摘要：政府內(nèi)外部的公共受托責(zé)任關(guān)系是確定政府績效評價主體的基本依據(jù)。具體而言，政府公共受托責(zé)任關(guān)系鏈中不同層次的委托人及其代表均應(yīng)構(gòu)成政府績效評價的主體。在西方，許多國家已經(jīng)構(gòu)建起合理的多元化政府績效評價主體體系，但我國政府績效評價主體仍然較為單一。為此，我國應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府公共受托責(zé)任的具體要求，并參考西方發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建一個多元化的政府績效評價主體體系，從而促使政府更好地履行公共受托責(zé)任。

　　關(guān)鍵詞：政府績效評價；評價主體；公共受托責(zé)任；政府審計(jì)；國家審計(jì)

　　政府績效評價主體的研究主要是解決“誰評價”的問題。作為評價的主導(dǎo)因素，評價主體將對績效評價的指標(biāo)設(shè)計(jì)和實(shí)施方式等諸多方面產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，其選擇科學(xué)與否，將直接關(guān)系到政府績效評價的有效性。目前，我國政府績效評價主要由上級領(lǐng)導(dǎo)部門推動，公眾、立法機(jī)關(guān)及其他民意代表機(jī)構(gòu)在評價過程中遠(yuǎn)未發(fā)揮其應(yīng)有的作用，這在很大程度上降低了我國政府績效評價的意義。因?yàn)?，政府績效評價從根本上來自政府對公眾的公共受托責(zé)任。從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，我國已有很多學(xué)者從不同角度對政府績效評價主體尤其是公眾參與評價問題進(jìn)行了探討［14］，但這些研究并未從本源理論出發(fā)對評價主體進(jìn)行深層次的分析，因此筆者將依據(jù)政府的公共受托責(zé)任關(guān)系，從理論上分析政府績效評價主體的合理構(gòu)成，并在對西方發(fā)達(dá)國家的評價主體構(gòu)成和我國評價主體的發(fā)展變化進(jìn)行介紹的基礎(chǔ)上，就如何構(gòu)建和完善我國的政府績效評價主體體系提出自己的建議。

　　一、 確定政府績效評價主體的基本依據(jù)：政府公共受托責(zé)任

　　政府公共受托責(zé)任是政府績效評價的理論基石，它不僅構(gòu)成了政府績效評價的基本動因和內(nèi)容，而且其關(guān)系鏈的具體構(gòu)成是確定政府績效評價主體和對象的基本依據(jù)。具體來說，在政府公共受托責(zé)任關(guān)系鏈中，每一層次的委托人都構(gòu)成了政府績效評價的主體，與之相對應(yīng)的每一層次的受托人則構(gòu)成了政府績效評價的對象。

　?。ㄒ唬?政府公共受托責(zé)任的含義

　　所謂公共受托責(zé)任，簡單地說就是接受公眾委托、管理公共資源的政府、機(jī)構(gòu)和人員所負(fù)有的履行社會公共事務(wù)管理職能并向公眾提交報告以說明其責(zé)任履行情況的義務(wù)［5］。

　　政府的公共受托責(zé)任產(chǎn)生于公眾和政府之間的委托代理關(guān)系［1］。筆者通過考察政府內(nèi)外部的委托代理關(guān)系后發(fā)現(xiàn)，圍繞著政府的受托責(zé)任關(guān)系大體可以分為以下兩個層次。

　　1. 政府整體與外部的受托責(zé)任關(guān)系鏈

　　在現(xiàn)代民主社會中，公眾會委托政府代表公眾利益來行使管理國家和社會公共事務(wù)的權(quán)力，同時，為了保證政府運(yùn)作所必需的物質(zhì)資源，公眾還會通過繳稅等途徑將自己手中擁有的部分資源轉(zhuǎn)移給政府。因此，公眾與政府之間就存在著一種委托代理關(guān)系，由此產(chǎn)生了政府的公共受托責(zé)任。政府必須從公眾的公共利益出發(fā)，管理好公眾托付的公共財產(chǎn)，履行好國家和社會公共事務(wù)的管理職能。

