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各國稅收組織機構(gòu)的改革趨勢及借鑒

來源: 正保會計網(wǎng)校 編輯: 2012/06/05 00:00:00 字體:

    任何一個國家的稅務(wù)管理都建立在一定的組織機構(gòu)之上。稅務(wù)機構(gòu)的設(shè)置即通過在各個職能部門之間明確合理地劃分職責(zé)與權(quán)限,形成相互協(xié)調(diào)、相互制約的組織關(guān)系,最終確保納稅人以最小的遵從成本依法納稅,稅務(wù)機關(guān)以最低的成本取得應(yīng)征的稅款。經(jīng)過不斷的改革與發(fā)展,目前世界各國的稅務(wù)管理組織機構(gòu)在許多方面呈現(xiàn)出趨同的特征。研究并借鑒世界各國的稅務(wù)管理組織機構(gòu)對完善我國的稅務(wù)管理體制具有重要意義。

  一、世界各國稅務(wù)管理組織機構(gòu)的改革趨勢

  (一)在設(shè)置區(qū)域性稅收機構(gòu)時根據(jù)需要按經(jīng)濟區(qū)域設(shè)置,不受行政區(qū)劃的限制

  許多國家的中央稅務(wù)部門在下設(shè)區(qū)域性的稅務(wù)機構(gòu)時,并不受制于已有的行政區(qū)劃,而主要按照經(jīng)濟發(fā)展水平、人口密集程度、稅源分布情況以及其他社會情況來劃分經(jīng)濟區(qū)域,并相應(yīng)設(shè)置稅務(wù)機構(gòu)。例如,在加拿大,不僅大區(qū)稅務(wù)局的設(shè)置不受行政區(qū)劃的限制,而且大區(qū)稅務(wù)局下屬的稅收征收中心也是按照經(jīng)濟區(qū)域來設(shè)置的。荷蘭1988年以前按行政區(qū)設(shè)置基層征收分局,在本行政區(qū)內(nèi)各類納稅人均由該區(qū)稅務(wù)征收分局管理。因此,一個實體公司在全國各地設(shè)立的若干分公司往往分別由各行政區(qū)稅務(wù)征收分局管理。1988年以后,荷蘭打破行政區(qū)域界限,把全國劃分為5個稅區(qū),在每個稅區(qū)內(nèi)設(shè)若干稅務(wù)征收分局。按照經(jīng)濟區(qū)域設(shè)置稅務(wù)機構(gòu)一方面使機構(gòu)管理擺脫了行政區(qū)劃的限制,更符合“經(jīng)濟決定稅收,稅收反作用于經(jīng)濟”的基本原理;另一方面也使一些資源包括硬件設(shè)備、信息資料等能夠突破行政區(qū)劃實現(xiàn)共享,后者在稅收信息化快速推進的今天更具實踐意義。

 ?。ǘ﹪@納稅人需求設(shè)置并整合稅務(wù)部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)

  按納稅人需求設(shè)置稅務(wù)管理機構(gòu)就是根據(jù)納稅人的經(jīng)營規(guī)模、所有制形式或經(jīng)濟部門把稅務(wù)工作人員分配到不同的部門,為特定的納稅人群體提供全面的管理服務(wù)。這種模式的運用最初是為了確保對重點稅源實行嚴密監(jiān)控。最近幾年,這種模式的應(yīng)用逐步發(fā)生了改變,發(fā)達國家在稅務(wù)管理中開始把納稅人看作是他們的“顧客”,并努力使稅務(wù)管理工作適應(yīng)不同的納稅人。
  例如,20世紀90年代以來,美國IRS逐漸意識到,在完成征集收入的使命之外,還應(yīng)更好地理解納稅人的需要,進一步改革既有的組織機構(gòu),運用更加高效的現(xiàn)代化信息技術(shù)改進自身的服務(wù)。于是,1998年9月,美國IRS在組織結(jié)構(gòu)重組上一改以往以地區(qū)和服務(wù)中心為基礎(chǔ)的做法,圍繞納稅者的需求建立組織結(jié)構(gòu)。新的美國IRS根據(jù)不同的納稅人類型設(shè)立了四個主要執(zhí)行部門,每個部門負責(zé)向有相似需求的一組納稅者提供端到端的服務(wù)。這四個部門是:服務(wù)于僅取得工資和投資收入納稅人的工資和投資部,服務(wù)于全職或兼職的獨立勞動者和小企業(yè)的小企業(yè)和獨立勞動者部,服務(wù)于大企業(yè)和大型企業(yè)集團的大中型企業(yè)部,服務(wù)于參與私人和公共退休計劃的雇員、免稅組織以及政府團體的免稅者和政府實體部。由于新的IRS的組織機構(gòu)是按納稅人需求建立的,因而必須保證納稅人的信息準確、完整。為此,IRS運用大量先進的信息技術(shù)開展了十一個系統(tǒng)項目,支持新的業(yè)務(wù)運作,被稱為與IRS組織機構(gòu)重整相配套的“現(xiàn)代化工程”。
  美國稅務(wù)部門的做法,反映了國際上圍繞納稅人需求設(shè)置和整合稅務(wù)部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的一種思路。實際上,許多國家雖然沒有按納稅人類別來設(shè)置稅務(wù)機構(gòu),但也相應(yīng)設(shè)置了一些為納稅人服務(wù)的部門,如加拿大的訴訟事務(wù)司、日本的國稅申訴審判所、韓國的納稅人服務(wù)處等,這些都反映了為納稅人服務(wù)越來越受到各國稅務(wù)機構(gòu)的重視。

