會協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小貧富差距，最終實現(xiàn)社會公平。2005年10月通過的個人所得稅法案修正案的決定，就是國家在構建和諧社會進程中維護人民群眾利益之法律規(guī)定的政策取向。但是對個人所得稅進行改革和完善是一項長期、復雜的工作，免征稅額的調(diào)整只是相對簡單的問題，尚有一系列重大問題需要認真研究。

　　一、個人所得稅的功能

　　稅收職能由稅收的本質(zhì)所決定，是稅收作為一個經(jīng)濟范疇所具有的內(nèi)在功能，具體表現(xiàn)在稅收的作用。稅收的功能具有內(nèi)在性、客觀性和穩(wěn)定性特征。稅收的基本功能具體為組織財政收入功能、收入分配功能、資源配置與宏觀調(diào)控功能。個人所得稅作為一個重要的稅收范疇，其基本功能同樣為組織財政收入功能、收入分配功能、經(jīng)濟調(diào)節(jié)功能（或資源配置與宏觀調(diào)控功能）[1].

　　1.個人所得稅的組織財政收入功能。個人所得稅以個人所獲取的各項所得為課稅對象，只要有所得就可以課稅，稅基廣闊，因此個人所得稅便成為政府稅收收入的重要組成部分，是財政收入的主要來源。

　　2.個人所得稅的收入分配功能。市場經(jīng)濟是有效的資源配置方式，但由于在分配上是按照要素的質(zhì)量和多少進行分配，往往會造成收入分配的巨大差距，從而影響社會協(xié)調(diào)和穩(wěn)定，進而損害效率。個人所得稅是調(diào)節(jié)收入分配，促進公平的重要工具。個人所得稅調(diào)節(jié)收入分配主要是通過累進稅率進行的，在累進稅率下隨著個人收入的增加，個人所得稅適用的邊際稅率不斷提高，從而低收入者適用較低的稅率征稅，而對高收入者則按較高的稅率征稅。這有利于改變個人收入分配結(jié)構，縮小高收入者和低收入者之間的收入差距。

　　3.個人所得稅的經(jīng)濟調(diào)節(jié)功能。微觀上，個人所得稅對個人的勞動與閑暇、儲蓄與投資、消費等的選擇都會產(chǎn)生影響。宏觀上，個人所得稅具有穩(wěn)定經(jīng)濟的作用：其一，自動穩(wěn)定功能或“內(nèi)在穩(wěn)定器”功能，指個人所得稅可以不經(jīng)過稅率的調(diào)整，即可與經(jīng)濟運行自行配合，并借這種作用對經(jīng)濟發(fā)生調(diào)節(jié)作用；其二，相機選擇調(diào)節(jié)，在經(jīng)濟蕭條或高漲時，采取與經(jīng)濟風向相逆的稅收政策，對個人所得稅的稅率、扣除、優(yōu)惠等進行調(diào)整，實行減稅或增稅的政策，從而使經(jīng)濟走出蕭條或平抑經(jīng)濟的過度繁榮，保持經(jīng)濟的穩(wěn)定。

　　由上述分析可知，個人所得稅具有組織財政收入、調(diào)節(jié)收入分配狀況和調(diào)節(jié)經(jīng)濟的功能。我國個人所得稅政策施行20多年以來，在調(diào)節(jié)個人收入、緩解社會分配不公、縮小貧富差距和增加財政收入等方面都發(fā)揮了積極的作用。但是，隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，如何改革我國個人所得稅體制，提高其調(diào)節(jié)個人收入的能力，緩解分配不公的矛盾，促進社會主義社會和諧發(fā)展，成為人們關注的熱點和焦點問題之一。

