建立企業(yè)型政府、實現(xiàn)政府再造是近年來世界各國政府改革的方向。所謂企業(yè)型政府，系指政府部門由一群富有企業(yè)家精神的公共管理者組成，他們能夠運用各種創(chuàng)新的策略，使原本僵化的官僚體制恢復(fù)活力，并有效運用資源提高政府的效率，也就是說，凡是能夠運用創(chuàng)新策略，有效運用資源，實現(xiàn)高績效的政府即為企業(yè)型政府。審計機關(guān)作為政府的一個行政監(jiān)督部門，較好地履行好行政監(jiān)督與服務(wù)職能，是對審計部門本身的一項基本要求，而以檢查和判斷政府計劃和行動的預(yù)期結(jié)果和效益是否達到以及立法或行政機關(guān)確立的目標(biāo)是否適當(dāng)為主要目標(biāo)的政府績效審計是建立企業(yè)型政府的一種具體體現(xiàn)。所以，對政府績效審計進行研究，筆者認為很有必要，也非常有價值，本文擬結(jié)合國外有關(guān)政府績效審計的理論和實踐，對如何搞好我國的政府績效審計進行探討。

　　一、我國績效審計的現(xiàn)狀

    1982年5月4日，最高審計機關(guān)國際組織執(zhí)行理事會第23次會議通過接納中華人民共和國為該組織成員國的決議，自1983年開始，我國縣級以上人民政府相繼建立起審計機構(gòu)。從我國恢復(fù)審計制度20年的審計實踐來看，基本上沒有擺脫傳統(tǒng)審計的舊框架，即財政財務(wù)收支審計、財經(jīng)法紀(jì)審計、資產(chǎn)負債和損益審計、預(yù)算執(zhí)行審計和經(jīng)濟責(zé)任審計等仍然是審計的主要類型?？冃徲嫞ɑ蛘哒f是經(jīng)濟效益審計）在一些地方也有嘗試，但充其量也只能說試點或者說是其他類型審計的延伸，還沒有成為獨立的審計形態(tài)?？冃徲嫗槭裁丛谖覈鴽]有廣泛開展起來呢？我認為主要有以下幾方面的原因：

　　一是受社會經(jīng)濟大環(huán)境的影響。我國的審計監(jiān)督制度是在改革開放和發(fā)展市場經(jīng)濟過程中產(chǎn)生并發(fā)展起來的，在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的轉(zhuǎn)軌時期，由于人們思想觀念跟不上時代的發(fā)展，法制不健全等，難免要出現(xiàn)與國家經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)和違法違紀(jì)問題，虛報政績、擠占挪用國家專款、私分濫發(fā)、損失浪費等問題是屢查屢犯，所以審查經(jīng)濟活動的真實性及合規(guī)合法性一直屬于審計的重點，而審查經(jīng)濟活動的效益性雖也提倡，但卻沒有引起足夠的重視。

　　二是受審計工作指導(dǎo)思想的影響。審計署在總結(jié)二十年特別是近五年的審計工作時有這樣的描述：在正確分析形勢和總結(jié)以往經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，署黨組提出了“依法審計、服務(wù)大舉、圍繞中心、突出重點、求真務(wù)實”的審計工作方針；針對財經(jīng)領(lǐng)域中違法違規(guī)行為的情況和重點，確定了以真實性審計為基礎(chǔ)，以打假治亂為重點的審計工作思路；朱總理提出的“全面審計，突出重點，注意發(fā)現(xiàn)大案要案線索”指示精神一度成為各級審計機關(guān)的指揮棒。審計機關(guān)在撰寫工作總結(jié)時，總是把審計了多少個單位，查出違法違規(guī)問題多少，上繳財政金額，向司法機關(guān)和紀(jì)檢部門移送各類違法犯罪案件多少等作為審計工作取得的成效。這在一定程度上影響了績效審計的開展。