　　在現(xiàn)代社會中，公眾不僅是分散化的，而且還具有利益多元化、需求差異化、認(rèn)識多樣化等特征，因而要讓公眾對國家和社會公共事務(wù)形成一致而有效的意見、對政府部門進(jìn)行有效的監(jiān)管，在政治實(shí)踐中幾乎是不可能的。因此，民主國家中的主權(quán)擁有者——公眾就需要通過一定的制度規(guī)則設(shè)立能夠代表自身意志的立法機(jī)關(guān)，委托其對政府進(jìn)行監(jiān)督并決定重大的國家事務(wù)。這樣，公眾與政府的委托關(guān)系就衍生出立法機(jī)關(guān)與政府的委托關(guān)系，而政府對公眾的代表——立法機(jī)關(guān)也必須承擔(dān)公共受托責(zé)任。除了立法機(jī)中國論文聯(lián)盟www.lwlm.com整理關(guān)外，政治實(shí)踐中逐漸出現(xiàn)了其他一些代表民意的機(jī)構(gòu)，如大學(xué)設(shè)立的評價機(jī)構(gòu)或者受基金會資助的政府績效評價機(jī)構(gòu)。嚴(yán)格來說，這些機(jī)構(gòu)與公眾之間并沒有正式的委托受托契約，但由于這些機(jī)構(gòu)自身定位為公眾利益的代表，使其與公眾之間形成了非正式的或者說是隱含的委托代理關(guān)系。這些民意機(jī)構(gòu)往往會站在公眾的立場上對政府及其部門進(jìn)行監(jiān)督和評價，以促進(jìn)政府更好地履行受托責(zé)任、維護(hù)公眾的利益，又由于其評價具有較高的獨(dú)立性和權(quán)威性，往往能得到公眾的信賴。盡管政府對這些民意機(jī)構(gòu)并不直接負(fù)有受托責(zé)任，但由于這些民意機(jī)構(gòu)與公眾之間隱含委托代理關(guān)系，因而能夠代表公眾行使委托人的權(quán)利，不過政府對這些民意機(jī)構(gòu)的受托責(zé)任的剛性要弱于對立法機(jī)構(gòu)的受托責(zé)任。

　　在單一制國家結(jié)構(gòu)下，上級政府與下級政府也存在著一種委托代理關(guān)系，上級政府通常會對下級政府履行職責(zé)的情況進(jìn)行監(jiān)督、評價，以避免其違背公眾的委托。之所以會產(chǎn)生這一委托代理關(guān)系，是由于上級政府對本區(qū)域內(nèi)全體公眾及立法機(jī)關(guān)負(fù)有受托責(zé)任，政府必須為本區(qū)域全體公眾的福祉而盡心盡職地工作，因此上級政府需要保證下轄所有區(qū)域內(nèi)的各級政府也各自履行好對公眾的責(zé)任。也就是說，上級政府與下級政府之間的委托代理關(guān)系是由于上級政府為了完成其更大范圍內(nèi)的受托責(zé)任而產(chǎn)生的。在我國，地方政府不僅對本級立法機(jī)構(gòu)（本地區(qū)公眾的代表）負(fù)有受托責(zé)任，而且與作為更大區(qū)域內(nèi)公眾的受托人的上級政府之間存在委托代理關(guān)系，并對后者負(fù)有受托責(zé)任。當(dāng)然，在復(fù)合制國家結(jié)構(gòu)中，獨(dú)立的成員體（如共和國、州）對聯(lián)邦政府并不負(fù)有受托責(zé)任。

　　上述分析表明，政府整體對外部的公共受托責(zé)任包括政府對公眾、立法機(jī)構(gòu)以及其他民意代表機(jī)構(gòu)、上級政府的受托責(zé)任。其中，政府對公眾的受托責(zé)任是根本，而對其他主體所負(fù)的受托責(zé)任則均源于此。