　　二、我國現(xiàn)行個人所得稅存在的主要問題

　　1.稅制模式存在弊端。征收個人所得稅是政府取得財政收入，調(diào)節(jié)社會各階層收入分配水平的重要手段，公平是個人所得稅征收的基本原則。公平原則是指征稅額與納稅人收入水平相適應以保證各納稅人之間稅負水平均衡。分類所得稅制是將納稅人各種所得按照收入性質(zhì)劃分為若干類，對不同類別的所得設計不同的稅率和費用扣除標準分別計算征收。目前我國個人所得稅制度將個人收入劃分為工資薪金所得、勞務報酬所得、個體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營所得等11類。這種稅收制度的優(yōu)點是可以實現(xiàn)分別征收，有利于控制稅源；缺點是各類收入所使用的稅率不同、免征稅額不同，導致不同類別收入的稅負不同，不利于調(diào)節(jié)收入差距，容易產(chǎn)生綜合收入高、應稅所得來源多的人稅負輕，綜合收入低、應稅來源少的人稅負重的現(xiàn)象[2].

　　2.征收范圍不全面。個人所得稅在課稅范圍的設計上，分為概括法和列舉法。列舉法又分為正列舉方式和反列舉方式。正列舉方式就是對稅法中明確規(guī)定的項目予以課稅，沒有出現(xiàn)在稅目中的項目不用納稅。反列舉方式則是明確規(guī)定出不在納稅范圍的項目，除此之外所有項目都要納稅。一般來說，正列舉方式的范圍相對于稅源來說是有限的，反列舉方式的范圍往往是接近稅源的。我國個人所得稅采用的是正列舉方式加概括法，列舉法規(guī)定了10個應稅項目，并運用概括法規(guī)定了國務院財政部門確定征收的其他所得。主要采用正列舉方式確定稅基范圍在很大程度上限制了征稅范圍的擴大，雖然用概括法規(guī)定了其他認定的應稅項目，避免稅基流失，但是因其規(guī)定的模糊性，易在征納過程中引起征納雙方的糾紛和納稅人逃避稅行為的發(fā)生。隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷完善，特別是隨著技術市場、人才市場、房地產(chǎn)市場的發(fā)育和成長，我國居民的收入已由工資收入為主向收入形式多元化的趨勢發(fā)展。目前在我國居民所得中，不僅工薪、勞務報酬所得等勞務性收入成為個人的重要所得，利息、股息和紅利等資本性收入也逐漸成為居民個人所得的重要來源。此外，勞保福利收入、職務補助、免費午餐及其他實物補助形式也逐漸成為我國居民收入的重要組成部分。這些新變化在現(xiàn)行個人所得稅制下都無法自動地成為個人所得稅的應稅項目，使得所得稅的稅基過于狹窄。與此同時，許多公司利用這一稅制缺陷，減少現(xiàn)金獎金和工資的發(fā)放，取而代之的是大量地為員工購買商業(yè)保險、提供健身俱樂部會員卡、用餐券、假期旅游等福利，減少個人所得稅的應納稅金額，侵蝕稅基[3].

　　3.個人免征額標準缺乏科學性，沒有考慮納稅人的實際情況。設立個人免征額的目的之一是為保障勞動者的基本生活需要，包括勞動者本人的基本生活資料及教育培訓費用，家庭成員所需生活資料的費用等。我國目前的個人的所得稅制度實行收入減去固定標準的免征額作為應稅所得額的方法，這種方法沒有考慮到不同的納稅人的贍養(yǎng)費用、子女撫養(yǎng)費用、教育費用、醫(yī)療費用等因素。在現(xiàn)實生活中，上述情況不同，各納稅人的生活必要支出就不同，實行固定免征額的方法不科學[4].

　　4.稅率設計不盡合理。目前我國對工資薪金實行九級超額累進稅率，最高稅率為45%，與世界各國相比，這一稅率偏高。過高的稅率一方面會增強納稅人偷漏稅的動機；另一方面由于45%的稅率在現(xiàn)實中極少運用，這一稅率只起象征性的作用，有其名而無其實，卻使稅制空背了高稅率之名。

