摘要：本文以國(guó)家治理的視角，從投資審計(jì)在國(guó)家治理的地位、獨(dú)特優(yōu)勢(shì)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的途徑等方面，闡述如何加強(qiáng)對(duì)國(guó)家重點(diǎn)投資項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督，使得投資審計(jì)真正服務(wù)于國(guó)家治理。

　　關(guān)鍵詞：國(guó)家治理 投資審計(jì)

　　國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理這個(gè)大系統(tǒng)中一個(gè)內(nèi)在的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國(guó)家治理的重要組成部分，同時(shí)對(duì)國(guó)家治理起著促進(jìn)作用。近年來，尤其是2009年以來，為擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，國(guó)家多次下達(dá)政府投資計(jì)劃，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資規(guī)模在不斷增長(zhǎng)。這些投資是否得到高效使用、這些工程建設(shè)項(xiàng)目是否得到順利實(shí)施，不僅直接決定著國(guó)家擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展政策措施的宏觀調(diào)控效果，而且投資行為涉及民生、社會(huì)方方面面和百姓福祉。加強(qiáng)對(duì)政府投資審計(jì)監(jiān)督，充分發(fā)揮審計(jì)保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”功能，實(shí)現(xiàn)國(guó)家宏觀調(diào)控政策的落實(shí)，使得投資審計(jì)真正服務(wù)于國(guó)家治理，服務(wù)于國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的大局。

　　一、政府投資審計(jì)在國(guó)家治理的地位

　　劉家義審計(jì)長(zhǎng)指出，國(guó)家治理是通過配置和運(yùn)行國(guó)家權(quán)力，對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行控制、管理和提供服務(wù)，確保國(guó)家安全，捍衛(wèi)國(guó)家利益，維護(hù)人民權(quán)益，保持社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。在這一過程中，國(guó)家審計(jì)通過依法履行職責(zé)，對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督和制約，發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，從而推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家良好治理。

　　在國(guó)家審計(jì)監(jiān)督體系中，政府投資審計(jì)一直是最重要領(lǐng)域之一，政府投資審計(jì)是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》及其實(shí)施條例、《審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》等法律法規(guī)，以投資活動(dòng)為主線對(duì)參與建設(shè)活動(dòng)的諸多單位和環(huán)節(jié)實(shí)施全過程監(jiān)督控制，對(duì)投資立項(xiàng)的合法性、建設(shè)資金來源和使用的合理性、竣工投產(chǎn)后的效益性進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，從而最大限度地保障國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目資金的真實(shí)、合法和效益，促使投資單位嚴(yán)格履行基本建設(shè)程序，遵守國(guó)家有關(guān)基本建設(shè)法規(guī)，制止盲目建設(shè)，減少損失浪費(fèi)，起到防患未然的作用，以發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能的一種行政執(zhí)法行為。審計(jì)署、國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、建設(shè)部、國(guó)家工商行政管理局頒布的《建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)處理暫行規(guī)定》、中央紀(jì)委、中央組織部、監(jiān)察部、人事部、審計(jì)署頒布并實(shí)施的《審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)準(zhǔn)則》以及各地方政府制定的相應(yīng)的國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)辦法，確認(rèn)了政府投資審計(jì)在政府投資建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管體系中的主導(dǎo)地位；與此同時(shí)，各級(jí)地方政府紛紛成立“政府投資審計(jì)中心”、“政府投資審計(jì)分局”、“政府投資審計(jì)專業(yè)局”等專門投資審計(jì)機(jī)構(gòu)。通過更加專業(yè)的投資審計(jì)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國(guó)家宏觀調(diào)控政策的實(shí)施、維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序、促進(jìn)廉政建設(shè)和保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，進(jìn)而完善國(guó)家治理。

　　二、政府投資審計(jì)在國(guó)家治理中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

　?。ㄒ唬┩顿Y審計(jì)監(jiān)督的資金量大面廣。近年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展動(dòng)力主要來自于三個(gè)方面：消費(fèi)、投資和出口。其中投資中最重要的部分——固定資產(chǎn)投資無疑對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拉動(dòng)作用最大、最有效、最明顯，它對(duì)調(diào)整我國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)會(huì)發(fā)揮巨大的作用，對(duì)解決就業(yè)和提高財(cái)政收入、改善民生都有著巨大的作用，在很大程度上決定了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度、規(guī)模、質(zhì)量和效益。因此，我國(guó)在關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)領(lǐng)域投資規(guī)?？涨案邼q，2009至2011年，我國(guó)固定資產(chǎn)投資總額持續(xù)增長(zhǎng)，分別高達(dá)到22萬億元、28萬億元和30萬億元。政府投資審計(jì)聚焦國(guó)家財(cái)政性資金及以財(cái)政性資金為主導(dǎo)吸引的社會(huì)其他投資，最有條件評(píng)價(jià)國(guó)家財(cái)富的使用和管理情況，促進(jìn)國(guó)家治理。

