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績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不健全是現(xiàn)階段各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)共同面臨的一個(gè)難題?!秾徲?jì)署2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》提出,到2012年所有的審計(jì)項(xiàng)目都要開(kāi)展績(jī)效審計(jì),如今發(fā)展規(guī)劃期即將結(jié)束,各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的工作重心都在向績(jī)效審計(jì)過(guò)渡,但從目前情況看,績(jī)效審計(jì)尚未形成規(guī)模效應(yīng),操作起來(lái)更無(wú)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、制度化可言。造成上述問(wèn)題的主要原因是目前審計(jì)機(jī)關(guān)績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)依據(jù)不充分、評(píng)價(jià)內(nèi)容不全面。本文著重從審計(jì)機(jī)關(guān)如何探索建立績(jī)效評(píng)價(jià)體系進(jìn)行探討。
一、關(guān)于績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系的理論理解
績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)解釋是指由相互聯(lián)系相互制約的若干個(gè)用來(lái)衡量、評(píng)價(jià)被審計(jì)單位經(jīng)濟(jì)效益的指標(biāo)構(gòu)成的有機(jī)整體。用這個(gè)指標(biāo)體系從不同角度評(píng)價(jià)被審計(jì)單位的經(jīng)濟(jì)效益,從而做出全面的評(píng)價(jià)。
我們認(rèn)為績(jī)效審計(jì)重要的一個(gè)重要的目標(biāo)就是為審計(jì)對(duì)象提供決策依據(jù),績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系重點(diǎn)內(nèi)容應(yīng)包含科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、考評(píng)體系和管理體制。如對(duì)某種政策執(zhí)行的效果進(jìn)行評(píng)價(jià),我們就要以一個(gè)科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)評(píng)判是否達(dá)到政策設(shè)定的目標(biāo),以科學(xué)的考評(píng)體系來(lái)評(píng)判政策執(zhí)行的效果,查找政策執(zhí)行過(guò)程中與預(yù)期目標(biāo)的差距,及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中存在的實(shí)際問(wèn)題,進(jìn)一步對(duì)政策進(jìn)行優(yōu)化提供決策依據(jù)。
二、審計(jì)機(jī)關(guān)績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系的現(xiàn)狀
(一)評(píng)價(jià)缺乏成熟、明確的專(zhuān)業(yè)指南
績(jī)效審計(jì)的對(duì)象千差萬(wàn)別,衡量審計(jì)對(duì)象經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的標(biāo)準(zhǔn)很難統(tǒng)一,甚至同一項(xiàng)目會(huì)有多種不同的衡量標(biāo)準(zhǔn),而采用不同的衡量標(biāo)準(zhǔn),得出的結(jié)論也會(huì)有所差別?,F(xiàn)階段我們?cè)谶M(jìn)行績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)時(shí),受諸多因數(shù)的一項(xiàng),評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)單一、定量評(píng)價(jià)內(nèi)容相對(duì)較多,定性評(píng)價(jià)相對(duì)不足,這就造成了我們的績(jī)效審計(jì)結(jié)果不全面、準(zhǔn)確性差。
(二)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一性與客觀(guān)性
