摘要：　加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督和制約是黨的十六大對國家審計(jì)工作的新要求，也是推動我國政治文明建設(shè)的重大舉措。本文結(jié)合近期審計(jì)“風(fēng)暴”中暴露出的一些問題，分析國家審計(jì)在權(quán)力監(jiān)督與制約中的作用，闡述國家審計(jì)制約權(quán)力的局限性。

　　加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督和制約是黨的十六大對國家審計(jì)工作的新要求。十六屆三中全會和中央紀(jì)委第三次全會進(jìn)一步提出要“建立健全與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系”。2004年年初，中共中央頒布《黨內(nèi)監(jiān)督條例》和《黨紀(jì)處分條例》，黨內(nèi)述職述廉等新措施也正在走向制度化。同年，國務(wù)院發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，要求在10年內(nèi)建設(shè)起“法治政府”。2004年7月1日實(shí)施的《行政許可法》規(guī)范了行政機(jī)關(guān)的工作；而此前的官員“問責(zé)制”已經(jīng)令多名高官落馬，反腐敗越來越深入。2004年6月23日審計(jì)署李金華審計(jì)長向全國人大常委會提交的審計(jì)工作報(bào)告，再次掀起審計(jì)“風(fēng)暴”，一些省審計(jì)廳也陸續(xù)向省人大常委會提交審計(jì)工作報(bào)告。近日，中共中央頒布了反腐倡廉制度化指南。一切跡象表明，中國正在加快民主和政治文明建設(shè)，在打擊腐敗、制約權(quán)力方面頻出重拳。一些人認(rèn)為，在新中國的歷史上，全面揭露政府部門問題的，審計(jì)是第一家。但審計(jì)“風(fēng)暴”之后，也暴露出一些問題。本文擬結(jié)合審計(jì)“風(fēng)暴”探討國家審計(jì)制約權(quán)力的局限性。

　　一、國家審計(jì)-一種權(quán)力監(jiān)督制衡觀

　　公共權(quán)力是公共資源配置和公共資源產(chǎn)權(quán)變更的能力。公共權(quán)力是一種權(quán)力束，它包括行政權(quán)和公營企事業(yè)單位的經(jīng)營權(quán)。行政權(quán)具體包括經(jīng)濟(jì)決策權(quán)、財(cái)政分配權(quán)、稅收征管權(quán)、行政審批權(quán)、行政處罰權(quán)、資產(chǎn)管理權(quán)、資金使用權(quán)等，行政權(quán)由政府行政機(jī)關(guān)掌握。

　　公共權(quán)力實(shí)質(zhì)上是一種受托公共資源責(zé)任。有權(quán)必有責(zé)，有責(zé)必有權(quán)。我國實(shí)行的是人民代表大會制度，一切權(quán)力屬于人民，然而，人民直接行使公共權(quán)力，交易成本太高，將權(quán)力委托給其選舉產(chǎn)生的政府是一種明智的選擇。

　　同時(shí)與行使權(quán)力相關(guān)的公共資源（包括財(cái)政預(yù)算資金、國有資本、森林、土地、礦產(chǎn)、海洋等生態(tài)資源）同樣授權(quán)政府使用，這樣公共受托資源責(zé)任就產(chǎn)生了。這些責(zé)任包括公共資源財(cái)務(wù)責(zé)任、管理責(zé)任和報(bào)告責(zé)任。這樣，公共資源所有權(quán)與使用權(quán)發(fā)生分離，權(quán)力人（政府官員或公營企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)）在使用管理這些資源時(shí)可能會濫用權(quán)力導(dǎo)致資源的損失或不恰當(dāng)使用，這樣就需要鑒證監(jiān)督責(zé)任的履行情況，有兩種途徑，一是由人民或人民代表大會來鑒證和監(jiān)督；二是由具有專業(yè)能力和執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)來鑒證和監(jiān)督。前者交易成本太大。經(jīng)過社會發(fā)展和歷史選擇，現(xiàn)在這一責(zé)任由國家審計(jì)機(jī)關(guān)承擔(dān)。