　?。ǘ┱顿Y活動(dòng)涉及到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的各決策、管理部門。固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域中的重大投資項(xiàng)目資金使用好壞、項(xiàng)目績(jī)效情況直接關(guān)系到黨和政府各項(xiàng)重大決策的落實(shí)效果，關(guān)乎國(guó)計(jì)民生。這部分資金如果用得好，可以為國(guó)家經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，在整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中形成一筆巨大的物質(zhì)財(cái)富，有效推動(dòng)國(guó)家良治。近年來，政府投資審計(jì)一直圍繞國(guó)家深化投資體制改革的要求，緊密結(jié)合中央實(shí)施的積極財(cái)政政策和中央調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式要求，堅(jiān)持在工作中既充分利用財(cái)政審計(jì)方法手段，又突出投資審計(jì)的特點(diǎn)，使投資審計(jì)工作更加貼近國(guó)家經(jīng)濟(jì)工作中心，較好地發(fā)揮了投資審計(jì)監(jiān)督的作用。政府投資審計(jì)從最初的完成政府交辦的個(gè)性任務(wù)，發(fā)展到揭示重點(diǎn)項(xiàng)目的問題、維護(hù)建設(shè)領(lǐng)域的秩序，進(jìn)而開始主動(dòng)關(guān)注國(guó)計(jì)民生、關(guān)注國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的重大發(fā)展問題，促進(jìn)了制度的完善、法制的健全和體制的改進(jìn)。

　?。ㄈ┩顿Y審計(jì)更能直面社會(huì)大眾利益訴求。政府投資項(xiàng)目涉及“三農(nóng)”、教育、醫(yī)療、住房和社會(huì)保障房、公共設(shè)施、環(huán)保等民生項(xiàng)目，所有這些投資行為的最終受益者是人民群眾，而投資建設(shè)過程所涉及建設(shè)單位征地拆遷、施工單位拖欠農(nóng)民工問題均涉及人民群眾的切身利益。政府投資審計(jì)更能直面老百姓的根本訴求，服務(wù)大局的職能更強(qiáng)于其他專業(yè)審計(jì)，更能直接的服務(wù)于人民群眾，為政府宏觀經(jīng)濟(jì)決策提供依據(jù)，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)作用更為突出，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的重要工具。

　?。ㄋ模┩顿Y審計(jì)涉及公權(quán)力腐敗高發(fā)領(lǐng)域。由于我國(guó)目前建筑市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)無序，監(jiān)督管理機(jī)制薄弱，這一領(lǐng)域已經(jīng)成為當(dāng)前我國(guó)腐敗現(xiàn)象滋生與發(fā)展的溫床，是我國(guó)腐敗高發(fā)、多發(fā)的重點(diǎn)領(lǐng)域、高危領(lǐng)域。將審計(jì)的內(nèi)容鎖定在項(xiàng)目建設(shè)過程中涉及到的所有技術(shù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方面，從縱向看，是對(duì)項(xiàng)目建設(shè)從開始到結(jié)束乃至使用階段的效益情況等的全部過程進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)督；從橫向看，是對(duì)項(xiàng)目活動(dòng)同時(shí)存在的各個(gè)側(cè)面進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)督。強(qiáng)化政府投資項(xiàng)目決策失誤責(zé)任追究制度，嚴(yán)肅查處重大損失浪費(fèi)事件的責(zé)任人，追究其行政責(zé)任、法律責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任等，能實(shí)現(xiàn)對(duì)這一領(lǐng)域公權(quán)力的監(jiān)控和威懾作用。

　　三、深化投資審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的途徑

　　作為政府審計(jì)機(jī)關(guān)，要充分發(fā)揮投資審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能作用，全力服務(wù)國(guó)家治理，就應(yīng)立足大局、著眼宏觀，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，圍繞黨委政府中心工作，結(jié)合開展政府投資建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理工作，著力揭露和查處投資領(lǐng)域中的突出問題和重大違法違規(guī)問題，促進(jìn)投融資體制的改革和制度的完善，促進(jìn)黨委政府的各項(xiàng)政策措施落實(shí)到位，努力發(fā)揮審計(jì)保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全運(yùn)行的免疫系統(tǒng)功能，服務(wù)于國(guó)家治理。

