個稅改革需解決好五大關(guān)鍵性問題

近日，有消息稱，繼營改增、資源稅之后，個人所得稅改革將成為我國下一步稅制改革的大看點(diǎn)，下半年有望獲加速推進(jìn)。我國個人所得稅將邁向綜合與分類相結(jié)合的所得稅制度，工資薪金、勞務(wù)報酬等將統(tǒng)一納入綜合范圍征稅，此外，養(yǎng)老、二孩、房貸利息等家庭負(fù)擔(dān)也有望納入抵扣。

實(shí)際上，個稅改革在我國可以算是一個老生常談的話題，雖然在各種場合被多次提及，但多年來一直沒有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。那么，此次加速推進(jìn)個稅改革的過程中，哪些所得可能會先行納入綜合范圍征稅？養(yǎng)老、二孩等家庭負(fù)擔(dān)可能會如何抵扣？在個稅改革過程中，存在哪些需要注意的問題？《財(cái)會信報》記者就此采訪了業(yè)界專家。

改革方向：寬稅基、低稅率、少級距

目前，國際通行的個人所得稅征收方式分為三類，即綜合稅制、分類稅制、綜合與分類相結(jié)合的稅制。我國實(shí)行的是分類稅制。在現(xiàn)行稅法中，個人所得稅的應(yīng)稅所得額包括工資、薪金所得，個體工商戶的生產(chǎn)、經(jīng)營所得，對企事業(yè)單位的承包經(jīng)營、承租經(jīng)營所得，勞務(wù)報酬所得，利息、股息、紅利所得，財(cái)產(chǎn)租賃所得，以及財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得等共計(jì)11類。在上述所得類別中，有哪些是可以先行納入綜合征稅范圍的呢？

經(jīng)濟(jì)學(xué)家楊孟著在接受《財(cái)會信報》記者采訪時表示，按照國際稅收實(shí)踐，通行的做法是將收入所得劃分為勞動所得和非勞動所得兩大類，分別申報、分別管理，分別適用不同的稅率進(jìn)行計(jì)征。前者適于綜合計(jì)征，后者適于分類計(jì)征。因此，我國可將工資、薪金所得，個體工商戶的生產(chǎn)、經(jīng)營所得，對企事業(yè)單位的承包經(jīng)營、承租經(jīng)營所得和勞務(wù)報酬所得等勞動所得收入納入綜合計(jì)征范圍，實(shí)行綜合計(jì)征。而另一部分利息、股息、紅利所得，財(cái)產(chǎn)租賃所得，以及財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得等非勞動所得收入可納入分類計(jì)征范圍，也即繼續(xù)適用原分類計(jì)征辦法。這是因?yàn)椋瑒趧铀脤儆谑杖肓髁啃允杖?，適于綜合計(jì)征和采用相對較輕的稅負(fù)；非勞動所得屬于財(cái)富存量性收入，適于分類計(jì)征和采用相對較重的稅負(fù)。

他解釋稱，這樣做既可達(dá)到量能課稅和稅收公平目標(biāo)，又可實(shí)現(xiàn)以下三大效應(yīng)。一，由于邊際效用遞減規(guī)律的作用，減少收入流量性收入，就意味著減少了高收入者閑暇的機(jī)會，增加了他們工作的積極性，從而有利于社會經(jīng)濟(jì)效率的提高和社會總福利水平的增進(jìn)。第二，收入流量性收入屬于人們的勞動成果，人們對勞動成果的珍惜程度遠(yuǎn)勝過其他形態(tài)，這已被相關(guān)的心理學(xué)實(shí)驗(yàn)所證實(shí)。這一效應(yīng)意味著，減少收入流量性收入稅收總量會平白地提高人們的幸福指數(shù)，增加他們對社會的滿意度。第三，納稅行為之于收入流量性收入和財(cái)富存量性收入的體現(xiàn)迥異，前者屬于純粹的非自愿行為，而后者則屬于個人“理性選擇”的結(jié)果。由此觀之，我國的現(xiàn)實(shí)情況與理想狀態(tài)恰好相反。這充分體現(xiàn)了我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的階段性特征和與之相匹配的稅收征管體制的“過渡性”張力，同時也暗示了我國個稅改革的必要性、緊迫性和艱巨性。

此次個稅改革加速推進(jìn)是否會涉及稅率的調(diào)整呢？對此，楊孟著指出，進(jìn)入20世紀(jì)80年代以來，寬稅基、低稅率、少級距成為國際稅收發(fā)展的基本趨勢。在經(jīng)合組織成員國中，有16個國家的稅率級距平均從10級以上減少到不足6級。根據(jù)我國的國情實(shí)際和稅收實(shí)踐需要，可適當(dāng)考慮將稅率級次由目前的7級壓縮至3~5級，高邊際稅率由目前的45%降至25%，以保持與企業(yè)所得稅稅率的一致性。這樣設(shè)計(jì)的目的，就是要在制度上壓縮企業(yè)主和企業(yè)高管在兩種稅制間投機(jī)“套利”的空間。