 ?。ㄈ┰O(shè)置專門的稅務(wù)司法或準司法機構(gòu)

  許多國家在稅收征管中都設(shè)有專門的稅務(wù)司法機構(gòu)。這些國家的專門稅務(wù)司法機構(gòu)一般被賦予了較高的司法權(quán)威,具有較強的司法獨立性。例如,美國、加拿大、日本、意大利、韓國專門設(shè)立了稅務(wù)法院。在美國,稅務(wù)法院有19名法官,在全國各地巡回視察、處理案件。對稅務(wù)法院判決不服的,可上訴法院直至最高法院。在加拿大,稅務(wù)民事案件必須首先交由稅務(wù)法院審理,對該法院判決不服的,可上訴至聯(lián)邦法院,直至最高法院。稅務(wù)法院作為聯(lián)邦司法審判體系的一部分,獨立行使職權(quán),與聯(lián)邦上訴法院、最高法院之間不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。對納稅人而言,選擇稅務(wù)法院的好處在于一方面納稅人可以不必先繳納稅款;另一方面,可以將案件交給精通稅收事務(wù)的法官進行判決。
  此外,一些國家,如意大利、德國、俄羅斯、日本、美國、法國、荷蘭等,還建立了專門的稅務(wù)警察隊伍。從世界各國的實踐上看,稅務(wù)警察的設(shè)置大體上可分為兩類:偏重于執(zhí)行上的強制性和偏重于對涉稅案件的調(diào)查和偵破。前者的典型國家是意大利和俄羅斯,后者的代表是德國和日本。
  意大利是最早設(shè)立稅務(wù)警察的國家。該國的稅務(wù)警察由財政部直接領(lǐng)導(dǎo),和平時期接受內(nèi)政部協(xié)調(diào),戰(zhàn)時則歸國防部指揮。俄羅斯的稅務(wù)警察獨立于公安和稅務(wù)機關(guān)之外,在組織構(gòu)架上由聯(lián)邦稅務(wù)警察總局——各聯(lián)邦主體稅務(wù)警察局——地方稅務(wù)警察分局三級構(gòu)成。俄羅斯《聯(lián)邦稅務(wù)警察機關(guān)法》賦予稅警武裝執(zhí)法的權(quán)力。偏重于執(zhí)行上的強制性的稅務(wù)警察優(yōu)點在于威懾力強、反應(yīng)迅速、對犯罪行為打擊力度較大。
  德國采用稅務(wù)違法案件調(diào)查局制度。稅務(wù)違法案件調(diào)查局負責(zé)對稅務(wù)稽查局移送和群眾舉報的涉稅犯罪案件進行刑事偵察,對觸犯刑法的案件向法院提起公訴,對于未構(gòu)成犯罪的案件則移交稅務(wù)征收局處理。德國稅務(wù)違法案件調(diào)查局兼具警察、檢查和行政執(zhí)法的職能,既有稅務(wù)檢查權(quán)又有稅務(wù)違法刑事案件的偵察權(quán)和起訴權(quán)。與德國相似,日本也在稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部設(shè)立調(diào)查監(jiān)督部,對涉稅違法犯罪進行調(diào)查和起訴。偏重于對涉稅案件的調(diào)查和偵破的稅務(wù)警察優(yōu)點在于對稅法的掌握全面完整,能夠準確地判斷罪與非罪、此罪與彼罪的界限,有利于把握執(zhí)法尺度,緩解征納矛盾。