　　2. 政府內(nèi)部的受托責(zé)任關(guān)系鏈

　　政府作為一個整體在接受公眾的委托后，為了保障其社會管理職能的實(shí)現(xiàn)需要將有關(guān)的職責(zé)加以分解，并分配給相關(guān)的專門部門。這樣，政府與其下屬的相關(guān)部門之間就形成了委托代理關(guān)系當(dāng)然，由于政府整體的權(quán)力來源于立法機(jī)構(gòu)，政府下屬部門對立法機(jī)構(gòu)也負(fù)有間接的受托責(zé)任……這些政府部門再進(jìn)一步將有關(guān)任務(wù)分解給各個層次的公務(wù)員，并依照管理層級予以監(jiān)督、指導(dǎo)，從而使部門首長與公務(wù)員之間、上級公務(wù)員與下級公務(wù)員之間又形成一種委托代理關(guān)系。因此，政府內(nèi)部的受托責(zé)任關(guān)系包含了政府部門對政府行政首長的受托責(zé)任、公務(wù)員對部門首長的受托責(zé)任、下級公務(wù)員對上級公務(wù)員的受托責(zé)任。這樣，政府公共受托責(zé)任就形成一個涉及政府內(nèi)外部及內(nèi)部各個層次的鏈條。其中，政府對公眾的受托責(zé)任是最根本的，政府對立法機(jī)關(guān)的受托責(zé)任及公務(wù)員對行政長官的受托責(zé)任皆源于此，都是為了保證政府整體對公眾的受托責(zé)任的順利履行。

　　需要指出的是，上述關(guān)于政府受托責(zé)任關(guān)系的劃分只是針對一般情形而言的，在不同的政治體制、國家結(jié)構(gòu)形式及政府管理體制下，政府的受托責(zé)任關(guān)系存在一定的差別。

　　（二） 公共受托責(zé)任委托人與政府績效評價主體的確定

　　如上所述，政府內(nèi)外部存在著多個層次的委托受托關(guān)系。從理論上說，這些委托受托關(guān)系中各層次的委托方（或其代表）均可以成為政府績效評價的主體。這些委托人或與評價對象存在資源上的委托關(guān)系，或與評價對象存在管理上的委托關(guān)系，但都有權(quán)對受托方的績效進(jìn)行評價。具體來說，政府績效評價主體應(yīng)當(dāng)包括以下幾類。

　　1. 公眾與立法機(jī)關(guān)

　　前已述及，在民主政治下，政府是接受公眾委托、按照公眾的意志來行使管理國家和社會公共事務(wù)權(quán)力的。政府的權(quán)力歸根結(jié)底都來自公眾的授權(quán)。作為政府的委托人及其公共管理和公共服務(wù)的最終承接者——公眾對政府績效中體現(xiàn)出來的績效水平具有評價的權(quán)力，應(yīng)成為政府績效評價的重要主體。因?yàn)?，公民作為政府的公共管理和公共服?wù)的最終承接者，對政府績效理應(yīng)最具有發(fā)言權(quán)，所以公民參與原則是績效評估的基本原則［6］。

　　立法機(jī)關(guān)作為公眾利益的忠實(shí)代表，也應(yīng)是政府績效評價主體。由于立法機(jī)關(guān)的特定地位和作用，由其來對政府績效進(jìn)行評價，可以克服群眾評價在信息占有、專業(yè)性、權(quán)威性（剛性）等方面的不足。在立法機(jī)關(guān)的政府績效評價過程中，國家審計(jì)機(jī)關(guān)往往發(fā)揮巨大的作用，尤其是在立法型審計(jì)管理體制之下。