統(tǒng)一客觀(guān)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是績(jī)效審計(jì)能否深入有效進(jìn)行的最直接的因素,是完整意義上的績(jī)效審計(jì)必不可少的技術(shù)要件,其功能在于為保證審計(jì)人員的專(zhuān)業(yè)判斷的一致性和客觀(guān)性提供指導(dǎo)。沒(méi)有科學(xué)可行的績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)就不能科學(xué)地衡量經(jīng)濟(jì)效益的高低,審計(jì)人員就無(wú)法作出科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)論,無(wú)法對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合理性、有效性進(jìn)行評(píng)價(jià),對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的損失浪費(fèi)現(xiàn)象難以定性,過(guò)多關(guān)注微觀(guān)效益,而忽視宏觀(guān)效益,無(wú)法把握績(jī)效審計(jì)的整體性和大局觀(guān)。
三、審計(jì)機(jī)關(guān)績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目?jī)?nèi)容的選擇
從現(xiàn)階段審計(jì)實(shí)務(wù)來(lái)看,開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的審計(jì)內(nèi)容范圍越來(lái)越廣,且在不同時(shí)期、不同視角下審計(jì)內(nèi)容的側(cè)重點(diǎn)也不同,如何確定績(jī)效審計(jì)內(nèi)容基本范疇,準(zhǔn)確把握審計(jì)目標(biāo)是做好績(jī)效審計(jì)的前提和基礎(chǔ),筆者從近幾年審計(jì)機(jī)關(guān)自身開(kāi)展的績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目,總結(jié)出績(jī)效審計(jì)主要可歸納如下幾方面的內(nèi)容:
(一)資金管理效益績(jī)效審計(jì)
圍繞資金開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià),這是開(kāi)展績(jī)效審計(jì)一項(xiàng)最基本的內(nèi)容。這類(lèi)審計(jì)我們以資金為主線(xiàn),重點(diǎn)圍繞資金使用情況,被審計(jì)項(xiàng)目的資金是否節(jié)約,如何考核評(píng)價(jià)被審計(jì)事項(xiàng)展開(kāi)。如對(duì)評(píng)價(jià)某項(xiàng)目的投資績(jī)效,我們可從項(xiàng)目投資預(yù)決算情況、項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中損失浪費(fèi)情況、投資回報(bào)情況等方面的評(píng)價(jià)。在評(píng)價(jià)一個(gè)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)效益和業(yè)績(jī),可以直接以貨幣價(jià)值為單位尺度來(lái)衡量評(píng)價(jià)投資項(xiàng)目的績(jī)效情況,評(píng)價(jià)指標(biāo)可選擇投資報(bào)酬率、折現(xiàn)率等財(cái)務(wù)比率,從自身熟悉的財(cái)務(wù)資料入手,評(píng)價(jià)起來(lái)自然游刃有余。
?。ǘ┕芾砜刂菩б婵?jī)效審計(jì)
向管理要效益,這是近年來(lái)面臨激烈的競(jìng)爭(zhēng)時(shí)管理者提出的口號(hào),同樣,審計(jì)對(duì)象管理效益也是績(jī)效審計(jì)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。如實(shí)施績(jī)效審計(jì)過(guò)程中,我們應(yīng)關(guān)注管理系統(tǒng)是否健全,財(cái)務(wù)信息質(zhì)量、內(nèi)部控制系統(tǒng)和責(zé)任機(jī)制是否健全,有無(wú)健全有效的內(nèi)部管理制度,管理是否科學(xué),有無(wú)漏洞等等,從管理的角度來(lái)考察被審計(jì)項(xiàng)目的效益狀況。管理績(jī)效審計(jì)的特點(diǎn)是,績(jī)效狀況不以貨幣價(jià)值來(lái)評(píng)價(jià)其績(jī)效管理狀況,但可以用其他量化指標(biāo)來(lái)衡量,如“時(shí)間”和“空間”、“產(chǎn)量”與“工作量”等非貨幣價(jià)值表示的效率、效果指標(biāo)來(lái)衡量。上述這些管理方面的改善雖不能馬上反映在用貨幣價(jià)值衡量的評(píng)價(jià)結(jié)果上,但最終會(huì)對(duì)用貨幣價(jià)值反映的經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)生影響。
(三)服務(wù)效能績(jī)效審計(jì)