 ?。ㄋ模┳⒅囟悇?wù)機構(gòu)職能的分離和制約

  目前,世界各國稅務(wù)管理組織機構(gòu)的設(shè)置極少采用單一模式,大都采用混合模式?;旌夏J降奶卣魇窃谡麄€稅收征管體制中,既有垂直分級體制模式,也有按稅種類型、職能分工、納稅人類型設(shè)置稅務(wù)管理機構(gòu)的模式。例如,韓國國家稅收管理局內(nèi)既設(shè)有征收和申訴局、調(diào)查局,又設(shè)有直接稅局、財產(chǎn)稅局、間接稅局等。日本則在國稅廳和國稅局按征管工作流程設(shè)置了課稅部(負責(zé)稅政管理)、征收部、調(diào)查稽查部等,而在稅務(wù)署則按稅種類別設(shè)置了個人課稅部、法人課稅部、酒類指導(dǎo)官等。
   混合模式符合規(guī)模經(jīng)濟的要求,在盡量減少征稅成本的前提下設(shè)置稅務(wù)管理機構(gòu),但增加了稅務(wù)組織機構(gòu)設(shè)置的復(fù)雜性。對稅務(wù)機關(guān)而言,建立明確的職責(zé)分工是按照混合模式設(shè)置稅務(wù)管理組織機構(gòu)必須解決的問題。稅務(wù)管理者應(yīng)在各職能部門間正確劃分職權(quán),建立起勞動分工制度,以避免職能的重疊、分隔。各職能部門在工作中要相互合作、協(xié)調(diào)。此外,稅務(wù)機關(guān)的設(shè)置還要隨著技術(shù)進步、經(jīng)濟環(huán)境的變化、復(fù)雜因素的增加而不斷調(diào)整。機構(gòu)設(shè)置應(yīng)符合外部條件的客觀要求,能靈活適應(yīng)外部條件的變化。在采用混合模式的情況下,世界各國都十分重視稅務(wù)管理機構(gòu)職能和權(quán)限的劃分以及稅務(wù)管理機構(gòu)職能的分離和制約。