　　但是，立法機(jī)關(guān)代表民意，履行表達(dá)公眾意志的功能，并不意味著公眾就放棄了對國家和社會公共事務(wù)的知情權(quán)，也不意味著公眾放棄了自身對政府績效進(jìn)行評價的權(quán)力。公眾作為政府的主要服務(wù)對象和施政行為的直接接受者，其對政府的評價能直接反映政府行為的效果，因而該評價是衡量政府績效的有力工具。公眾參加政府績效評價被認(rèn)為是新公共管理運(yùn)動的一個基本特征［1］。因此，立法機(jī)關(guān)或政府自身，都應(yīng)積極引導(dǎo)公眾參與政府績效評價，通過恰當(dāng)?shù)脑u價來促進(jìn)政府提高績效，這也是推動國家民主化進(jìn)程的一個重要方面。

　　2. 上級政府、部門及領(lǐng)導(dǎo)

　　下級政府與上級政府、職能部門與政府、公務(wù)員與部門領(lǐng)導(dǎo)、下級公務(wù)員與上級公務(wù)員之間也存在著受托責(zé)任關(guān)系。因此，這些受托責(zé)任關(guān)系鏈中的直屬上級有權(quán)對下級在履行職能過程中所獲得的成績和效益進(jìn)行評價。并且，與其他評價主體相比，直屬上級往往是最了解被評價對象的工作環(huán)境和日常運(yùn)作的組織或個人，其在搜集評價所需的數(shù)據(jù)和相關(guān)信息、評價的權(quán)威性等方面具有其他主體無法比擬的優(yōu)勢，因而可以在評價中經(jīng)常采用較多的定量數(shù)據(jù)，這大大提高了評價的客觀性和準(zhǔn)確性。這也是直屬上級在傳統(tǒng)的行政模式中經(jīng)常作為唯一的政府績效評價主體的一個重要原因。

　　然而，即便是由上級政府或部門領(lǐng)導(dǎo)來進(jìn)行績效評價，也不能根本解決評價主體與評價對象之間的信息不對稱問題。由于評價結(jié)果的客觀性在很大程度上取決于主體所獲得的信息的充分性和適當(dāng)性，建立相關(guān)的保障機(jī)制，以保證用于績效評價的信息相關(guān)、可靠，就顯得尤其重要。此外，上級對下級評價的客觀性容易受到上級主觀意志的影響。因此，建立一套科學(xué)、公允的評價程序，使績效評價免受上級部門與官員的主觀影響，也就變得非常重要。

　　3. 學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)和非營利性的民間組織

　　學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)和非營利性民間組織，如大學(xué)或者公益性基金會設(shè)立的研究所、評價機(jī)構(gòu)，也經(jīng)常作為公眾利益的代表來衡量政府的績效水平。盡管這些主體與公眾之間沒有明確的委托受托關(guān)系，但其與公眾之間實(shí)際上存在一種隱性的、間接的委托受托關(guān)系。并且，公眾對其評價結(jié)果的依賴，也決定了這種隱性委托代理關(guān)系的存在。從這個意義上講，學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)和非營利性的民間組織對政府績效的評價仍然源自政府對公眾的公共受托責(zé)任。

　　值得注意的是，由于政府的受托責(zé)任關(guān)系會隨著民主政治的發(fā)展而不斷變化，政府績效評價主體的范圍也應(yīng)當(dāng)處于不斷變化之中。因此，新聞媒體、政黨等也可能參與政府績效評價，但這些主體對政府評價的權(quán)力從根本上都來自政府的公共受托責(zé)任。

　　綜上所述，依據(jù)政府的公共受托責(zé)任，政府績效評價的主體應(yīng)當(dāng)包括社會公眾、立法機(jī)關(guān)、上級政府（部門或者領(lǐng)導(dǎo)）、其他民意代表機(jī)構(gòu)（如公共管理學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)）等等。這些評價主體的角色身份、知識經(jīng)驗(yàn)和利益需求各異，其對政府績效關(guān)注的角度、重點(diǎn)與評價所采用的方法、標(biāo)準(zhǔn)以及最終評價結(jié)果的客觀公正性和準(zhǔn)確性都存在較大差別。只有將這些主體的評價綜合起來，才能得到關(guān)于政府績效（也就是公共受托責(zé)任履行情況）的相對全面、客觀的評價。