服務(wù)效能績(jī)效審計(jì)是近年來(lái)提出的一項(xiàng)新內(nèi)容,其對(duì)象主要是提供公共服務(wù)的管理部門(mén),隨著以人為本理念的深入,這部分審計(jì)內(nèi)容也越來(lái)越豐富。對(duì)這類(lèi)績(jī)效審計(jì)內(nèi)容的評(píng)價(jià)重點(diǎn)不是經(jīng)濟(jì)效益問(wèn)題,而是更加關(guān)注服務(wù)效能效果?,F(xiàn)階段大多數(shù)地方都是行政服務(wù)集中制度,也就是有審批服務(wù)的單位都在行政審批大廳設(shè)立窗口,這樣讓前來(lái)辦事的群眾可享受一站式服務(wù)。如開(kāi)展對(duì)工商、稅務(wù)、環(huán)保、民政、社保等“窗口”單位的績(jī)效審計(jì),就不能簡(jiǎn)單地用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來(lái)衡量,還要把很大部分的評(píng)價(jià)內(nèi)容放在管理和服務(wù)上。
近日,蘇州市委、市政府在機(jī)關(guān)效能建設(shè)中提出,“機(jī)關(guān)就是服務(wù),公務(wù)員就是服務(wù)員”,對(duì)機(jī)關(guān)服務(wù)效能提出要大興三個(gè)服務(wù)之風(fēng):
一要大興盡責(zé)服務(wù)之風(fēng)。在服務(wù)過(guò)程中,既要盡好法定之責(zé),進(jìn)一步增強(qiáng)法治意識(shí),規(guī)范執(zhí)法行為,正確處理好依法行政、嚴(yán)格監(jiān)管和優(yōu)化服務(wù)的關(guān)系;又要盡好誠(chéng)信之責(zé),強(qiáng)化誠(chéng)信意識(shí),增強(qiáng)行政公信力,恪守對(duì)社會(huì)、企業(yè)、群眾作出的承諾,做到言出必行、行必見(jiàn)效。
二要大興高效服務(wù)之風(fēng)。推進(jìn)工作,服務(wù)發(fā)展,必須反應(yīng)快、行動(dòng)快、落實(shí)快。要旗幟鮮明地反對(duì)“推拖拉”,杜絕“溫吞水”,敢于向慢作為、不作為亮劍,敢于向低效率、低效能開(kāi)刀,進(jìn)一步加快工作節(jié)奏,強(qiáng)化時(shí)間觀(guān)念、進(jìn)度觀(guān)念和效率觀(guān)念,做到政策快落實(shí)、項(xiàng)目快推進(jìn)、矛盾快處理、任務(wù)快完成,大力打造“蘇州速度”。
三要大興廉潔服務(wù)之風(fēng)。機(jī)關(guān)干部特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要牢固樹(shù)立正確的價(jià)值觀(guān)和權(quán)力觀(guān),始終將權(quán)為民用、利為民謀放在首位,警鐘長(zhǎng)鳴、防微杜漸,筑牢拒腐防變的思想道德防線(xiàn),做到在任何時(shí)候、任何情況下,都能始終保持昂揚(yáng)銳氣、蓬勃朝氣和浩然正氣。
(四)環(huán)境保護(hù)績(jī)效審計(jì)
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展,環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)成為政府和社會(huì)關(guān)注的重要問(wèn)題。審計(jì)部門(mén)有責(zé)任對(duì)政府的環(huán)保投入及企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),工程建設(shè)等經(jīng)濟(jì)行為對(duì)環(huán)境的影響方面進(jìn)行評(píng)價(jià),同時(shí)對(duì)環(huán)保項(xiàng)目的積極性、效率性和效果性進(jìn)行評(píng)價(jià)。因此,開(kāi)展環(huán)境保護(hù)績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)是績(jī)效審計(jì)重要評(píng)價(jià)內(nèi)容之一。
?。ㄎ澹┱邎?zhí)行績(jī)效審計(jì)
對(duì)被審計(jì)單位開(kāi)展政策執(zhí)行績(jī)效評(píng)價(jià)是績(jī)效審計(jì)一項(xiàng)重要內(nèi)容。如我們現(xiàn)階段開(kāi)展的太湖水污染防治審計(jì)、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì),這些都是對(duì)執(zhí)行我國(guó)環(huán)境保護(hù)政策、農(nóng)業(yè)政策的績(jī)效審計(jì)。對(duì)審計(jì)對(duì)象進(jìn)行政策執(zhí)行情況評(píng)價(jià)時(shí),要堅(jiān)持如下原則:一是某項(xiàng)政策執(zhí)行導(dǎo)向評(píng)價(jià)。對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)、民生的影響,是否符合科學(xué)發(fā)展觀(guān)原則,體現(xiàn)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的要求,優(yōu)惠政策的落實(shí)是否與政策制定的初衷相符。二是該政策可執(zhí)行性評(píng)價(jià)。政策本身是否存在的問(wèn)題和缺陷,包括與有關(guān)法律、法規(guī)、部門(mén)規(guī)章以及規(guī)范性文件存在沖突,存在政策空白,需要予以補(bǔ)充或完善地方,規(guī)定是否含義模糊,是否需要加以解釋或明確等。
?。┬畔⑾到y(tǒng)績(jī)效審計(jì)