　　公共權(quán)力的具體權(quán)力人是政府官員和公營企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人，這些權(quán)力人同樣具有人性的弱點(diǎn)，具有經(jīng)濟(jì)人特征：自私、個(gè)人理性、有機(jī)會主義傾向；同時(shí)由于權(quán)力的擴(kuò)張性和腐蝕性，很容易造成權(quán)力異化，如權(quán)力商品化、權(quán)力私有化、權(quán)力資本化、權(quán)力血親化和權(quán)力特殊化，導(dǎo)致權(quán)力腐敗。權(quán)力腐敗往往是權(quán)力人利用權(quán)力謀取私人利益；公共利益和私人利益此消彼長，抑制了個(gè)人權(quán)力，就抑制了私人利益，保護(hù)了公共利益即所有者（人民）的利益。而權(quán)力的運(yùn)行離不開資金運(yùn)轉(zhuǎn)，權(quán)力腐敗大多與經(jīng)濟(jì)問題有關(guān)。當(dāng)前社會花錢辦事有四種類型：花自己的錢辦自己的事，既講節(jié)約又講效果；花自己的錢辦別人的事，只講節(jié)約不講效果；花別人的錢辦自己的事，只講效果不講節(jié)約；花別人的錢辦別人的事，既不講節(jié)約，又不講效果。一些政府官員利用手中的權(quán)力大搞形象工程、政績工程屬于第四種類型。國家審計(jì)機(jī)關(guān)作為專司經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的行政部門通過審計(jì)檢查權(quán)揭露權(quán)力腐敗，通過審計(jì)建議權(quán)提出處理措施和改進(jìn)建議，威懾權(quán)力人，完善權(quán)力運(yùn)行機(jī)制；通過審計(jì)結(jié)果報(bào)告權(quán)和審計(jì)結(jié)果公布權(quán)使得權(quán)力人清楚所有者知道了他們的情況，從而發(fā)揮公眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用，提高公民權(quán)力的保護(hù)意識。

　　國家審計(jì)對經(jīng)濟(jì)問題的審計(jì)過程也是對權(quán)力在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域錯用、濫用和權(quán)力腐敗的確認(rèn)和糾正過程。國家審計(jì)通過以權(quán)制權(quán)和以民制權(quán)達(dá)到監(jiān)督權(quán)力的目的。

　　如此看來，國家審計(jì)是所有者（人民）監(jiān)督政府權(quán)力運(yùn)行的工具，在權(quán)力運(yùn)行機(jī)制中發(fā)揮著重大作用，有利于推動民主政治的發(fā)展。

　　二、我國國家審計(jì)具有對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約的職能

　?。ㄒ唬┪覈鴮徲?jì)機(jī)關(guān)具有對權(quán)力的監(jiān)督和制約職能

　　我國憲法第91條、審計(jì)法第2條和第6條規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)具有經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的職能，另外《審計(jì)法》和《審計(jì)法實(shí)施條例》規(guī)定了審計(jì)機(jī)關(guān)的15項(xiàng)權(quán)力，包括：要求報(bào)送資料權(quán)、調(diào)查取證權(quán)、審計(jì)檢查權(quán)、制止權(quán)、采取取證措施權(quán)、賬冊資料封存權(quán)、通知暫停撥付權(quán)、責(zé)令暫停支付權(quán)、申請保全措施權(quán)、申請強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)、建議行政處分權(quán)、建議糾正權(quán)、處理處罰權(quán)、審計(jì)結(jié)果報(bào)告和公布權(quán)。其中審計(jì)檢查權(quán)、審計(jì)結(jié)果報(bào)告權(quán)和公布權(quán)是審計(jì)機(jī)關(guān)的基本權(quán)力，這些權(quán)力在國家審計(jì)監(jiān)督和制約權(quán)力中發(fā)揮重要作用。

　　我國《憲法》、《審計(jì)法》和《審計(jì)法實(shí)施條例》對我國國家審計(jì)的職能、權(quán)力做了規(guī)定，即審計(jì)具有經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的職能。審計(jì)的直接對象是經(jīng)濟(jì)活動，是事，而事又與人、與權(quán)力有著天然的關(guān)系。國家審計(jì)監(jiān)督正是在這種天然關(guān)系的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了其對權(quán)力的監(jiān)督與制約。從另一方面來說，腐敗歸根到底都是資金的使用問題。要從源頭上杜絕權(quán)力腐敗，就必須對公共資源的使用情況進(jìn)行監(jiān)督，國家審計(jì)具有對國家財(cái)政、財(cái)務(wù)收支和其他公共資源使用情況監(jiān)督的職能，公共資源的使用者是政府官員，是人利用權(quán)力對資源進(jìn)行違法運(yùn)作，權(quán)力運(yùn)用體現(xiàn)了公共資源的再分配。因此，審計(jì)對公共資源的監(jiān)督，就是對人的監(jiān)督，對權(quán)力的監(jiān)督。