  二、各國稅務(wù)管理組織機構(gòu)改革對我國的啟示

  借鑒各國經(jīng)驗,國家稅務(wù)總局在下設(shè)區(qū)域性的稅務(wù)機構(gòu)時,可以考慮依照經(jīng)濟發(fā)展水平、人口密集狀況、稅源分布情況以及其他經(jīng)濟社會情況設(shè)置稅務(wù)機構(gòu)。目前,我國稅務(wù)系統(tǒng)除一部分基層稅務(wù)分局(所)以外,都是按行政區(qū)劃來設(shè)置稅務(wù)機構(gòu),且每級稅務(wù)機構(gòu)在功能上都是全能型的。應(yīng)該說,這種設(shè)置方式更多地是考慮了政治管理體制上的因素,而忽略了經(jīng)濟上以及稅務(wù)工作現(xiàn)實需求上的因素,其中至少有三方面弊端:首先,不利于稅務(wù)部門擺脫不必要的政府行政權(quán)力的干預(yù),稅務(wù)機關(guān)獨立性的發(fā)揮受到制約。其次,不考慮稅源的大小、人口的分布而趨同地設(shè)置全能型稅務(wù)機構(gòu),不利于機構(gòu)的精簡和征稅成本的降低。第三,不利于一些資源包括硬件設(shè)備、人力、信息資料等突破行政區(qū)劃實現(xiàn)有效共享。比較而言,按照經(jīng)濟區(qū)劃設(shè)置稅務(wù)管理機構(gòu)更符合經(jīng)濟發(fā)展水平的需要,能夠降低稅收成本,同時也有利于減少地方政府對國家稅務(wù)機關(guān)的行政干預(yù)。在大規(guī)模按經(jīng)濟區(qū)域設(shè)置稅務(wù)機構(gòu)的條件成熟前,我們可以考慮對一部分機構(gòu)先按經(jīng)濟區(qū)域設(shè)置,如跨區(qū)域設(shè)置辦稅服務(wù)廳以更好地為集中征收服務(wù),跨區(qū)域設(shè)置信息中心使資源在更廣的范圍內(nèi)實現(xiàn)共享,而且國地稅還可以考慮聯(lián)合跨區(qū)域設(shè)置,以更好地體現(xiàn)資源整合的效率。同時,對一些邊遠地區(qū)、稅源較少地區(qū)的稅務(wù)分局(所)要進一步加大撤并收縮力度,這既適應(yīng)按經(jīng)濟區(qū)域設(shè)置機構(gòu)的需要,又能有效地降低征稅成本。
  近年來各地稅務(wù)機構(gòu)設(shè)立了為納稅人提供服務(wù)的辦稅服務(wù)大廳,在一定程度上改善了對納稅人的服務(wù)。然而,國、地稅辦稅服務(wù)大廳的分設(shè),不僅給納稅人帶來新的不便,同時也提高了稅收管理部門的征收成本。借鑒國外的做法,可以考慮在一定的區(qū)域內(nèi)(不一定要按單個稅務(wù)機構(gòu)的轄區(qū)設(shè)置,也可以根據(jù)需要跨轄區(qū)設(shè)置),由國地稅務(wù)機關(guān)聯(lián)合組建由銀行、國庫參與的相對獨立的辦稅服務(wù)機構(gòu),以便更好地為納稅人提供優(yōu)質(zhì)、快捷、系統(tǒng)的服務(wù)。此外,還可以根據(jù)納稅人需要,適當(dāng)增設(shè)一些服務(wù)部門,如納稅人維權(quán)服務(wù)中心等,以改進稅務(wù)征收工作。
  由于征稅主體和納稅主體的關(guān)系不是法人與法人或自然人與自然人之間的私法關(guān)系,同時權(quán)利和義務(wù)也不是直接對等或?qū)?yīng)的關(guān)系,因此征納雙方發(fā)生爭議或發(fā)生稅務(wù)犯罪行為,其性質(zhì)與審理方法同一般的民事、刑事案件是有所不同的,因而需要專門的司法機關(guān)進行判決和監(jiān)督判決。借鑒國際經(jīng)驗,我國可以按經(jīng)濟區(qū)劃設(shè)置專門的稅務(wù)法院。例如,可以在華北、東北、西北、西南、中南等設(shè)置專門的稅務(wù)司法機構(gòu)。這一方面可以體現(xiàn)精簡機構(gòu)、節(jié)約成本的原則,另一方面能夠真正在人事、經(jīng)費方面擺脫地方的行政干預(yù),提高辦案的公正性。稅務(wù)法院直接受最高人民法院領(lǐng)導(dǎo),經(jīng)費由中央財政預(yù)算單列,院長由高院院長提名,全國人大常委會審議通過。
  從實踐上看,我國稅務(wù)管理組織機構(gòu)的變遷基本上是按照混合模式展開的。目前,國家稅務(wù)總局,省、市、自治區(qū)國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局,地(市)國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局,縣(市)國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局及其下設(shè)的分局、稅務(wù)所構(gòu)成了我國縱向稅務(wù)管理組織機構(gòu)。從橫向上看,稅務(wù)管理的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)為:稅政業(yè)務(wù)部門、征收部門、管理部門、稽查部門、計會部門、監(jiān)察部門、人教部門、信息服務(wù)部門等。今后,在采用矩陣結(jié)構(gòu)的混合稅收管理機構(gòu)模式的前提下,應(yīng)進一步明確征收、管理、稽查各部門的職能,既合理分權(quán),又相互制約。要考慮在這三者之間建立綜合協(xié)調(diào)的機制或機構(gòu),使其符合機構(gòu)設(shè)置協(xié)調(diào)統(tǒng)一、責(zé)權(quán)一致、整體效能的原則。要在稅收信息化資源共享的基礎(chǔ)上進行職能模式的績效評估,在各職能部門之間正確劃分職權(quán),建立起合理的分工協(xié)作制度,避免職能的重疊、分隔。

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