信息系統(tǒng)績(jī)效審計(jì)是績(jī)效審計(jì)一個(gè)新方向。如今,數(shù)據(jù)信息化幾乎覆蓋了所有行業(yè),信息技術(shù)的高效率已被越來(lái)越多的人所認(rèn)同,傳統(tǒng)的手工管理逐漸被信息化技術(shù)所代替。
如當(dāng)今我國(guó)重點(diǎn)推出的“金財(cái)工程、金稅工程、金審工程”等金字電子政務(wù)工程,目的就是通過(guò)信息技術(shù)提高公共管理部門(mén)工作效率。隨著這些信息系統(tǒng)被越來(lái)越多的政府公共管理部門(mén)使用,這將大大降低管理成本,改善管理效益,提高管理部門(mén)的服務(wù)水平和工作效率。與此同時(shí),公共管理部門(mén)對(duì)電子信息系統(tǒng)和信息網(wǎng)絡(luò)的依賴(lài)性也越來(lái)越強(qiáng)。一個(gè)部門(mén)的管理水平、工作效率越來(lái)越取決于該部門(mén)的信息化水平。因此,信息化系統(tǒng)是否安全有效、是否存在管理漏洞應(yīng)當(dāng)成為績(jī)效審計(jì)的重要內(nèi)容。
?。ㄆ撸┤耸鹿芾硇士?jī)效審計(jì)
人事管理效率,更確切地說(shuō)是人力資源運(yùn)用的效果是決定部門(mén)管理經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果的關(guān)鍵因素。人力資源績(jī)效審計(jì)與現(xiàn)階段我們開(kāi)展的領(lǐng)導(dǎo)干部“三責(zé)聯(lián)審”有相似之處,三責(zé)聯(lián)審中的領(lǐng)導(dǎo)干部用人、用編審計(jì)是人力資源管理效果績(jī)效審計(jì)的一個(gè)部分。
人力資源管理審計(jì)是績(jī)效審計(jì)的一個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容,也是績(jī)效審計(jì)的一個(gè)難點(diǎn)內(nèi)容,因?yàn)樗哂衅渌Y源不具備的特征(特別是人的主觀(guān)能動(dòng)性),對(duì)人的管理與使用比對(duì)物的管理和使用更加復(fù)雜和困難。從這個(gè)意義上來(lái)看,人力資源管理審計(jì)的開(kāi)展有其自身的重要意義。人力資源管理績(jī)效審計(jì)的核心內(nèi)容仍然是從經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性方面檢查公共管理機(jī)構(gòu)或其他部門(mén)人力資源使用管理情況,一個(gè)合理有效的人力資源配置,將會(huì)與其他資源共同產(chǎn)生更大的效益。
四、審計(jì)機(jī)關(guān)構(gòu)建績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系的幾點(diǎn)思考
?。ㄒ唬├矛F(xiàn)代信息技術(shù)建立數(shù)據(jù)庫(kù),不斷積累信息資源
任何一個(gè)新生事物走向成熟,都是一個(gè)不斷積累的過(guò)程。循序漸進(jìn)地推動(dòng)績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè),是我們提高績(jī)效審計(jì)質(zhì)量的一個(gè)重要途徑。績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系數(shù)據(jù)庫(kù)目前在各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)幾乎是空白,我們應(yīng)嘗試建立績(jī)效審計(jì)信息數(shù)據(jù)庫(kù),將本單位和搜集的其他單位的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)錄入,不斷積累。這樣我們審計(jì)人員在開(kāi)展績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目時(shí)可方便地獲取自己需要的數(shù)據(jù),在此基礎(chǔ)上對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行二次分析,不斷更新和充實(shí)數(shù)據(jù)庫(kù)內(nèi)容,使我們的評(píng)價(jià)指標(biāo)逐步成熟、逐步完善。
同時(shí),審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)錄入數(shù)據(jù)庫(kù)后也需要建立一套完備的數(shù)據(jù)使用、保管制度,對(duì)數(shù)據(jù)實(shí)行分級(jí)管理,調(diào)整好數(shù)據(jù)管理者和使用者的角色關(guān)系,建立和維護(hù)好數(shù)據(jù)的更新和共享秩序,保證持續(xù)穩(wěn)定地實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。
?。ǘ┦占嚓P(guān)權(quán)威部門(mén)標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù),供審計(jì)人員共享
