摘要：非稅收入是政府財(cái)政收入的重要組成部分。本文從分析非稅收入的內(nèi)涵和理論依據(jù)入手，探討了非稅收入管理中的一些現(xiàn)存問(wèn)題，并指出了加強(qiáng)管理的基本思路和對(duì)策。

　　關(guān)鍵詞：非稅收入；內(nèi)涵；問(wèn)題；對(duì)策

　　政府非稅收入與“準(zhǔn)社會(huì)公共需要”相對(duì)應(yīng)，和稅收收入一樣，都是政府財(cái)政收入的重要組成部分，為國(guó)家政權(quán)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展所必不可少。認(rèn)真研究和探索政府非稅收入的管理途徑對(duì)深化財(cái)政改革、強(qiáng)化財(cái)政職能有十分重要的意義。

　　一、非稅收入的內(nèi)涵

　　(一)非稅收入概念。非稅收入是指國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、具有行政管理職能的社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)主管部門(mén)(集團(tuán))、政府或行政事業(yè)單位委托機(jī)構(gòu)(簡(jiǎn)稱部門(mén)和單位)為履行或代行政府職能，依據(jù)國(guó)家法律和具有法律效力的規(guī)章以及憑借國(guó)有資產(chǎn)(資源)、政府信譽(yù)、國(guó)家投入而收取、提取、募集的，除稅收以外的各種財(cái)政性資金。非稅收入就資金性質(zhì)而言，與稅收相同，都是財(cái)政性資金，并與稅收共同構(gòu)成政府收入。

　　(二)非稅收入的種類和范圍。按照現(xiàn)行的預(yù)算管理辦法，非稅收入可分為納入國(guó)庫(kù)管理的非稅收入、納入財(cái)政預(yù)算外專戶管理的非稅收入和制度外管理非稅收入。其中的前兩項(xiàng)合并起來(lái)，就是納入財(cái)政管理的非稅收入。按照來(lái)源的不同，非稅收入又可以分為行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、罰款和罰沒(méi)收入、彩票公益金和發(fā)行費(fèi)、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門(mén)集中收入等。其中主要的組成部分包括行政事業(yè)性收費(fèi)、政府基金、罰沒(méi)收入和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益。其中的大部分都已經(jīng)納入財(cái)政管理。

　　1.預(yù)算內(nèi)管理的非稅收入。預(yù)算內(nèi)管理的非稅收入是非稅收入管理中較為規(guī)范的部分。其項(xiàng)目的確定均有法律法規(guī)作為依據(jù)，標(biāo)準(zhǔn)核定也均通過(guò)法定程序，收入全額納入國(guó)庫(kù)，支出由財(cái)政部門(mén)核撥。這部分非稅收入政策調(diào)整權(quán)限基本由中央財(cái)政控制，而且對(duì)地方而言比較透明。

　　2.預(yù)算外管理的非稅收入。這部分非稅收入管理的規(guī)范程度明顯低于預(yù)算內(nèi)管理部分，但原則上仍是有軌可循的。建國(guó)以來(lái)尤其是改革開(kāi)放以后，基于特定的背景，國(guó)家對(duì)預(yù)算外管理非稅收入的范圍做出過(guò)數(shù)次界定。盡管在不同時(shí)期，這部分非稅收入的內(nèi)容有所不同，但在現(xiàn)實(shí)工作中，這部分非稅收入實(shí)質(zhì)上是各級(jí)政府尤其是地方政府履行職能時(shí)的財(cái)力補(bǔ)充。

　　3.制度外非稅收入。在我國(guó)的政府收入體系中，制度外非稅收入最具機(jī)動(dòng)性和波動(dòng)性，而且歷史較短，透明度最低，是轉(zhuǎn)軌過(guò)程中逐步擴(kuò)張的收入。制度外非稅收入不納入財(cái)政管理范疇，由政府部門(mén)、事業(yè)單位及社會(huì)團(tuán)體直接支配，其用途廣泛，不僅用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而且還用于事業(yè)發(fā)展、政權(quán)建設(shè)、社會(huì)保障和公職人員津貼等。

　　二、非稅收入的理論依據(jù)

　　政府取得收入是為了實(shí)現(xiàn)自身的職能，政府職能規(guī)定了政府收入的合理性以及形式和數(shù)量。非稅收入一方面由政府的經(jīng)濟(jì)職能所決定，另一方面是由政府提供公共產(chǎn)品的資金補(bǔ)償方式所決定。