　　三是審計人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的限制。績效審計屬于難度較高的審計，專業(yè)性和綜合性都比較強，審計技術(shù)與方法更趨復(fù)雜，對審計人員的要求更高，既要有懂財務(wù)的審計師、會計師，又要有精通工程項目的設(shè)計師、工程師，還要有懂經(jīng)濟、會管理的經(jīng)濟師、評估師等，才能滿足績效審計的需要。但從我國目前審計隊伍的組成來看，懂財務(wù)的審計師、會計師占了大多數(shù)，精通工程項目的設(shè)計師、工程師所占比例較少，而懂經(jīng)濟、會管理的經(jīng)濟師、評估師更是少而又少。盡管審計署一再強調(diào)“人、法、技”建設(shè)，各級審計機關(guān)在人員培訓(xùn)、提高人員業(yè)務(wù)素質(zhì)方面都下了很大功夫，審計人員的素質(zhì)，特別是查賬水平確實有了很大程度的提高，但離搞好績效審計的要求還相差很遠，這成為影響績效審計發(fā)展的關(guān)鍵因素。

　　那么是不是因為我們還不具備全面開展績效審計的條件，就沒有必要進行績效審計呢？事實絕非如此。現(xiàn)實生活中，“豆腐渣”工程、盲目投資的半拉子工程和形象工程，比比皆是，工程項目的管理比較混亂，資金使用效果差、國有資產(chǎn)流失和損失浪費的現(xiàn)象非常嚴重。據(jù)審計署提供的資料，國家投資近30億元建設(shè)的福州長樂國際機場，由于建設(shè)規(guī)模過度超前，目前，旅客量和貨郵量只達到設(shè)計規(guī)模的三分之一左右，航站樓和機場生活區(qū)大量閑置，運營5年累計虧損已達11億元。國債項目上界高速公路在建設(shè)過程中，為給高爾夫球場讓道，造成直接經(jīng)濟損失4860萬元。審計17個機場重點建設(shè)項目，發(fā)現(xiàn)普遍存在招投標(biāo)不規(guī)范、違法分包、非法轉(zhuǎn)包等問題，涉及合同金額32.68億元。審計13個省區(qū)國債專項資金，發(fā)現(xiàn)各地均不同程度存在違法分包、非法轉(zhuǎn)包等問題。

　　目前，探索績效審計的條件已經(jīng)初步具備。一是隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，人大、政府已不滿足于審計只是查處違法違規(guī)問題，更關(guān)心審計在管理和效益方面發(fā)揮了什么作用；二市審計人員的素質(zhì)有了較大提高；三是近年來結(jié)合財政財務(wù)收支審計，也注意發(fā)現(xiàn)管理和效益方面的問題，而且取得一定成效，為開展績效審計創(chuàng)造了一定的工作基礎(chǔ)。

　　因此，鑒于我國目前的實際情況，我國與其他國家相比，更需要搞績效審計。其實，審計署也已經(jīng)意識到績效審計的重要性，從而將績效審計提上議事日程，要求各級審計機關(guān)進行大膽嘗試。李金華審計長在2003年1月21日全國審計工作會議上的講話中提到“2003年審計工作的總體要求是……加大對資產(chǎn)流失和重大鋪張浪費問題的查處力度，強化審計調(diào)查和分析研究，積極探索效益審計路子，努力提升審計成果質(zhì)量……”李金華審計長的講話為我們下一步搞好績效審計指明了方向。

　　二、績效審計的實施與操作

    實事求是地講，到目前為止，筆者雖對獨立的、全面的績效審計項目還沒有親自實施過。但在多年的審計工作實踐中，對上級審計機關(guān)或政府安排的各種專項資金和項目進行過多次審計，如黃河灘區(qū)搬遷資金、住房資金、養(yǎng)老保險金、農(nóng)網(wǎng)改造資金、引黃供水工程項目資金等。這些審計項目雖多注重資金的收支的真實性和合規(guī)合法性，但資金管理使用的經(jīng)濟性、效益性和效果性通常也作為重點來考慮，從而積累了一些經(jīng)驗。結(jié)合自己的工作實踐，借鑒如美國、印度、西班牙等其他國家開展績效審計的經(jīng)驗和做法，對績效審計的實施與操作簡要介紹如下。

