金融政策：現(xiàn)行制度效力低存風(fēng)險(xiǎn) PPP模式亟需立法規(guī)范

近日，財(cái)政部公布了一批對(duì)2021年“兩會(huì)”建議提案的復(fù)文。其中，財(cái)政部在《對(duì)十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議第9528號(hào)建議的答復(fù)》中提到，現(xiàn)行PPP管理制度法律層級(jí)和效力較低，且由于PPP監(jiān)管趨嚴(yán)等原因，部分地方開(kāi)始采用一些尚無(wú)制度規(guī)范的非傳統(tǒng)投融資模式實(shí)施項(xiàng)目，存在一定地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。對(duì)此，財(cái)政部表示將配合司法部等有關(guān)方面加快推進(jìn)PPP立法進(jìn)程。

接受證券時(shí)報(bào)記者采訪的專家指出，在PPP項(xiàng)目監(jiān)管力度加大，PPP模式逐步轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展之路上，當(dāng)前缺乏立法、缺乏統(tǒng)一框架的現(xiàn)狀嚴(yán)重制約了PPP模式發(fā)展。而此次財(cái)政部加快PPP立法進(jìn)程的表態(tài)釋放積極信號(hào)，PPP頂層文件有望在兩年內(nèi)正式出臺(tái)。

現(xiàn)行PPP制度

法律層級(jí)和效力低

財(cái)政部指出，現(xiàn)行PPP管理制度法律層級(jí)和效力較低，對(duì)PPP的內(nèi)涵外延、職責(zé)分工等缺乏法律層面的統(tǒng)一規(guī)制，當(dāng)前推進(jìn)PPP工作仍面臨政策預(yù)期不穩(wěn)、管理職責(zé)不清、程序銜接不暢等問(wèn)題。

財(cái)政部PPP專家?guī)鞂＜摇?60政企安全集團(tuán)投資總監(jiān)唐川對(duì)證券時(shí)報(bào)記者表示，PPP模式至今尚無(wú)法律予以建立統(tǒng)一框架，在一定程度上也造成了不同部委出臺(tái)的規(guī)章之間“不兼容”的現(xiàn)象。在實(shí)操層面上，除了土地、稅收等問(wèn)題尚存在“模糊地帶”外，專項(xiàng)債用作PPP項(xiàng)目資本金、PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化路徑、PPP項(xiàng)目涉及隱性債務(wù)等諸多PPP項(xiàng)目投融資事項(xiàng)都尚未明確。此外，在PPP項(xiàng)目信息入庫(kù)事宜上需要財(cái)政部、發(fā)改委兩頭申報(bào)也是影響項(xiàng)目推進(jìn)效率的因素。

財(cái)政部也指出，在構(gòu)建PPP制度體系過(guò)程中，財(cái)政部先后印發(fā)《PPP項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》、《PPP項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》、《PPP項(xiàng)目合同指南》等文件。但由于文件法律層級(jí)和效力較低，未能有效解決招標(biāo)投標(biāo)法和政府采購(gòu)法的適用問(wèn)題，且與《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》關(guān)于PPP項(xiàng)目合同性質(zhì)的界定并不一致。

北京德恒律師事務(wù)所律師、財(cái)政部PPP專家?guī)斓谝慌深悓＜抑苡袢A接受記者采訪時(shí)曾表示，PPP所涉爭(zhēng)議類型通常為包含民事?tīng)?zhēng)議和行政爭(zhēng)議在內(nèi)的復(fù)合型爭(zhēng)議，當(dāng)PPP項(xiàng)目民事?tīng)?zhēng)議的產(chǎn)生與一定的行政行為存在關(guān)聯(lián)時(shí)應(yīng)該如何處理，是實(shí)踐中存在的常見(jiàn)問(wèn)題。

PPP立法工作有望加速

財(cái)政部還指出，由于PPP監(jiān)管趨嚴(yán)等原因，部分地方開(kāi)始采用“授權(quán)-建設(shè)-運(yùn)營(yíng)”（ABO）、“融資+工程總承包”（F+EPC）等尚無(wú)制度規(guī)范的模式實(shí)施項(xiàng)目，存在一定地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。

非傳統(tǒng)投融資模式一般指PPP、ABO、F+EPC等新興投融資模式。唐川指出，由于隱性債務(wù)管理、地方國(guó)企管理趨嚴(yán)，部分地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目發(fā)展工作陷入了“僵局”，故而才會(huì)有了模式上的“突破”。誠(chéng)然，因?yàn)楹芏嗄Ｊ焦芾砜蚣苌胁煌暾院芏鄻I(yè)務(wù)要點(diǎn)性質(zhì)尚難以界定，自然也會(huì)存在風(fēng)險(xiǎn)。

財(cái)政部已在此次答復(fù)中明確表態(tài)，將會(huì)同有關(guān)部門(mén)進(jìn)一步規(guī)范地方政府投融資行為，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，對(duì)各類新增隱性債務(wù)行為，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問(wèn)責(zé)一起，終身問(wèn)責(zé)、倒查責(zé)任，完善常態(tài)化監(jiān)控、核查、督查機(jī)制，對(duì)各類隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患做到早發(fā)現(xiàn)、早處置，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。

此外，去年12月，財(cái)政部PPP中心主任焦小平曾在第二屆中國(guó)PPP法律論壇上指出，我國(guó)制定一部高水準(zhǔn)高質(zhì)量PPP條例的條件和時(shí)機(jī)已基本成熟。

實(shí)際上，在2017年，國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部曾起草《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見(jiàn)稿）》。有關(guān)負(fù)責(zé)人曾說(shuō)明，起草該文件意在有效解決實(shí)際問(wèn)題，發(fā)揮立法的引導(dǎo)和規(guī)范作用，確立PPP各主要環(huán)節(jié)的基本制度規(guī)范。然而，截至發(fā)稿，該征求意見(jiàn)稿的后續(xù)正式文件仍未出臺(tái)。

在蘇寧金融研究院宏觀中心副主任陶金看來(lái)，開(kāi)展PPP立法工作有助于解決單個(gè)PPP項(xiàng)目的融資和財(cái)政安排中存在的風(fēng)險(xiǎn)，也能夠明確政府、社會(huì)資本、民營(yíng)企業(yè)的權(quán)責(zé)利范圍，客觀上能夠掃清信息不完全、不確定性等障礙，增強(qiáng)PPP項(xiàng)目開(kāi)展的激勵(lì)。

對(duì)于后續(xù)工作，財(cái)政部已明確表示，將配合司法部等有關(guān)方面，在PPP條例等相關(guān)立法工作中，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)PPP內(nèi)涵外延、職責(zé)分工、程序銜接、PPP與其他非傳統(tǒng)投融資模式的邊界等問(wèn)題的理論研究和實(shí)踐分析，推動(dòng)PPP條例早日出臺(tái)。同時(shí)，將配合司法部等有關(guān)方面加快推進(jìn)PPP立法進(jìn)程。

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