　　(一)政府經(jīng)濟(jì)職能的歷史總結(jié)。在過(guò)去的一個(gè)世紀(jì)里，政府的經(jīng)濟(jì)職能隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制的變化，發(fā)生了相當(dāng)大的、甚至是根本性的變化。在自由競(jìng)爭(zhēng)資本主義時(shí)期，政府只是“守夜人&rdquo147320世紀(jì)30年代第一次全球性的資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，凱恩斯提出了“國(guó)家干預(yù)論”，從此政府開(kāi)始步入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，正式實(shí)施對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，從而使政府的經(jīng)濟(jì)職能獲得了空前的發(fā)展。20世紀(jì)里，與資本主義經(jīng)濟(jì)不斷調(diào)整發(fā)展的過(guò)程并行，世界上先后出現(xiàn)了社會(huì)主義模式以及拉美模式和東亞模式。在種種模式之間，一個(gè)重要的主線就是政府與市場(chǎng)的關(guān)系。關(guān)于政府和市場(chǎng)的關(guān)系，經(jīng)過(guò)一個(gè)世紀(jì)的長(zhǎng)期探索之后，人們得出了某些共同認(rèn)識(shí)：

　　1.市場(chǎng)是迄今為止人類發(fā)現(xiàn)的最有效率的一種資源配置方式。但市場(chǎng)在提供公共產(chǎn)品、消除自然壟斷、提供充分信息、實(shí)現(xiàn)公平分配和消除經(jīng)濟(jì)波動(dòng)等方面存在明顯缺陷。

　　2.一個(gè)有效的政府對(duì)于提供商品和服務(wù)以及規(guī)則和機(jī)構(gòu)是必不可少的。這些商品和服務(wù)可以使市場(chǎng)繁榮，人民過(guò)上更健康、更快樂(lè)的生活。沒(méi)有一個(gè)有效的政府，不論是經(jīng)濟(jì)、還是社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展都是不可能實(shí)現(xiàn)的。

　　3.有效的政府包括哪些內(nèi)容，這在不同的國(guó)家、不同的歷史發(fā)展階段是不同的。與其找出一個(gè)放之四海而皆準(zhǔn)的政府經(jīng)濟(jì)職能模式，不如針對(duì)本國(guó)的市場(chǎng)發(fā)育程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和所處的國(guó)際環(huán)境，有重點(diǎn)地定位本國(guó)政府在某個(gè)階段中的主要經(jīng)濟(jì)職能，并隨著發(fā)展階段和國(guó)內(nèi)外環(huán)境的變化而不斷加以修正。正確的思想是：凡是市場(chǎng)能做的，應(yīng)該放手讓市場(chǎng)去做。引進(jìn)政府是為了使市場(chǎng)失靈的范圍和程度縮小，使市場(chǎng)機(jī)制能夠承擔(dān)更多的配置功能，而不是為了用政府來(lái)代替市場(chǎng)。

　　4.政府選擇做什么和不做什么是至關(guān)重要的，有五項(xiàng)基礎(chǔ)性任務(wù)處于每一個(gè)政府使命的核心地位。這五項(xiàng)任務(wù)是：建立法律基礎(chǔ);保持非扭曲性的政策環(huán)境包括宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定;投資于基本社會(huì)服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施;保護(hù)承受力弱的階層;保護(hù)環(huán)境。

　　5.法制和民主是政府取得日益擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)職能的合法性的前提。一旦政府權(quán)力失去制衡，不但無(wú)從保證政府會(huì)自愿退出競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域以利于市場(chǎng)的發(fā)育和成熟，而且極易導(dǎo)致政府的腐敗和濫用權(quán)力，最終影響經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展。

　　(二)政府提供公共產(chǎn)品的資金補(bǔ)償?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論把社會(huì)產(chǎn)品分為三大類：私人產(chǎn)品、公共產(chǎn)品、混合產(chǎn)品。按照政府和市場(chǎng)的分工，政府負(fù)責(zé)提供公共產(chǎn)品和部分混合產(chǎn)品。