審計(jì)對(duì)象千變?nèi)f化,不同行業(yè)的數(shù)據(jù)比對(duì)也不盡相同,而這些標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)往往掌握在被審單位或其主管部門(mén)手中,對(duì)那些我們經(jīng)常性的審計(jì)對(duì)象,我們審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該定期聯(lián)系相關(guān)單位進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)采集,定期上傳網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行發(fā)布,供審計(jì)人員共享。
(三)對(duì)經(jīng)常涉及的行業(yè)領(lǐng)域,設(shè)計(jì)出一套標(biāo)準(zhǔn)評(píng)分體系
審計(jì)機(jī)關(guān)在實(shí)施審計(jì)過(guò)程中,如果能對(duì)經(jīng)常性審計(jì)行業(yè)有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)分體系,這樣工作起來(lái)就可以有的放矢,往往能取得事半功倍的效果。我們認(rèn)為,這個(gè)主要是在審計(jì)機(jī)關(guān)日常的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和對(duì)其他單位經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上,設(shè)計(jì)出一整套適合本區(qū)域評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)表。如我們對(duì)醫(yī)院、公交公司等部門(mén)進(jìn)行的績(jī)效審計(jì)中,就利用預(yù)先設(shè)計(jì)好的一套標(biāo)準(zhǔn)評(píng)分表格,不僅在短時(shí)間內(nèi)對(duì)我們審計(jì)所需的數(shù)據(jù)有一個(gè)全面的掌握,也使得我們后期對(duì)數(shù)據(jù)的核實(shí)分析游刃有余。
?。ㄋ模┤嬲撟C,建立行業(yè)領(lǐng)域“預(yù)警指標(biāo)”
績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立大多需要我們走出去學(xué)習(xí),那么確立預(yù)警指標(biāo),這需要我們實(shí)施“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”戰(zhàn)略,我們?cè)趯?duì)經(jīng)常性審計(jì)領(lǐng)域確立預(yù)警指標(biāo)時(shí),需要我們聘請(qǐng)相關(guān)行業(yè)的專(zhuān)家,共同商討、充分論證這些預(yù)警指標(biāo)的科學(xué)性與合理性,并定期進(jìn)行更新,以確保在績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中事實(shí)清楚、證據(jù)充分。
?。ㄎ澹┙Y(jié)合自身特點(diǎn),探索建立一套適合自身的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)的操作指南
績(jī)效審計(jì)起步階段,一部操作指南對(duì)規(guī)范我們的審計(jì)程序,提高我們的審計(jì)質(zhì)量有著重大的影響。我們認(rèn)為,現(xiàn)階段審計(jì)機(jī)關(guān)在建立績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)操作指南時(shí),應(yīng)從最基本的指標(biāo)入手,起步階段的設(shè)置應(yīng)該簡(jiǎn)略、清晰,便于操作和考核。無(wú)論是指標(biāo)所包含的內(nèi)容,還是指標(biāo)的計(jì)算,均應(yīng)力求簡(jiǎn)單,易于使用。這樣由淺入深、由簡(jiǎn)到繁,形成一個(gè)系統(tǒng)的、不斷深入的一個(gè)過(guò)程。
?。┘訌?qiáng)內(nèi)外聯(lián)系,不斷充實(shí)本單位績(jī)效評(píng)價(jià)體系
學(xué)習(xí)是一生的事情,經(jīng)驗(yàn)積累的過(guò)程就是一個(gè)不斷學(xué)習(xí)的過(guò)程。績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立是一個(gè)不斷探索,不斷學(xué)習(xí)的過(guò)程。在這過(guò)程中,我們一方面應(yīng)加強(qiáng)本單位科室之間的交流,科室之間應(yīng)想成相互學(xué)習(xí)、相互探討的氛圍,定期交流績(jī)效審計(jì)實(shí)施過(guò)程中一些心得體會(huì);另一方面我們也應(yīng)加強(qiáng)上級(jí)、平行單位之間的聯(lián)系與交流,對(duì)照其他單位的經(jīng)驗(yàn)和做法,查找和總結(jié)自身的不足,取人之長(zhǎng),補(bǔ)己之短。
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