　　二、 國外政府績效評價實(shí)踐中對評價主體的確定

　　從國外實(shí)踐來看，評價主體多元化成為一個共同特征。這些多元化的主體是與政府公共受托責(zé)任的內(nèi)在要求相一致的。本文以美國和英國的政府績效評價主體的分析為基礎(chǔ)，以期為構(gòu)建我國政府績效評價主體體系尋求可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

　　（一） 美國美國的政府績效評價主體可以歸納為以下幾類。

　　1. 被評價對象自身

　　被評價對象自身是美國各層次政府績效評價的一類重要主體，尤其是在職能部門的績效評價中居于重要地位。美國聯(lián)邦政府各部門在每個財政年度末都要對部門績效狀況進(jìn)行自我評價，并將評價結(jié)果編制成“績效與責(zé)任報告”向總統(tǒng)、國會和公眾報告［7］。美國的地方政府績效評價中，自我評估同樣重要，例如，以地方政府績效評價聞名的鳳凰城，其績效評價的一個顯著特點(diǎn)就是各部門因地制宜地制訂戰(zhàn)略計(jì)劃，自主開發(fā)和使用績效評價指標(biāo)并在《市政經(jīng)理執(zhí)行報告》上自主反映本部門的情況［8］。

　　2. 上級機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)

　　美國是聯(lián)邦制國家，上級政府一般不參與對下級政府的績效評價。但在政府內(nèi)部，上級領(lǐng)導(dǎo)或機(jī)關(guān)仍然構(gòu)成了績效評價的重要主體。例如，政府行政首長會對職能部門的績效進(jìn)行評價、職能部門也可以對下屬機(jī)構(gòu)的績效進(jìn)行評價。

　　由于政府的所有職能都是通過各部門來執(zhí)行的，而部門職能又主要是通過眾多不同類型的項(xiàng)目來得以實(shí)現(xiàn)的，因此聯(lián)邦政府對職能部門的績效評價經(jīng)常與項(xiàng)目績效評價聯(lián)系在一起。然而，總統(tǒng)并非通過親自對項(xiàng)目績效進(jìn)行測評來衡量相關(guān)職能部門的績效，而是將其委托給聯(lián)邦管理與預(yù)算局［7］。由上級機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)來負(fù)責(zé)績效評價，這種情況在美國地方政府中同樣存在。

　　3. 立法部門

　　立法部門在美國的政府績效評價實(shí)踐中發(fā)揮著舉足輕重的作用。

　　立法部門不僅積極制定政府績效評價的相關(guān)法律，而且還通過國家審計(jì)部門具體參與績效評價實(shí)踐。

　　美國國會1993 年頒布的《政府業(yè)績與成果法》推動了聯(lián)邦政府的績效評價改革，為州和地方政府的績效評價提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。與此同時，美國國會還通過美國責(zé)任總署對聯(lián)邦政府各部門（或項(xiàng)目）在履行職能過程（或執(zhí)行）中體現(xiàn)出的效率和效益狀況等進(jìn)行審計(jì)，以作為部門自身績效評價結(jié)果的參照，并做出相應(yīng)決策。

　　4. 公眾

　　在美國，公眾不直接參與對政府績效的評價，但他們通常會參與由政府或民間機(jī)構(gòu)組織的績效評價，以表達(dá)自己對政府所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的意見。以美國亞利桑那州的鳳凰城為例，政府部門的績效評價是由各部門自主實(shí)施的，但評價過程卻是開放式的、具有高度的社會參與性。在這一過程中，公眾作為顧客、所有者、問題的提出者、服務(wù)質(zhì)量評價者，對政府部門的戰(zhàn)略計(jì)劃、指標(biāo)設(shè)計(jì)等提出意見，并評價部門的服務(wù)質(zhì)量。公眾廣泛參與績效評價被視為鳳凰城取得評價成功的重要因素［8］。