　?。ㄒ唬┛冃徲嬇c其他審計相比，程序、技術(shù)和方法更趨復(fù)雜，參審人員和工作量更大，要求更高。進行績效審計時，審計人員必須要講求效率經(jīng)濟并以有效的方式開展工作，所以編制審計計劃和程序是必要的。審計人員進行績效審計需從理論和實踐上理解應(yīng)如何制定計劃，應(yīng)如何獲得和評價審計證據(jù)，而后按照審計職能各階段開展工作，然后得出與被審計部門各項活動或規(guī)則有關(guān)的審計結(jié)論。一般在編寫審計計劃時要考慮三個因素：估計需要的人員和時間，績效審計相關(guān)的因素，審計報告的編寫。編制審計程序就要為審計職能的各個階段具體地規(guī)定出該階段要達到的目標(biāo)，為實現(xiàn)這一目標(biāo)應(yīng)完成哪些工作，將會取得哪些成果。

　　（二）績效審計的工作程序一般包括五個階段：

    一是初步調(diào)查階段。審計人員通過調(diào)查了解，要迅速獲得被審計單位組織機構(gòu)、活動、規(guī)劃和體制各方面有關(guān)背景資料和一般信息，由此確定審計的目標(biāo)。這一目標(biāo)可能是暫時的，并存在薄弱環(huán)節(jié)。

    二是查閱有關(guān)法律、法規(guī)、政策和標(biāo)準(zhǔn)?？冃徲嬌婕胺椒矫婷娴姆伞⒎ㄒ?guī)、政策和標(biāo)準(zhǔn)，審計人員只有將它們弄明白，進而熟練掌握，才能在下一階段的審查和評價中得心應(yīng)手，提高工作效率。

    三是對管理控制系統(tǒng)進行審查和檢驗評估階段。在這一階段，需對初步確定的目標(biāo)考查。通過實際檢驗被審計單位的管理控制制度，獲得與暫定審計目標(biāo)的有關(guān)證據(jù)，根據(jù)證據(jù)就可判明暫定目標(biāo)是否符合進一步詳細審查的要求，當(dāng)把初步審查階段得出的結(jié)論轉(zhuǎn)變?yōu)閱栴}或說明時，也就形成下一階段的審計目標(biāo)。

    四是詳細審查階段。此階段通常被稱為正式的審計階段，通過對關(guān)鍵領(lǐng)域資料收集，分析和評估，進行深入審查，獲得充分、有效，重要而且同目標(biāo)緊密相關(guān)的證據(jù)，從而得出恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)論。

    五是編寫和公布審計報告階段。編寫報告階段就要把經(jīng)過詳細調(diào)查而獲得的證據(jù)歸納出的結(jié)論以適當(dāng)?shù)男问奖磉_出來，對活動和規(guī)劃進行審計的細節(jié)詳加介紹，編寫報告的過程使重要材料、結(jié)論更加清晰，表達的意見更易于接受和便于理解。在報告中審計人員應(yīng)以權(quán)衡對比的眼光發(fā)表批評性結(jié)論，首要目的在改善經(jīng)營管理，承認被審計單位面臨的困難與環(huán)境，特別應(yīng)贊許值得表彰的成就。一般情況下，績效審計報告應(yīng)該公開，或在一定范圍內(nèi)公開，供公眾檢查。

    三、績效審計面臨的問題

    當(dāng)前，績效審計已成為政府審計的重要組成部分?？冃徲嫷挠行嵤┧l(fā)揮的作用也越來越大，各國政府或?qū)徲嫴块T都十分重視績效審計的發(fā)展。但績效審計的進一步完善和發(fā)展還存在著許多限制性因素和問題，亟待解決的有以下幾個方面。

　　一是績效審計應(yīng)加強對計劃效果及其對社會影響的評估，而不是把業(yè)績同計劃進行簡單機械地比較。社會進步是個相當(dāng)復(fù)雜的過程，只有全面地考慮并通過相當(dāng)長的時間才能正確衡量。衡量社會影響很困難，因為一個計劃中的社會效益如何計量難于確定。現(xiàn)在，對計劃目標(biāo)往往是確定總的要求而無法制定效果指標(biāo)和效果標(biāo)準(zhǔn)及衡量辦法，對于大多數(shù)計劃來說，只能逐個制定與該計劃的性質(zhì)、內(nèi)容和目的有關(guān)的效率、效果、經(jīng)濟方面的指標(biāo)。因此，在進一步完善社會投資效應(yīng)分析方面仍還有許多工作要完成。