　?。ǘ徲?jì)監(jiān)督與其他權(quán)力監(jiān)督渠道的關(guān)系

　　在我國，對權(quán)力監(jiān)督的渠道主要包括：政黨監(jiān)督，包括共產(chǎn)黨自我紀(jì)律監(jiān)督和民主黨派的監(jiān)督；人大監(jiān)督，作為權(quán)力機(jī)關(guān)，其監(jiān)督主要體現(xiàn)在立法監(jiān)督權(quán)、預(yù)算監(jiān)督權(quán)和政府官員任命權(quán)；司法監(jiān)督，主要指法院和檢察院依法律授權(quán)對權(quán)力人的違法行為進(jìn)行檢察、審判；行政內(nèi)部監(jiān)督，包括審計(jì)和財(cái)政、稅收、工商、監(jiān)察等業(yè)務(wù)監(jiān)督部門；公民（民主）監(jiān)督，依憲法規(guī)定，公民對國家工作人員有提出批評和建議權(quán)，對其違法行為有申述、控告和檢舉的權(quán)力；輿論監(jiān)督包括新聞機(jī)構(gòu)和廣播、電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體的監(jiān)督等。這些權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)體現(xiàn)在最高層次上主要指中紀(jì)委、全國人大、最高人民法院、最高人民檢察院及國務(wù)院下屬的審計(jì)署、監(jiān)察部、財(cái)政部、國家稅務(wù)總局等部委。

　　與政府下屬的其他權(quán)力監(jiān)督部門不同的是，其他部門的權(quán)力監(jiān)督是源于專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理而派生出的職能，其賴以生存的主體是權(quán)力的行使者。它們對專業(yè)經(jīng)濟(jì)活動運(yùn)行過程的監(jiān)督，是對專業(yè)經(jīng)濟(jì)活動權(quán)利的維護(hù)。專業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督重點(diǎn)是結(jié)合本部門的管理業(yè)務(wù)，對本系統(tǒng)下級單位的監(jiān)督檢查。而國家審計(jì)沒有經(jīng)濟(jì)管理職能，地位超脫，其本質(zhì)是對權(quán)力的制約和監(jiān)督，尤其是對財(cái)權(quán)的制約和監(jiān)督，具體就是對公共資金的籌集權(quán)、分配權(quán)、使用權(quán)的制約和監(jiān)督。我國國家審計(jì)在各專業(yè)部門的專業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督基礎(chǔ)上進(jìn)行獨(dú)立審計(jì)監(jiān)督，其獨(dú)立性強(qiáng)于其他任何一種專業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，它有專門的操作程序和執(zhí)業(yè)規(guī)范，由專門的法律《審計(jì)法》對審計(jì)的全過程進(jìn)行監(jiān)督，審計(jì)對象具有綜合經(jīng)濟(jì)性。所以審計(jì)是源于監(jiān)督而又高于其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的監(jiān)督。

　　我國國家審計(jì)機(jī)關(guān)列在國家行政機(jī)關(guān)序列，具有明顯的行政機(jī)關(guān)性質(zhì)。審計(jì)機(jī)構(gòu)不是直接以權(quán)力制約權(quán)力，國家審計(jì)制約權(quán)力離不開其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)。國家審計(jì)主要是在運(yùn)用審計(jì)權(quán)力獲取經(jīng)濟(jì)信息的基礎(chǔ)上客觀公正地形成審計(jì)信息提供給人大、政協(xié)、紀(jì)檢、監(jiān)察、司法、組織人事部門，通過這些部門來實(shí)現(xiàn)對權(quán)力的監(jiān)督和制約。對公共部門經(jīng)濟(jì)活動或權(quán)力人的監(jiān)督，審計(jì)部門僅僅起到“探雷”的作用，還必須有紀(jì)檢監(jiān)察部門的“排雷”行動跟進(jìn)；同時(shí)，司法、組織、人事部門必須對“埋雷”者進(jìn)行責(zé)任追究。

　?。ㄈ膶徲?jì)“風(fēng)暴”看國家審計(jì)對權(quán)力的監(jiān)督和制約

　　1.審計(jì)“風(fēng)暴”的由來

　　近日，審計(jì)“風(fēng)暴”成為媒體出現(xiàn)頻率較高的詞語之一。2003年6月25日李金華審計(jì)長向全國人大常委會提交審計(jì)工作報(bào)告后，大眾開始關(guān)注國家審計(jì)，有媒體稱審計(jì)機(jī)關(guān)掀起了審計(jì)“風(fēng)暴”。2004年6月23日，李金華審計(jì)長的審計(jì)工作報(bào)告再度掀起審計(jì)“風(fēng)暴”，這次好像更猛更烈。從嚴(yán)格意義上講，審計(jì)“風(fēng)暴”一詞并不妥帖，既然是 “風(fēng)暴”，就是偶然的，非長久的，而審計(jì)工作年年搞，審計(jì)工作報(bào)告年年提交。之所以稱審計(jì)“風(fēng)暴”，筆者認(rèn)為，一是李金華審計(jì)長打破了中國傳統(tǒng)的“官官相護(hù)”的官場潛規(guī)則，毫不留情地揭了一些部委的短；且揭露的問題的確觸目驚心；二是審計(jì)公告制度產(chǎn)生強(qiáng)大威力。