　　（一）服務(wù)黨委、政府中心工作，當(dāng)好決策參謀。在我國(guó)，各級(jí)黨委、政府是國(guó)家治理的主體，國(guó)家審計(jì)則是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的一項(xiàng)重要手段。這就要求國(guó)家審計(jì)要當(dāng)好“政府謀士”、“經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士”，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能。因此，作為審計(jì)機(jī)關(guān)，首先應(yīng)該做到的就是高度重視地方黨委、政府關(guān)注的建設(shè)項(xiàng)目。比如地方黨委政府每年承諾要辦的實(shí)事工程、對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有較大影響的基礎(chǔ)設(shè)施或其他重項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目，都應(yīng)該是審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)。審計(jì)中，審計(jì)機(jī)關(guān)掌握大量素材，可以說要情況有情況，要問題有問題，要數(shù)據(jù)有數(shù)據(jù)，在為黨委政府決策服務(wù)方面有責(zé)得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，為此審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)全力當(dāng)好黨委政府的決策參謀，做到“黨委政府關(guān)心什么，就重點(diǎn)審什么”根據(jù)黨委政府關(guān)注的重點(diǎn)來立項(xiàng)，進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)，做到“黨委政府需要什么，就提供什么”，抓住普遍性、苗頭性、典型性、新生性、潛在性問題，從體制、機(jī)制、制度層面提出建議，為黨委政府決策提供參考。

　　（二）加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督，打擊建設(shè)領(lǐng)域犯罪行為，發(fā)揮對(duì)腐敗行為的震懾作用。政府審計(jì)實(shí)現(xiàn)“權(quán)力監(jiān)督”職能的關(guān)鍵目標(biāo)是遏制權(quán)力尋租、打擊預(yù)防腐敗行為。投資建設(shè)領(lǐng)域是腐敗的重災(zāi)區(qū)，是國(guó)家治理中最嚴(yán)重的威脅之一。在這些領(lǐng)域中，一些部門和壟斷企業(yè)控制著關(guān)系國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)性資源，資源分配權(quán)、資金使用權(quán)、壟斷權(quán)力等交織在一起，成為貪污腐敗、權(quán)錢交易的沃土。委托—代理利益鏈條下，履行公共受托責(zé)任的政府行政部門始終處于權(quán)力尋租的中心環(huán)節(jié)，層出不窮的尋租行為扭曲了市場(chǎng)資源配置功能，破壞了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。為更好地遏制權(quán)力尋租的發(fā)生，基于公共財(cái)政框架下的政府投資審計(jì)重點(diǎn)應(yīng)放在公共支出上，實(shí)現(xiàn)由收支審計(jì)向以支出為主的轉(zhuǎn)變，通過強(qiáng)化支出審計(jì)，促進(jìn)政府正確執(zhí)行法定職責(zé)，并對(duì)公共支出進(jìn)行有效的控制。在對(duì)政府重大投資項(xiàng)目和重點(diǎn)工程的審計(jì)中，政府投資審計(jì)通過發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，配合當(dāng)前開展的工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理，以揭露和查處重大違法違規(guī)問題和經(jīng)濟(jì)犯罪線索為重點(diǎn)，加大對(duì)工程建設(shè)領(lǐng)域的審計(jì)監(jiān)督力度，推進(jìn)從源頭上防治腐敗工作，促進(jìn)工程建設(shè)高效、安全、廉潔運(yùn)行，防止國(guó)家建設(shè)資源的流失。

