我們都知道中國(guó)是一個(gè)城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)，在政府財(cái)政體制和服務(wù)體制上都有明確表現(xiàn)，因此我們談基本公共服務(wù)的時(shí)候，我們應(yīng)該注意城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是兩套制度，介紹一下農(nóng)村的財(cái)稅與農(nóng)村的公共服務(wù)。

　　首先看形成城鄉(xiāng)公共服務(wù)結(jié)構(gòu)，首先因?yàn)槲覈?guó)經(jīng)濟(jì)連續(xù)50多年增長(zhǎng)，初期是工業(yè)化導(dǎo)向，中期是城市化導(dǎo)向；對(duì)內(nèi)自我剝奪完成原始積累，對(duì)“三農(nóng)”剩余的大量提取造成典型的、長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。不可能像西方國(guó)家那樣通過(guò)殖民化向海外獲取資源來(lái)完成工業(yè)化。要現(xiàn)代化就是工業(yè)化城市化，就要積累，積累就是這樣來(lái)的。短期是否可能打破這樣的體制呢，可能性不大，但是還是要努力。

　　接著看，中國(guó)的宏觀背景是一種行政指導(dǎo)型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)社會(huì)，政府自上而下單向治理；不同于城市的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。我們體制的最大優(yōu)勢(shì)就是集中力量辦大事，集中的體制本身他們認(rèn)為是一種體制的好處，是行政主導(dǎo)的體制。其制度收益表現(xiàn)為能夠集中力量辦大事。另一面還有制度成本，制度成本一般有強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)向弱勢(shì)集團(tuán)轉(zhuǎn)化，在這樣一種社會(huì)下，出現(xiàn)了不同于城市的鄉(xiāng)村治理。我們今天要談的公共服務(wù)，或者叫做公共品等等。這些東西其實(shí)是與鄉(xiāng)村治理結(jié)合的，因此我們應(yīng)該知道鄉(xiāng)村治理和城市治理是兩套體制。

　　中國(guó)50年經(jīng)濟(jì)周期趨勢(shì)，中國(guó)50年來(lái)經(jīng)濟(jì)的積累，成本一定是一個(gè)轉(zhuǎn)移的過(guò)程，他的制度收益表現(xiàn)為中國(guó)幾乎是依靠?jī)?nèi)部原始積累來(lái)完成工業(yè)化的發(fā)展中國(guó)家，這可以與其他人口發(fā)展大國(guó)比較，到目前為止，所有人口超過(guò)1億人的大國(guó)，沒(méi)有一個(gè)完成工業(yè)化，中國(guó)靠的是體制優(yōu)勢(shì)，體制優(yōu)勢(shì)的制度收益被工業(yè)化收取，工業(yè)成本變成三農(nóng)問(wèn)題。

　　2003年以前，整個(gè)國(guó)家財(cái)政叫做“建設(shè)性財(cái)政”，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下的“建設(shè)型”國(guó)家財(cái)政與“吃飯型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)稅體制”轉(zhuǎn)型，1984-2004年完成農(nóng)村家庭承包制以后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)稅與行政體制變遷。2004-2006年“免賦”導(dǎo)致縣級(jí)統(tǒng)一財(cái)權(quán)。大家都說(shuō)公共服務(wù)，但尤其是改革以來(lái)，通過(guò)我們的財(cái)政和GDP的數(shù)據(jù)，1992年中國(guó)宣布改革，1992年財(cái)政占GDP的數(shù)據(jù)急劇下降，80年代時(shí)財(cái)政占比84%左右，1993年開(kāi)始就在10-14%，最低年份不到11%，財(cái)政占比下降到11%左右的時(shí)候，一般情況下很難再提供公共服務(wù)，所以說(shuō)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下的財(cái)政，政府是建設(shè)型，從兩次改革，1984-2004年的改革是在財(cái)政壓力下進(jìn)行改革的，改革為財(cái)政承包體制。這個(gè)過(guò)程中，有一個(gè)農(nóng)村財(cái)政體制的重大變化，就是財(cái)政部發(fā)文允許縣以下鄉(xiāng)村執(zhí)行自收自支，以前沒(méi)有的，以前的人民公社是生產(chǎn)單位，財(cái)政落實(shí)到公社，但是伴隨于另外一套體制。總之，1984年我們開(kāi)始實(shí)現(xiàn)撤社建鄉(xiāng)，撤隊(duì)建村，允許自收自支，這是第一次改革以來(lái)的鄉(xiāng)村財(cái)政改革。第二次是1994年實(shí)行。2004-2006年，出現(xiàn)的免賦，出現(xiàn)了免除三稅的情況。出現(xiàn)了撤鄉(xiāng)并村，公共負(fù)債暴露的問(wèn)題，村級(jí)“一事一議”大多數(shù)不可能執(zhí)行，鄉(xiāng)村公共資源私利化。很多改革都執(zhí)行不了，大部分不能執(zhí)行。當(dāng)大家討論基本公共服務(wù)的時(shí)候，農(nóng)村的基本公共服務(wù)是另外一回事，與農(nóng)村的財(cái)政是不相關(guān)的。

　　改革前農(nóng)民事實(shí)上承擔(dān)公共服務(wù)供給主體的義務(wù)，城鄉(xiāng)分割的公共品供給機(jī)制，城市基本服務(wù)均等化和福利單位化，農(nóng)村社區(qū)化，赤腳醫(yī)生加民辦教師，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)可以提取的剩余總量非常有限。 改革后政府失靈、市場(chǎng)失靈，面臨雙重困境。因?yàn)?003年財(cái)政轉(zhuǎn)型了，財(cái)政轉(zhuǎn)型重要內(nèi)容是加大對(duì)農(nóng)村的投入，三農(nóng)問(wèn)題成為重中之重。

　　2003年以后，公共政策大量出現(xiàn)，農(nóng)村的公共還是需要討論的，于城市不一樣。新農(nóng)村建設(shè)是什么？第一是國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整，政府承擔(dān)農(nóng)村基本公共服務(wù)；二是發(fā)展主要向外部發(fā)展。如何解決農(nóng)村公共品均等化呢？先要解決投資不足，再調(diào)整結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)農(nóng)民可談判的資源。

　　最后一點(diǎn)為什么要強(qiáng)調(diào)農(nóng)民主體地位，為什么要強(qiáng)調(diào)農(nóng)民組織化，假如農(nóng)村基層缺乏載體，新的政治體制是很難銜接的，很多例子教訓(xùn)證明，基層的行政化體系與新政策的結(jié)盟不是一回事。公共服務(wù)如果對(duì)應(yīng)的是私立化的行政，對(duì)應(yīng)的是經(jīng)營(yíng)結(jié)盟，如何公共，首先提高農(nóng)民組織化的政府，再說(shuō)政府主動(dòng)跟農(nóng)民組織構(gòu)建伙伴關(guān)系，實(shí)行良性的互動(dòng)，公共服務(wù)才能到位。

　　如何使社會(huì)資源轉(zhuǎn)化為社會(huì)資本，這是發(fā)展中國(guó)家解決農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的重要領(lǐng)域，我們講提高農(nóng)民的談判地位等等，是一定要在農(nóng)民現(xiàn)有的社會(huì)資源、人力資源等使之向社會(huì)資本轉(zhuǎn)化，才有可能實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)。