　　5.征收管理力度不足。

　　（1）征收方式難以控制高收入者。對個人所得稅的征管，我國和大多數(shù)國家一樣也采用了源泉扣繳和自行申報兩種方法，但側(cè)重點不同，我國更側(cè)重源泉扣繳。由于稅法沒有對所有納稅人要求納稅申報，稅務機關對扣繳義務人的納稅檢查信息是單方面的，無法有效進行監(jiān)督，使得源泉扣繳的執(zhí)行力度在不同單位間有很大的差別。源泉扣繳執(zhí)行力度的不同使得個人所得稅只管住了工薪階層，沒有管住高收入階層。自行申報目前尚未全面鋪開，個人所得稅法規(guī)定只有5種情形下的個人收入應自行申報。由于沒有實行全面的個人收入申報制度，稅收流失難以避免。

　?。?）征管水平低、手段落后，使征管效率難以提高。稅務征管人員的業(yè)務素質(zhì)和職業(yè)道德修養(yǎng)已不能適應市場經(jīng)濟條件下稅務工作的要求，是削弱征管力量，影響征管效率的重要因素；以人工為主的落后征管手段，不能使稅務部門及時取得納稅人的收入資料，并對其納稅資料進行處理與稽核；稅務代理制度還不完善，不能很好發(fā)揮其中介組織的作用；加之與個人所得稅征收相聯(lián)系的諸如財產(chǎn)申報制度、個人信用管理制度沒有建立，使得征管效率和監(jiān)督作用很難提高。

　?。?）處罰法規(guī)不完善，處罰力度不強，不能對納稅人起到震懾作用。目前我國的《稅收征管法》對偷、漏稅等違法行為的界定模糊（例如對納稅人取得收入后掛在往來賬戶不結(jié)轉(zhuǎn)的行為，很難明確界定是納稅人有意行為還是無意行為），使稅務執(zhí)法機關難以把握，往往避重就輕。這樣，對違法者本人起不到接受教訓，自覺守法的約束作用；對廣大公民更起不到警示和威懾作用，違法現(xiàn)象得不到抑制。因此，遵紀守法、自覺納稅的良好社會風尚難以形成。

　　三、完善我國個人所得稅的建議和對策

　　1.建立分類綜合所得稅制模式。個人所得稅稅制模式大體上可分為3種：1）分類所得稅制，如我國現(xiàn)行個人所得稅制度。它是對同一納稅人不同類別的所得按不同的稅率分別課征。2）綜合所得稅制，它是將納稅人在一定期間內(nèi)的各種所得綜合起來，扣除法定減免數(shù)額后，就其余額按累進稅率征收，它的特點是將來源于各種渠道的所有形式的所得不分類別、統(tǒng)一課稅。這種稅制的優(yōu)點是稅負公平、扣除合理，能夠全面反映納稅人的綜合負稅能力，能考慮到納稅人個人經(jīng)濟情況和家庭負擔等因素并給予減免。但它的課征手續(xù)復雜，征收費用較高，對個人申報和稅務稽查水平要求高，且以發(fā)達的信息網(wǎng)絡和全面可靠的原始資料為條件。3）分類綜合稅制，它是分類所得稅和綜合所得稅的不同形式和程度的結(jié)合。

　　根據(jù)目前我國對稅源控管難度大、征管手段相對落后、公民納稅意識淡薄的實際情況，應按循序漸進，由分類稅制→分類綜合稅制→綜合稅制的過程，將現(xiàn)行的分類稅制過渡到綜合分類稅制模式，即對個人不同來源的收入先按不同稅率征稅，年終再匯算清繳。具體界定時可對屬于投資性的，沒有費用扣除的應稅項目，如利息所得、股票轉(zhuǎn)讓所得、股息紅利所得、偶然所得等應稅項目，實行分項征收；對屬于有費用扣除的應稅項目，如工資薪金、勞動報酬、生產(chǎn)經(jīng)營、承包承租、稿酬等應稅項目，先以源泉預扣方法分別采用不同稅率征收，在納稅年度結(jié)束后，由稅務部門核定納稅人全年應稅所得，對年度內(nèi)已納稅額做出調(diào)整結(jié)算，再實行綜合征收。我國政府已經(jīng)明確，個人所得稅制度改革現(xiàn)階段目標為分類綜合個人所得稅制[5].