　　1.純公共產(chǎn)品的資金補(bǔ)償。因?yàn)榧児伯a(chǎn)品是被共同消費(fèi)的，具有非排他性，理性個(gè)人將不會(huì)在使用公共產(chǎn)品時(shí)自動(dòng)按價(jià)格付費(fèi)，而是變成“免費(fèi)搭車者”。因此政府職能采取強(qiáng)制性的手段和方式來(lái)籌集提供公共產(chǎn)品所需的資金，稅收正是這種強(qiáng)制性籌集資金的手段。但稅收不是政府提供公共產(chǎn)品資金補(bǔ)償?shù)奈ㄒ环绞剑m然所有個(gè)人同時(shí)消費(fèi)同等數(shù)量的產(chǎn)出，但他們從同等產(chǎn)出中獲得的總收益和邊際收益通常是不同的。在這種情況下，稅收方式是不公平的。由此可見(jiàn)，當(dāng)政府向特定對(duì)象提供特定服務(wù)時(shí)，是不能用稅收彌補(bǔ)其成本的，而應(yīng)采取非稅的方式彌補(bǔ)政府所提供服務(wù)的成本。

　　2.混合產(chǎn)品的資金補(bǔ)償。純粹的公共產(chǎn)品是不多的，僅有國(guó)防、政府行政、外交、司法、公安以及基礎(chǔ)教育等?，F(xiàn)實(shí)生活中更多的是介于公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的混合產(chǎn)品。政府在提供混合產(chǎn)品時(shí)，向使用者收取一定標(biāo)準(zhǔn)的使用費(fèi)，既可全部或部分的補(bǔ)償其成本費(fèi)用支出，避免公共服務(wù)的過(guò)度供給;又可以做到誰(shuí)收益誰(shuí)付費(fèi)，在一定程度上避免“搭車”現(xiàn)象，有利于有效抑制消費(fèi)者對(duì)社會(huì)公共事業(yè)服務(wù)的過(guò)度需求。因此政府在提供混合產(chǎn)品時(shí)，運(yùn)用收費(fèi)方式實(shí)現(xiàn)資金補(bǔ)償比征稅方式更為合理。收費(fèi)體現(xiàn)了“誰(shuí)收益誰(shuí)負(fù)擔(dān)、多受益多負(fù)擔(dān)”的原則，易被繳費(fèi)者接受。

　　三、目前非稅收入管理中存在的問(wèn)題

　　(一)非稅收入管理職責(zé)分散。目前參與管理的部門(mén)較多，造成了非稅收入管理職責(zé)的分散，肢解和弱化了財(cái)政職能。主要表現(xiàn)在：一是非財(cái)政部門(mén)參與非稅收入政策的制定，肢解了財(cái)政職能。按現(xiàn)行制度規(guī)定，非稅收入政策制定和調(diào)整的權(quán)利并未統(tǒng)一在政府財(cái)政部門(mén)。如行政事業(yè)性收費(fèi)政策由財(cái)政與物價(jià)部門(mén)聯(lián)合制定，行政事業(yè)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)被納入價(jià)格管理范疇。這使得財(cái)政部門(mén)在實(shí)踐中經(jīng)常處于被動(dòng)地位。二是征收管理分散，財(cái)政部門(mén)征管職能弱化。按現(xiàn)行制度，非稅收入征收工作不像稅收統(tǒng)一到稅務(wù)部門(mén)管理，而是分散在各職能部門(mén)。各部門(mén)非稅收入征收計(jì)劃的擬定和對(duì)征收管理的重視程度往往取決于部門(mén)經(jīng)費(fèi)保障情況。同時(shí)，反觀財(cái)政內(nèi)部，對(duì)非稅收入未實(shí)行統(tǒng)一歸口管理，缺少責(zé)任主體。

　　(二)征收成本核定流于形式。征收成本核定是編制部門(mén)綜合預(yù)算的關(guān)鍵，是財(cái)政部門(mén)管理非稅收入的重要手段。但是在實(shí)際工作中，財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部熟悉非稅收入政策和項(xiàng)目特點(diǎn)的處室不能負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作，導(dǎo)致財(cái)政對(duì)各執(zhí)收部門(mén)征收的非稅收入除了按一定比例統(tǒng)一安排之外，其余部門(mén)仍然由執(zhí)收部門(mén)安排。這種做法存在三個(gè)弊端：一是財(cái)政統(tǒng)管能力不強(qiáng)，政府集中調(diào)劑資金過(guò)小。二是消費(fèi)性支出比重較大，非稅收入的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率下降。三是部門(mén)預(yù)算核定不科學(xué)、不公平，部門(mén)間苦樂(lè)不均現(xiàn)象不能徹底解決。