　　輿論尤其是網(wǎng)絡(luò)媒體的及時(shí)性、全面性宣傳是前所未有的；三是公民納稅意識增強(qiáng)后，維權(quán)意識也在增強(qiáng)，開始關(guān)注公共資金的使用效益。人們難以相信，本來肩負(fù)著國家重要使命的一些部委和地方政府，為了小集體利益竟然監(jiān)守自盜，弄虛作假，致使國家財(cái)產(chǎn)大量流失。審計(jì)“風(fēng)暴”后績效審計(jì)會深入民心，將推動我國績效審計(jì)理論和實(shí)務(wù)的發(fā)展。

　　2.通過審計(jì)檢查權(quán)來威懾權(quán)力人的權(quán)力運(yùn)用

　　審計(jì)機(jī)關(guān)依法享有審計(jì)檢查權(quán)，由于其具有專業(yè)性和高層次性，有強(qiáng)大發(fā)現(xiàn)能力的審計(jì)機(jī)構(gòu)可以威懾那些欲向公共利益伸手的潛在腐敗分子；從審計(jì)行為論的角度觀察，審計(jì)能夠影響權(quán)力人的行為，只要被審單位頭上常懸審計(jì)之劍，被審單位領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力濫用的幾率就會下降，他們的機(jī)會主義行為會有所收斂。

　　3.通過審計(jì)報(bào)告權(quán)和公布權(quán)喚醒公眾的權(quán)利保護(hù)意識來制約權(quán)力

　　審計(jì)結(jié)果向人大報(bào)告，體現(xiàn)了審計(jì)的雙向服務(wù)功能，有利于促進(jìn)人大加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督；陽光是最好的防腐劑，人們注意到，審計(jì)署3年來報(bào)告的透明度越來越高：2002年的審計(jì)報(bào)告有30頁，但點(diǎn)名的案件只有1宗；2003年的報(bào)告減到16頁，但曝光內(nèi)容大大增加；2004一年的審計(jì)報(bào)告省略了慣有的綜合統(tǒng)計(jì)說明，篇幅1.2萬字，大批案件被曝光，10多個(gè)部委被點(diǎn)名，透明度進(jìn)一步增強(qiáng)。另外，審計(jì)署借“審計(jì)風(fēng)暴”之東風(fēng)，近日又加快了審計(jì)結(jié)果公告的力度， 僅2004年6月和7月就發(fā)布了涉及支農(nóng)資金、基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)和基礎(chǔ)建設(shè)國債項(xiàng)目資金使用情況的三個(gè)審計(jì)結(jié)果公告；9月份公布了關(guān)于稅收征管情況的審計(jì)調(diào)查結(jié)果；11月份又發(fā)布了3個(gè)審計(jì)結(jié)果公告。

　　按照信息不對稱理論，人民和權(quán)力人就權(quán)力運(yùn)用存在著信息不對稱。如果這種信息不對稱持續(xù)存在或嚴(yán)重惡化，由于雙方追求的目標(biāo)不一致，就會導(dǎo)致納稅人偷稅抗稅，而政府會橫征暴斂，社會矛盾會進(jìn)一步激化。為防止這種情況的發(fā)生，權(quán)力人會適當(dāng)公布其權(quán)力運(yùn)用情況，也就是資源使用情況，但公眾可能看不懂，這樣就需要審計(jì)這個(gè)專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)來審查，并公布大家都看得懂的結(jié)果。如果審計(jì)機(jī)關(guān)不公布，信息不對稱繼續(xù)存在，審計(jì)的功能就不復(fù)存在了?！皩徲?jì)風(fēng)暴”是由審計(jì)機(jī)關(guān)依法公示審計(jì)結(jié)果引起的，應(yīng)稱之為審計(jì)報(bào)告“風(fēng)暴”。它為當(dāng)前的政務(wù)公開工作找到了一個(gè)新的突破口。有專家認(rèn)為，如果我們能借此機(jī)會，打破權(quán)力暗箱運(yùn)行、問題內(nèi)部解決的官場陳規(guī)，把公開、透明變成政府工作的制度和慣例，那么必將大大推動我國依法行政的進(jìn)程，減少權(quán)力的濫用。審計(jì)結(jié)果公布后如果司法監(jiān)督跟進(jìn)，會對權(quán)力人起到殺一儆百的作用。輿論的宣傳會激發(fā)公眾的參政議政的意識，造成“老鼠過街人人喊打”的氛圍，大大震懾權(quán)力人對權(quán)力的濫用。