　　二是績效審計在經(jīng)濟性、效率性和效果性方面還缺少通用的評價標(biāo)準(zhǔn)?？冃徲嫅?yīng)當(dāng)在一定的標(biāo)準(zhǔn)參數(shù)范圍內(nèi)進行，如果缺少這些法定的標(biāo)準(zhǔn)，績效審計就不能很好地審查計劃項目的效果和社會收益情況，無論是一個企業(yè)，還是某項政府投資計劃，直接的經(jīng)濟效益都可以利用現(xiàn)成財務(wù)計量技術(shù)來進行分析和衡量，但是間接的社會經(jīng)濟效益就不好計量了。因此，還需要進一步完善適合績效審計的評價技術(shù)及其標(biāo)準(zhǔn)。

　　三是缺少高素質(zhì)的符合績效審計需要的專門人才。績效審計不同于傳統(tǒng)審計，需要新的觀念、新的技術(shù)、新的方法，績效審計的真正實施需要訓(xùn)練有素的人員。否則只能停留在理論研究和良好愿望之上。因此，績效審計需要加強人員培訓(xùn)，包括到績效審計搞得好的國家深造，學(xué)習(xí)國外的先進經(jīng)驗，培養(yǎng)一批具備帶領(lǐng)多方面專家組成的審計小組完成預(yù)定審計任務(wù)的能力的績效審計骨干。

　　四是績效審計面臨國際化的考驗。隨著跨國公司的發(fā)展，逐漸形成經(jīng)濟全球化、世界一體化的新格局?？冃徲嬙诙x、目標(biāo)等方面似乎已國際化，但是在進一步確定績效審計的標(biāo)準(zhǔn)等方面，各國將會存在較大的差異。最高審計機關(guān)國際組織應(yīng)該在這方面做出努力。

　　四、積極探索績效審計的路子

    績效審計是更高層次的審計目標(biāo)，是審計工作的發(fā)展方向。我國目前的經(jīng)濟社會發(fā)展水平、財經(jīng)秩序狀況以及審計工作質(zhì)量和人員的總體素質(zhì)決定了，要達到這方面的要求，還有很長的路要走。在這個問題上，我們既不能操之過急，更不能裹足不前，應(yīng)破除神秘感，積極探索，逐步實踐。國外許多國家的政府審計情況表明，所謂的績效審計主要是檢查財政資金的使用效果。所以，在這方面我們一定要轉(zhuǎn)變觀念，不能一提績效審計，就想到企業(yè)審計，就要開展對企業(yè)效益的全面評價。績效審計，也要注意突出重點。

    從當(dāng)前情況看，要重點抓住財政專項資金和重要的政府投資項目。這些資金和項目具有財政投入大、政策性強、社會關(guān)注的特點，有的還直接關(guān)系到人民群眾的切身利益和社會穩(wěn)定。而且從以往情況看，由于管理和機制等方面的原因，這些方面存在的問題也不少，由此入手開展績效審計，容易取得效果，實現(xiàn)突破，摸索積累經(jīng)驗。在審計過程中，要緊緊抓住資金流程這個主線，從立項、撥付、管理等環(huán)節(jié)著手進行檢查，評價投資效果，看是否達到了預(yù)期的目標(biāo)，經(jīng)濟和社會效益如何。盡管我們還不完全具備嚴格、全面的績效審計的條件，但我們?nèi)詰?yīng)當(dāng)把績效審計作為一個獨立的審計類型來進行探索，不能因在真實合法審計中發(fā)現(xiàn)了一些效益方面的問題就滿足而止步?？傊?，既要積極借鑒國外經(jīng)驗，但又不能完全照搬它們的績效審計模式，必須從我國的實際出發(fā)，積極探索中國特色的績效審計路子。一些效益方面的問題就滿足而止步。總之，既要積極借鑒國外經(jīng)驗，但又不能完全照搬它們的績效審計模式，必須從我國的實際出發(fā)，積極探索中國特色的績效審計路子。