　　(三)部門(mén)利益固化。目前，部門(mén)小團(tuán)體利益的舊觀念仍然制約著非稅收入規(guī)范化管理工作，一些部門(mén)將非稅收入視為部門(mén)所有，無(wú)視非稅收入實(shí)施“收支兩條線”管理有關(guān)規(guī)定，收入拒不上繳財(cái)政而截留挪用，有的甚至帳外設(shè)帳，私設(shè)“小金庫(kù)”。與此同時(shí)，一些部門(mén)即時(shí)將資金上繳財(cái)政專戶，也是立即要求辦理劃撥手續(xù)，資金管理沒(méi)有擺脫粗放模式，也沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算制度改革所提出的經(jīng)費(fèi)支出按進(jìn)度、專項(xiàng)支出按計(jì)劃的管理目標(biāo)。

　　四、加強(qiáng)非稅收入管理的基本思路和對(duì)策

　　非稅收入管理的基本思路是：嚴(yán)格計(jì)劃審核，鼓勵(lì)合理增收，硬化預(yù)算約束，強(qiáng)化支出統(tǒng)籌，增加政府可調(diào)劑財(cái)力，為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期各級(jí)政府重點(diǎn)工作提供有效的財(cái)力保障。

　　(一)加快非稅收入法制建設(shè)。法制建設(shè)是推進(jìn)非稅收入管理的基礎(chǔ)和前提。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，非稅收入的取得必須以法制為基礎(chǔ)。從近期看，國(guó)家應(yīng)抓緊研究出臺(tái)非稅收入管理法規(guī)，通過(guò)政府法規(guī)的形式明確非稅收入概念、范圍，明確財(cái)政部門(mén)在非稅收入管理中的主體地位，界定財(cái)政部門(mén)與執(zhí)收單位之間委托和被委托關(guān)系，并對(duì)非稅收入實(shí)行“收支兩條線”、“收繳分離”和“收支脫鉤”管理作出具體規(guī)定。

　　(二)加強(qiáng)征收管理

　　1.建立非稅收入征管機(jī)構(gòu)，理順和強(qiáng)化財(cái)政職能。各級(jí)財(cái)政部門(mén)要組建非稅收入管理的專門(mén)機(jī)構(gòu)，整合財(cái)政內(nèi)部非稅收入管理職能，實(shí)行歸口統(tǒng)一管理，建立完整的非稅收入征管體系。

　　2.科學(xué)核定非稅收入計(jì)劃，強(qiáng)化收入預(yù)算剛性。要綜合項(xiàng)目特點(diǎn)、當(dāng)年政策變化和上年實(shí)際收入等因素進(jìn)行逐項(xiàng)逐戶核算，并合理確定審定程序，提高計(jì)劃編制的科學(xué)性。

　　3.加強(qiáng)專戶管理，建立完整的非稅收入核算體系。要隨著改革的逐步到位，徹底取消各執(zhí)收單位設(shè)立的過(guò)渡賬戶，部門(mén)所有收入均要統(tǒng)一納入財(cái)政非稅收入專戶，提高財(cái)政部門(mén)對(duì)非稅收入的監(jiān)控力度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正執(zhí)收單位的各種違規(guī)違紀(jì)行為，杜絕違紀(jì)資金通過(guò)財(cái)政繳撥合法化現(xiàn)象的發(fā)生。

　　(三)建立激勵(lì)約束機(jī)制。對(duì)部分非稅收入要實(shí)行增收激勵(lì)政策，充分調(diào)動(dòng)執(zhí)收單位積極性，促進(jìn)非稅收入總量做大，彌補(bǔ)一般預(yù)算資金不足，實(shí)現(xiàn)既鼓勵(lì)執(zhí)收部門(mén)自覺(jué)增收，又增加政府可調(diào)劑財(cái)力的雙贏目的。

　　(四)硬化支出預(yù)算約束。要把非稅收入擺到和稅收收入同樣的地位上，一并作為部門(mén)預(yù)算的資金來(lái)源，按照建立公開(kāi)、公正、透明、高效的公共財(cái)政體系要求，進(jìn)一步深化非稅支出管理改革，統(tǒng)一財(cái)政預(yù)算管理制度。

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