　　4.審計(jì)建議權(quán)有利于政府部門加快制度建設(shè)，防范權(quán)力腐敗

　　國家審計(jì)既具有批判性，又具有建設(shè)性，審計(jì)就像保健醫(yī)生，既查病情，又開方子，提出的建議往往有利于被審單位強(qiáng)化制度建設(shè)，加強(qiáng)內(nèi)控，改善政府治理效率，堵塞權(quán)力腐敗的空子。另外，審計(jì)結(jié)果公布后，針對出現(xiàn)的問題，一些學(xué)者針對審計(jì)機(jī)關(guān)的建議也會提出相關(guān)對策。

　　一旦這些對策制度化，就可以改善權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。如審計(jì)暴露出預(yù)算編制權(quán)過于分散，預(yù)算決策權(quán)過于集中，預(yù)算報(bào)告過于籠統(tǒng)等問題，一些學(xué)者紛紛提出建議，從而推動預(yù)算制度改革。制度越完善，權(quán)力運(yùn)行機(jī)制越合理。

　　5.審計(jì)提供的多維信息為其他部門對權(quán)力的監(jiān)督提供了方便

　　國家審計(jì)提供的信息是翔實(shí)的，是揭露性的。它可以為紀(jì)檢、監(jiān)察、司法部門提供介入引導(dǎo)性信息；可以為領(lǐng)導(dǎo)干部考核提供經(jīng)濟(jì)責(zé)任鑒證信息；可以為政府提供強(qiáng)化政府治理的信息；可以為人大監(jiān)督提供報(bào)告性信息。這些信息，是監(jiān)督部門行使監(jiān)督權(quán)不可或缺的信息，它降低了監(jiān)督主體和權(quán)力使用者的信息不對稱程度。審計(jì)和這些監(jiān)督部門共同鑄就了合理的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。當(dāng)然，離開這些監(jiān)督部門的合作，也就談不上審計(jì)對權(quán)力的制約。

　　三、國家審計(jì)對權(quán)力監(jiān)督和制約是有限的-來自審計(jì)“風(fēng)暴”的證據(jù)

　　審計(jì)對權(quán)力的監(jiān)督和制約不是萬能的，審計(jì)對權(quán)力的制約僅僅局限于與財(cái)政財(cái)務(wù)收支有關(guān)的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)、行政權(quán)和監(jiān)控權(quán)。由于當(dāng)前政府運(yùn)行機(jī)制、審計(jì)體制等各方面的原因，我們不能過分夸大審計(jì)在權(quán)力監(jiān)督中的作用，否則會導(dǎo)致審計(jì)期望差距，產(chǎn)生更大的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

　　（一）現(xiàn)行的審計(jì)體制-一個(gè)不可回避的制度缺憾

　　在建立國家審計(jì)體制的初期，我國選擇了隸屬于國務(wù)院的行政型審計(jì)模式。這種審計(jì)體制的特點(diǎn)為：一是審計(jì)機(jī)構(gòu)作為政府的一個(gè)部門，或是屬于某一個(gè)政府行政機(jī)構(gòu)。二是可以將更多的精力投入到對政府財(cái)政工作的檢查之中。三是行政型審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性往往在憲法或有關(guān)法律中予以明確規(guī)定，所以對一般的被審計(jì)單位而言，這種審計(jì)體制仍有一定的獨(dú)立性，但其獨(dú)立性不如立法型和司法型體制強(qiáng)。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的逐步完善，行政型審計(jì)體制的弊端越來越多地暴露出來。在行政型審計(jì)體制下，國家審計(jì)機(jī)關(guān)作為政府的一個(gè)部門，沒有司法職能和司法權(quán)力，對審計(jì)結(jié)果的處理只能移交相應(yīng)的檢察或司法部門。沒有審計(jì)結(jié)果的行政處分、刑事處罰權(quán)意味著不能對審出的任何重大問題進(jìn)行處理。在實(shí)際操作中，往往是審出了問題也已交給相應(yīng)的處理部門，但最后卻是不了了之，結(jié)果自然是審計(jì)部門“得罪”了人卻沒能為國家贏得任何利益，還會打擊審計(jì)人員的積極性。同時(shí)在具有“內(nèi)部審計(jì)”色彩的行政型審計(jì)體制下，審計(jì)機(jī)關(guān)作為執(zhí)行機(jī)關(guān)的組成部分去監(jiān)督執(zhí)行機(jī)關(guān)自身，力度必定會受到一定的影響。特別是政府某些活動有悖于法律或在行政活動中存在短期行為，或者發(fā)生區(qū)域利益、部門單位利益沖突時(shí)，尤其會影響審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。而獨(dú)立性是審計(jì)的“生命線”，沒有獨(dú)立性，客觀、公正地進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督便無從談起，審計(jì)重要作用的發(fā)揮則屬奢望。當(dāng)人事和財(cái)權(quán)仰賴于地方政府而又要對其進(jìn)行監(jiān)督，制約其手中權(quán)力的時(shí)候，審計(jì)的獨(dú)立性和監(jiān)督的效果不免打折扣。地方審計(jì)機(jī)關(guān)，特別是基層審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)常容易遇到“以權(quán)力壓審計(jì)”的情況。在一些地方，一個(gè)問題涉及政府或市長、縣長，弄不好就不了了之。