國際經(jīng)驗(yàn)：養(yǎng)老、二孩等應(yīng)納入抵扣

楊孟著表示，養(yǎng)老、二孩、房貸利息等納入個稅抵扣范圍，可以使我國的個稅制度充分考慮家庭實(shí)際收入和人口支出負(fù)擔(dān)狀況，更加充滿溫情、體現(xiàn)人性關(guān)懷。從國際經(jīng)驗(yàn)看，個稅按家庭年收入計(jì)征，就是充分考慮家庭實(shí)際收入和人口支出負(fù)擔(dān)的稅制安排。在該框架下，隨著人口數(shù)量的增加和年齡結(jié)構(gòu)的變化，也相應(yīng)地進(jìn)行動態(tài)性、人性化的抵扣項(xiàng)目調(diào)整。

在香港，個稅(香港稱“薪俸稅”)稅率、稅階、免稅額以及扣減項(xiàng)目等，幾乎每年都有變化。稅收政策調(diào)整的主要依據(jù)是，未來5年經(jīng)濟(jì)趨勢及當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)和政府財(cái)政的收支狀況。經(jīng)濟(jì)景氣，財(cái)政盈余多，自然就會適當(dāng)降低稅率或提高扣除額，反之亦然。在美國，為了確保中低收入家庭的基本生活水平，實(shí)行了“負(fù)所得稅”制度，即凡通過家庭報稅達(dá)不到納稅標(biāo)準(zhǔn)者，就其差額部分還可獲得政府的福利補(bǔ)貼。

楊孟著建議，我國實(shí)行“二孩”政策，更應(yīng)考慮實(shí)行類似的制度，以確保家庭基本生活水平不致下降。總之，不能因孩子負(fù)擔(dān)的增加而影響到家庭的基本生活水平，稅制的功能就是讓政府起到“兜底”的作用。

他指出，個稅抵扣政策設(shè)計(jì)的初衷，是讓家庭負(fù)擔(dān)生計(jì)和為取得收入而花費(fèi)的費(fèi)用排除在稅收之外，也就是說這部分費(fèi)用是不應(yīng)該交稅的，所以在具體計(jì)稅時，要采用抵扣額(按照抵扣項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn))的形式予以扣除，只有收入超過扣除額的部分才可以征稅。在確定費(fèi)用扣除額時，除養(yǎng)老、二孩、房貸利息等扣除項(xiàng)目外，還應(yīng)考慮諸如養(yǎng)老金、醫(yī)療保險金、失業(yè)保險金等項(xiàng)目，以與養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險制度相銜接。

楊孟著認(rèn)為，抵扣標(biāo)準(zhǔn)和條件的制定，要綜合考慮納稅人的家庭狀況及負(fù)擔(dān)能力，根據(jù)納稅人的婚姻狀況、實(shí)際負(fù)擔(dān)、贍養(yǎng)人口多少、年齡大小等分別確定其生計(jì)費(fèi)用等扣除額，力爭做到人性化的“量體裁衣”和“量能課稅”，目標(biāo)是使不同納稅人之間的稅負(fù)趨于公平和合理。

他進(jìn)一步解釋，根據(jù)我國國情并借鑒國際慣例，我國個稅的稅前抵扣項(xiàng)目(家庭生計(jì)費(fèi)用)應(yīng)主要包括：贍養(yǎng)費(fèi)(無收入來源老人)、子女撫養(yǎng)費(fèi)、子女學(xué)費(fèi)、首套住房按揭利息、房租費(fèi)、房產(chǎn)稅、家庭成員醫(yī)療支出個人支付部分、公益慈善捐贈支出(在香港，納稅人只需在報稅單上注明捐款數(shù)目即可，并不要附原始捐款證明，但是要將捐款證明保存6年，以備稅務(wù)局抽查)等。當(dāng)然，現(xiàn)行制度規(guī)定的“五險一金”、企業(yè)年金等抵扣項(xiàng)目仍然應(yīng)繼續(xù)保留。理論上，抵扣額的根本特征就是差異化———不同經(jīng)濟(jì)境遇的人適用不同的抵扣規(guī)定，從而體現(xiàn)凈所得征稅原則?，F(xiàn)行制度在忽略人與人之間的費(fèi)用開支差異條件下所進(jìn)行的個稅調(diào)節(jié)，顯然是有悖社會公平的。