　　2.擴大征收范圍。目前個人所得稅法規(guī)定的11個應稅項目沒有涵蓋個人所得的全部內(nèi)容[6].隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，會出現(xiàn)越來越多的應稅項目。一些不斷出現(xiàn)的應當征收個人所得稅的項目應該列入應稅項目。因此，我國應當改變目前采取的正列舉法，采取概括性更強的反列舉法。凡是能夠增加納稅人稅收負擔能力的所得都在個人所得稅征收范圍之內(nèi)，對某些特殊的個人所得可以采取列舉法予以減免稅收，以體現(xiàn)稅收上給予的優(yōu)惠政策。

　　3.以家庭為納稅單位。家庭課稅是指以家庭為單位，將夫妻的所得綜合起來聯(lián)合申報納稅；個人所得課稅是以個人為單位，就個人所得申報納稅。家庭課稅在理論上較個人課稅具有明顯的優(yōu)勢：家庭課稅能更好地體現(xiàn)公平這一稅收基本原則，因為一般情況下，凡是稅制建設比較完善、治稅思想體現(xiàn)公平觀念比較充分的政府，多在稅前規(guī)定了不同數(shù)額不同名目的扣除額，如子女贍養(yǎng)費及教育費扣除、父母及祖父母贍養(yǎng)費扣除、貧困親屬資助的扣除等。而選擇家庭課稅最大的優(yōu)點就在于能充分考慮一個家庭的實際支出情況，能使稅后結(jié)果盡量公平。比如：撫養(yǎng)一個子女與撫養(yǎng)兩個子女的扣除區(qū)別；撫養(yǎng)一個健康子女與撫養(yǎng)一個殘疾子女的扣除區(qū)別等[7].

　　4.規(guī)范個人免征額標準?！秱€人所得稅法修正案》將個人所得稅工資薪金所得免征額調(diào)至1 600元，大大減輕了低收入人員的稅收負擔。但是筆者認為，費用扣除標準存在的主要問題不在于數(shù)額高低，而在于有沒有考慮納稅人具體情況并區(qū)別對待。借鑒國外通行做法，根據(jù)我國實際情況，中國個人所得稅免征稅額可分為4個部分：1）個人基本生活費用和教育費用扣除。2）撫養(yǎng)子女、贍養(yǎng)老人費用扣除。3）特殊扣除，針對殘疾人、慢性病患者。4）子女教育費用扣除。目前，教育費用占家庭開支的比重較大并且沒有任何形式的社會保障，因此應額外扣除[8].

　　5.簡化稅率級次，應實行“少檔次、低稅率”的累進稅率模式。本著“照顧低收入者，培育中產(chǎn)階層，調(diào)節(jié)高收入者”的原則，在提高個人所得稅費用扣除標準的基礎上，提高最低稅率至10%，將高稅率部分的45%向下調(diào)降至35%，則可構建一組由10%~35%的累進稅率。累進稅的級次定在5級比較適中。

　　6.加強稅收征管。首先，努力改進稅收征管手段，積極推進稅務部門對個人各項所得信息收集系統(tǒng)以及銀行對個人收支結(jié)算系統(tǒng)建設，實現(xiàn)收入監(jiān)控和數(shù)據(jù)處理的完全電子化，進一步提高對收入的監(jiān)控能力和征管水平。通過銀行和稅務機關聯(lián)網(wǎng)工程的建立，逐步縮小現(xiàn)金交易的范圍，使所有的收支狀況盡可能地置于稅銀聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)控下，現(xiàn)金交易減少了，政府便可以通過賬戶對納稅人的稅源實行有效控制；其次，采用源泉扣繳和納稅人自行申報相結(jié)合的征管方式，代扣代繳義務人向個人支付所得時必須同時向稅務機關申報，對扣繳義務人不按規(guī)定扣繳和申報繳納稅款以及不按規(guī)定報送有關信息資料的，要規(guī)定明確的法律責任和相應的懲處辦法。

　　為適應市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，我國個人所得稅制度的改革已經(jīng)拉開了帷幕，我們必須以這次稅制改革為契機，制定出一套適合我國國情、適合市場經(jīng)濟需要的個人所得稅體系，真正發(fā)揮個人所得稅在我國稅收中的重要作用。