　　地方審計(jì)要動真格的，難免出現(xiàn)“自打嘴巴”局面。

　　無論是有些地方的突擊作業(yè)，還是有些地方的按兵不動，都表明審計(jì)“風(fēng)暴”只是“上面”的風(fēng)暴，“審計(jì)陽光”還不能照到更多的角落。中央對審計(jì)署最大的支持是不干預(yù)， 而地方審計(jì)機(jī)關(guān)就沒這么幸運(yùn)了。審計(jì)界人士指出，地方在專項(xiàng)資金使用中的問題肯定比中央部委更嚴(yán)重，只是沒有哪個(gè)省、市肯抖摟出來。審計(jì)機(jī)關(guān)屬地方政府領(lǐng)導(dǎo)，很難監(jiān)督地方的最高行政長官。道理很簡單，刀刃砍不著刀把，自己不可能監(jiān)督好自己。

　?。ǘ┈F(xiàn)行的審計(jì)報(bào)告制度使審計(jì)缺乏權(quán)力的“后臺”

　　我國實(shí)行的是人民代表大會制度，最高的權(quán)力機(jī)關(guān)是全國人民代表大會。目前國家審計(jì)同時(shí)為政府和人大服務(wù)。我國的人大和政府都重視審計(jì)監(jiān)督工作，雙方對審計(jì)的要求在總的原則上是相同的，但兩者對審計(jì)監(jiān)督的定位卻有著顯著的區(qū)別。政府要求的審計(jì)是內(nèi)部審計(jì)，通過審計(jì)來檢查和發(fā)現(xiàn)政府各部門和企事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行、資金管理與運(yùn)用中存在的問題，以此來了解問題和掌握情況，以便更有效地進(jìn)行行政控制和管理。人大要求的審計(jì)是外部審計(jì)，通過審計(jì)監(jiān)督來了解和監(jiān)察政府在財(cái)政預(yù)算的行政管理過程中的情況和所存在的問題，用以全面評價(jià)政府對人大所承擔(dān)的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況。

　　按照《審計(jì)機(jī)關(guān)公布審計(jì)結(jié)果準(zhǔn)則》的規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)向社會公布審計(jì)結(jié)果，必須經(jīng)審計(jì)機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)；涉及重大事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)本級人民政府同意。”按照《審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告試行辦法》的規(guī)定“中央預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支的審計(jì)結(jié)果需要公告的，必須經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)同意；向國務(wù)院呈報(bào)的重要審計(jì)事項(xiàng)的審計(jì)結(jié)果需要公告的，應(yīng)當(dāng)在呈送的報(bào)告中向國務(wù)院說明，國務(wù)院在一定期限內(nèi)無不同意見的，才能公告”。這樣，審計(jì)結(jié)果的公告權(quán)并不是完全在審計(jì)部門。