建議：加速推進(jìn)個稅改革進(jìn)程需解決好五大問題

楊孟著強(qiáng)調(diào)，我國在加速推進(jìn)個稅改革的過程中，需要解決好以下五大問題。

一是改革的阻力問題。推進(jìn)綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制，意味著家庭的所有收入都要納入稅收監(jiān)管范疇，依法納稅。這不單是一個技術(shù)問題，更是關(guān)乎社會公平正義的重大稅收制度變革。全國個人信息網(wǎng)一旦覆蓋，實(shí)現(xiàn)全范圍監(jiān)控，對高收入者，特別是掌握特殊資源的高收入者來說，無疑是切斷了他們“合理避稅”的后路，必然會觸動這部分人的利益。因此，個稅改革的大阻力不在于所謂的“技術(shù)障礙”，而在于既得利益集團(tuán)的阻礙及其相關(guān)“路徑依賴”困境。制度演進(jìn)本身就有個試錯、改進(jìn)和完善的過程，不可能一蹴而就，早改革、早探索，也就早積累經(jīng)驗(yàn)，少走彎路，早收獲改革“紅利”。

二是具體實(shí)施步驟問題。我國可考慮在目前個稅分類征收的基礎(chǔ)上，先以源泉扣繳的方法分別采取不同的稅率征收分類稅，納稅年度結(jié)束后，由納稅人申報全年綜合各項(xiàng)所得，由稅務(wù)機(jī)關(guān)核定，統(tǒng)一按規(guī)定的累進(jìn)稅率計(jì)算應(yīng)納稅額，并對年度已納稅額做出調(diào)整，多退少補(bǔ)。這樣做的好處是，能夠充分反映納稅人在一定時期(一年)的收入水平及納稅能力，體現(xiàn)量能課稅和稅收公平原則，避免收入分散化導(dǎo)致的稅源流失或?qū)嶋H適用稅率下降。

三是關(guān)于“寬稅基”問題。發(fā)達(dá)國家20世紀(jì)80年代中后期個稅改革的一個基本趨勢就是擴(kuò)大稅基，把一些減免項(xiàng)目重新納入征稅范圍。這樣做主要基于公平稅負(fù)的考慮。就我國而言，為了有效擴(kuò)大稅基，適應(yīng)個人收入來源多元化需要，應(yīng)改變目前以正列舉方式規(guī)定應(yīng)納稅所得額的做法，采用反列舉方式規(guī)定不納稅的項(xiàng)目，以盡可能地將一切能夠衡量納稅能力的收入全部囊括進(jìn)來。

四是關(guān)于資本利得稅的征收問題。隨著資本市場的發(fā)展，股票轉(zhuǎn)讓所得等資本收益帶來的收入不斷增加。目前，世界上許多國家，特別是資本市場發(fā)達(dá)的國家已對股票等證券轉(zhuǎn)讓所得征收資本利得稅，適用比例稅率，稅率與企業(yè)所得稅率相近或相同。針對當(dāng)前我國的情況，考慮到保持稅基的完整性和體現(xiàn)稅收公平性，可先將股票轉(zhuǎn)讓所得納入個稅征稅范圍，這樣一方面可以減少稅源流失，另一方面又可填補(bǔ)目前“紅利稅”不對稱漏洞，通過“稅收政策中性”作用機(jī)制，有效遏制股票市場過分投機(jī)的行為。

五是關(guān)于附加福利稅的征收問題。目前，大部分國家已將納稅人獲得的工薪之外的實(shí)物福利，按其市場價值計(jì)征個人所得稅。理由是若實(shí)物福利不征稅，會影響個人所得稅制的公平性，促使人們通過減少工資、薪金而增加實(shí)物福利的辦法進(jìn)行“合理避稅”，誘發(fā)逃漏稅行為，侵蝕個稅稅基。此外，實(shí)物福利本身還是維系雇主與雇員之間非市場關(guān)系的“特殊資源”，會對促進(jìn)勞動力市場的健康可持續(xù)發(fā)展和人才的正常、合理流動產(chǎn)生“阻滯”作用。

在我國，個人收入福利化現(xiàn)象十分盛行，大有愈演愈烈之勢。這不僅侵蝕了稅基，也加大了居民之間的收入差距，因而有必要借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，將這部分附加福利納入稅基，征收附加福利稅?？煽紤]將附加福利稅作為個稅的一個稅目，納稅人為雇主而非雇員，稅率采用高邊際稅率，以從制度上遏制實(shí)物分配和實(shí)物福利行為，從而確保個人報酬貨幣化，緩解社會分配不公的問題。