　?。ㄈ┲凵鐣?huì)關(guān)注、群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)。在我國(guó)，國(guó)家治理的服務(wù)對(duì)象和最終目標(biāo)都是人民群眾的根本利益，因此，我國(guó)的審計(jì)機(jī)關(guān)是在黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下直接服務(wù)于人民利益的，這使得我國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在行使檢查監(jiān)督職能的同時(shí)，自覺地融入到國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行過程中來，參與到服務(wù)型政府的建設(shè)中來，參加到國(guó)家治理和履行政府職能之中來，并且在國(guó)家治理中發(fā)揮了重要作用。其中，高度關(guān)注民生，高度重視關(guān)系到民眾根本利益的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題領(lǐng)域的審計(jì)項(xiàng)目，是國(guó)家審計(jì)非常突出的一個(gè)特點(diǎn)。今年年初的全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議上，劉家義審計(jì)長(zhǎng)明確指出：“審計(jì)工作要更加關(guān)注民生問題，關(guān)注嚴(yán)重影響和損害群眾利益的問題，防范在土地征用、拆遷安置和企業(yè)改制等方面可能引發(fā)的社會(huì)問題，切實(shí)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。”政府投資審計(jì)以維護(hù)群眾權(quán)益、促進(jìn)整改為目的，充分發(fā)揮審計(jì)建設(shè)性作用。在審計(jì)的過程中，一方面如審計(jì)工作中重點(diǎn)關(guān)注涉及“三農(nóng)”、教育、醫(yī)療、住房和社會(huì)保障房、公共設(shè)施、環(huán)保等民生項(xiàng)目，保障項(xiàng)目建設(shè)順利推進(jìn)和各項(xiàng)資金的規(guī)范管理和有效使用，為維護(hù)民眾的根本利益做出了貢獻(xiàn)；另一方面，在工程建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中重點(diǎn)關(guān)注征地拆遷資金的補(bǔ)償情況，注意揭露單位或個(gè)人擠占、侵占、挪用、截留征地拆遷補(bǔ)償資金的問題，關(guān)注施工單位拖欠農(nóng)民工問題，維護(hù)人民群眾的切身利益。

　　（四）維護(hù)財(cái)政資金使用合規(guī)、安全，提高資金使用效益。隨著政府職能轉(zhuǎn)型和支出規(guī)模的不斷擴(kuò)大，以及社會(huì)民主意識(shí)的不斷增強(qiáng)，投資審計(jì)以“合規(guī)性”為目標(biāo)的傳統(tǒng)審計(jì)方式已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足廣大人民對(duì)政府及其所屬部門使用公共資源工作的要求。從傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)向現(xiàn)代績(jī)效審計(jì)延伸，已成為我國(guó)政府審計(jì)的必然發(fā)展趨勢(shì)。政府投資審計(jì)處在績(jī)效審計(jì)的前沿陣地，要在對(duì)全部政府性資金投資項(xiàng)目進(jìn)行綜合分析的基礎(chǔ)上，針對(duì)其中重點(diǎn)和關(guān)鍵投資項(xiàng)目的合理性、經(jīng)濟(jì)性、有效性進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)，并提出改進(jìn)建議，評(píng)價(jià)項(xiàng)目資金使用績(jī)效的變化趨勢(shì)，提高項(xiàng)目對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響力。應(yīng)圍繞政府自身管理的效率性和效果性開展績(jī)效審計(jì)。如通過關(guān)注政府責(zé)任履行情況和政府績(jī)效，揭露政府及有關(guān)部門自身管理方面存在的不足和績(jī)效缺陷，深入分析原因，提出建議，促進(jìn)政府不斷改進(jìn)管理，加強(qiáng)自身建設(shè)和提高績(jī)效，建立問責(zé)機(jī)制，建設(shè)責(zé)任政府，為推動(dòng)民主化進(jìn)程和深化政治體制改革發(fā)揮了積極的作用。

　?。ㄎ澹┳⒅貙徲?jì)過程的服務(wù)性和建設(shè)性，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。由于投資審計(jì)是對(duì)建設(shè)工程項(xiàng)目從源頭到終結(jié)各個(gè)控制點(diǎn)進(jìn)行靜態(tài)和動(dòng)態(tài)控制的跟蹤審計(jì)，充分體現(xiàn)了審計(jì)的服務(wù)性、預(yù)警性等功能，投資審計(jì)今后要加強(qiáng)“全過程跟蹤”力度，將事前預(yù)防，事中控制和事后監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來，把投資審計(jì)工作貫穿于工程建設(shè)全過程，并有效滲透到固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域的各環(huán)節(jié)。這種審計(jì)模式為審計(jì)參與管理提供了可能，將有效地促進(jìn)建設(shè)工程項(xiàng)目的健康運(yùn)作，較好地防范不合理工程造價(jià)現(xiàn)象的出現(xiàn)，從而在遏止腐敗問題產(chǎn)生，提高經(jīng)濟(jì)效益，降低投資風(fēng)險(xiǎn)等方面發(fā)揮建設(shè)性作用。與此同時(shí)，應(yīng)始終關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)中出現(xiàn)的體制性障礙、制度性缺陷和管理漏洞，綜合分析問題成因，從體制、制度層面提出建議，努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。

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