　　審計(jì)機(jī)關(guān)作為政府一個(gè)職能部門，按照規(guī)定，每年受政府委托要向人大常委會報(bào)告本級預(yù)算執(zhí)行情況及其他財(cái)政收支審計(jì)工作報(bào)告，這為各級人大了解、支持和監(jiān)督審計(jì)工作創(chuàng)造了條件。但在審計(jì)機(jī)關(guān)將審計(jì)結(jié)果匯報(bào)給人大前，審計(jì)結(jié)果已經(jīng)報(bào)告給政府并已經(jīng)通過了政府的“審計(jì)”，提交人大的審計(jì)報(bào)告已是審計(jì)的第二手資料，是通過政府先過目和修改后的東西。由于審計(jì)實(shí)際上并沒有實(shí)質(zhì)性地涉及政府及政府首長的財(cái)政責(zé)任和行為，許多重大問題特別是那些與政府或政府首長有直接關(guān)系的問題難免得以掩蓋，就是對預(yù)算執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的一些問題，也難以對外都披露。由于“同級審”所提出的審計(jì)工作報(bào)告在提交人大前經(jīng)政府的把關(guān)，許多披露的問題屬“自我檢查”， 故問題披露的深度和解決問題的力度是有限的。雖然有些地方人大也要求審計(jì)直接報(bào)告，但審計(jì)對報(bào)告的內(nèi)容也是有選擇的。一些沒有先給政府通報(bào)的問題是難以直接披露的。這樣對審計(jì)機(jī)關(guān)來說，盡管它擁有監(jiān)督資源，但卻因缺乏權(quán)力“后臺”而難以發(fā)揮資源的最大效應(yīng)，很多問題往往已經(jīng)發(fā)現(xiàn)卻無法報(bào)告給人大，沒有引起足夠的重視，更談不上解決這些問題。在地方這種情況尤其嚴(yán)重。

　?。ㄈ徲?jì)經(jīng)費(fèi)的來源得不到保障使審計(jì)監(jiān)督無法正常開展

　　審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)保證，是審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)的條件?！秾徲?jì)法》規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，由本級人民政府予以保證。

　　但實(shí)際上，審計(jì)機(jī)關(guān)履行審計(jì)職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)得不到保證，特別是地、縣兩級審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)緊張的問題更加突出。越是貧困的地方，權(quán)力越可能被濫用，審計(jì)經(jīng)費(fèi)越得不到保證。這既影響了審計(jì)工作的正常開展，又影響審計(jì)對權(quán)力的制約，造成惡性循環(huán)。

　　經(jīng)費(fèi)不足制約了依法審計(jì)的力度，降低了審計(jì)質(zhì)量，制約了審計(jì)工作的效率，制約了審計(jì)信息化建設(shè)和審計(jì)人員教育培訓(xùn)的力度、限制了人才的引進(jìn)和補(bǔ)充，加大了審計(jì)機(jī)關(guān)推行“八不準(zhǔn)”的難度。

　　無論是按照世界各國的通行做法，還是從我國審計(jì)工作的發(fā)展趨勢來看，今后審計(jì)工作的重點(diǎn)是監(jiān)督國家財(cái)政支出及其效益。很顯然，審計(jì)機(jī)關(guān)與財(cái)政部門是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。但目前我國審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)又由同級財(cái)政部門審批，兩者關(guān)系明顯不順，審計(jì)工作不可避免地會受到制約，客觀上勢必會影響審計(jì)機(jī)關(guān)對政府財(cái)權(quán)的監(jiān)督力度。

　?。ㄋ模﹤鹘y(tǒng)文化的影響使審計(jì)對權(quán)力的制約可能孤掌難鳴

　　權(quán)力腐敗與我國傳統(tǒng)文化密切相關(guān)。我國深受儒家文化的影響，儒學(xué)宣傳禮治與社會等級，我國素有“學(xué)而優(yōu)則仕”的傳統(tǒng)，崇尚“官本位”。①人們熱衷權(quán)力，尊重權(quán)力，敬畏權(quán)力。“權(quán)力至上”思想嚴(yán)重，傳統(tǒng)文化中缺乏法制思想，因此往往有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，法律對權(quán)力監(jiān)督弱化。另外，我國傳統(tǒng)文化中，道教和佛教的影響也較大，道教和佛教是陰柔的文化，逃避現(xiàn)實(shí)是他們的共同點(diǎn)。在其影響下，人們向往與世無爭的生活，缺乏進(jìn)取和改革精神，往往“多一事不如少一事”；我國傳統(tǒng)社會是一個(gè)以農(nóng)業(yè)為主的社會，培養(yǎng)了人們遇事忍耐的性格，缺乏對權(quán)力監(jiān)督的積極性。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是“人治經(jīng)濟(jì)”、“官僚主義經(jīng)濟(jì)”，崇尚集權(quán)和個(gè)人崇拜，目前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的遺毒依然存在，人們?nèi)狈μ魬?zhàn)權(quán)力的勇氣。我國官員任命體制中“能上不能下”的思想阻礙了官員問責(zé)制度的擴(kuò)展。在這種文化傳統(tǒng)和社會背景下，審計(jì)對權(quán)力的制約可能孤掌難鳴。

　　（五）問責(zé)機(jī)制缺失，司法未及時(shí)跟進(jìn)，會削弱審計(jì)對權(quán)力的監(jiān)督

　　審計(jì)結(jié)果公告后，類似“審計(jì)風(fēng)暴不了了之，條條大魚安然無恙”的報(bào)道多次出現(xiàn)在媒體中，問責(zé)制度僅僅停留在安全事故問責(zé)的狀態(tài)下，決策問責(zé)制度好像離人們還非常遙遠(yuǎn)?！皼Q策失誤”決不能成為國家資金白白損失的借口，一項(xiàng)決策失誤造成的經(jīng)濟(jì)損失，往往數(shù)額巨大。

　　所以，必須追究“失誤者”的責(zé)任?！皩徲?jì)風(fēng)暴”之后，迄今無官員主動辭職，媒體呼吁“四不放過”的呼聲高漲，沒有一個(gè)高官站出來承擔(dān)責(zé)任。審計(jì)“風(fēng)暴”讓我們看到了官員問責(zé)制的缺失和漏洞。在審計(jì)報(bào)告中，有不少“屢審屢犯”的例子，問責(zé)制度缺失難逃干系。

　　審計(jì)機(jī)關(guān)提供了線索，司法監(jiān)督應(yīng)及時(shí)跟進(jìn)，否則，審計(jì)制約權(quán)力前功盡棄。

　　（六）審計(jì)不能觸及政府的決策權(quán)在一定程度上弱化了審計(jì)對權(quán)力的監(jiān)督

　　作為行政機(jī)關(guān)，審計(jì)機(jī)關(guān)必須依法審計(jì)。和老百姓不同，法律不允許的審計(jì)機(jī)關(guān)做了就違法。目前，按照相關(guān)法律，我國審計(jì)機(jī)關(guān)不能對政府的決策進(jìn)行評價(jià)，尤其是高層的決策。也就是說，我們總是假設(shè)政府的決策永遠(yuǎn)正確，并在此基礎(chǔ)上監(jiān)督?jīng)Q策的執(zhí)行情況和執(zhí)行效果。

　　但實(shí)際上，政府的決策同樣是人制定的，同樣存在短期行為，決策權(quán)行使過程中同樣會出現(xiàn)權(quán)力異化，損失更大。

　　目前審計(jì)機(jī)關(guān)對決策權(quán)的監(jiān)督處于“夠不著”的狀態(tài)，使得審計(jì)對權(quán)力的制約弱化。

　?。ㄆ撸┤舜蟮臋?quán)力監(jiān)督弱化，同樣會削弱審計(jì)對權(quán)力的監(jiān)督

　　人大監(jiān)督的積極性不夠，目前一些人大代表受聘監(jiān)督、應(yīng)邀監(jiān)督一些部門，然后由媒體宣傳，為一些部門“貼金”。人大代表不是主動去代表人民利益真正實(shí)施監(jiān)督，模糊了監(jiān)督與被監(jiān)督者的地位，使人大代表的監(jiān)督效果大打折扣。一個(gè)具有高度政治文明的國家，需要的并不是政府“自覺接受人大的監(jiān)督”，而是“人大主動對政府進(jìn)行監(jiān)督”。寄希望于政府“自覺”，這不應(yīng)是人大監(jiān)督的應(yīng)有姿態(tài)。審計(jì)風(fēng)暴后，人大的質(zhì)詢權(quán)、罷免權(quán)、預(yù)算監(jiān)督權(quán)、特別問題調(diào)查程序并沒有發(fā)揮作用。

　　“審計(jì)風(fēng)暴”過后，還有許多深入細(xì)致的監(jiān)督工作要做。否則，“審計(jì)風(fēng)暴”也會流于形式。

　　注釋：

　?、俟俦疚恢贫纫才c經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有關(guān)，1998年Transparency International發(fā)布的腐敗指數(shù)顯示，指數(shù)最低的前20個(gè)國家，人均收入在17000美元以上，腐敗最重的20個(gè)國家人均收入在4000美元以下；在獲取收入的途徑較少的情況下，人們希望當(dāng)官，因?yàn)槟菢硬粌H可以掌握較多的社會資源，還可以獲得高額的非貨幣性效益。（轉(zhuǎn)引自婁權(quán)2004），我國人均收入較低，官本位現(xiàn)象嚴(yán)重，對權(quán)力監(jiān)督的難度較大。

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　　[7]婁權(quán)。財(cái)務(wù)報(bào)告舞弊四因子假說及其實(shí)證檢驗(yàn)[D].廈門大學(xué)博士論文打印稿，2004.