　　5. 學(xué)術(shù)研究組織和民間中介機(jī)構(gòu)

　　在美國，學(xué)術(shù)研究組織和民間中介機(jī)構(gòu)也是對政府績效進(jìn)行評價的重要力量，并得到公眾的廣泛認(rèn)可。影響較大的有美國雪城大學(xué)的馬克斯維爾學(xué)院、喬治梅森大學(xué)的摩卡特斯中心、坎貝爾研究所等。例如，坎貝爾研究所對全美國50個州政府展開了大規(guī)模的績效測評活動，引起了較大的社會反響；摩卡特斯中心對美國所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)根據(jù)《政府業(yè)績與成果法》編報的績效報告進(jìn)行年度審核和評價。

　　（二） 英國與美國不同，英國是實(shí)行君主立憲制的單一制國家，雖然英國具有地方自治的傳統(tǒng)，但其地方政府卻隸屬于中央政府，中央政府擁有對地方政府的規(guī)范權(quán)和監(jiān)督權(quán)。不過，在政府績效評價的主體上，英美兩國卻有很多相同之處。英國的評價主體主要包括以下幾類。

　　1. 被評價對象自身

　　根據(jù)英國財政部1982年公布的《財務(wù)管理新方案》的要求，政府各部門都應(yīng)從經(jīng)濟(jì)、效率、效益三個方面對其自身績效進(jìn)行評價。1997年頒布的《支出綜合審查法案》要求各公共部門必須對本部門的預(yù)算和支出進(jìn)行全面的審查，并在此基礎(chǔ)上建立連續(xù)3年的支出計(jì)劃。該法案還要求各部門每年應(yīng)向議會提交一份《秋季績效評價報告》，內(nèi)容是對本部門的目標(biāo)完成情況進(jìn)行評價。為了避免部門的內(nèi)部操縱以保證評價資料的準(zhǔn)確性，英國還授權(quán)由首相助理和各內(nèi)閣成員組成的公共服務(wù)和公共支出辦公室對各部門的評價結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督和檢查。

　　該辦公室還可在議會授權(quán)的情況下委托中介機(jī)構(gòu)對整個政府公共支出情況進(jìn)行綜合績效評價。對英國地方政府而言，其各部門也需根據(jù)1997年頒布的《地方政府法》的要求，建立專門的評價機(jī)構(gòu)，每年對自身績效進(jìn)行評價。

　　2. 上級政府、機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)

　　在英國，中央政府對地方政府的績效評價主要是通過審計(jì)委員會進(jìn)行的。審計(jì)委員會由中央政府設(shè)立，其對副首相負(fù)責(zé)并報告工作，代表中央政府對地方政府進(jìn)行績效評價。此外，英國財政部在規(guī)范和參與中央政府各部門績效評價方面也具有重要作用。財政部除了要求政府部門進(jìn)行評價外，還會對各部門績效評價專業(yè)人士進(jìn)行培訓(xùn)、組織多部門進(jìn)行綜合評價并提供指導(dǎo)。由于財政部向首相負(fù)責(zé)，因此其實(shí)際上是代表首相或者說上級領(lǐng)導(dǎo)來參與對中央政府各部門的績效評價的。

　　3. 立法機(jī)關(guān)

　　在英國，立法機(jī)關(guān)也是政府績效評價的重要主體。根據(jù)1983年的《國家審計(jì)法》和1982年的《地方政府法》，英國國家審計(jì)署和地方審計(jì)委員會分別負(fù)責(zé)對中央政府部門和地方政府進(jìn)行績效評價。其中，國家審計(jì)署負(fù)責(zé)對中央政府各部門進(jìn)行績效評價，對議會負(fù)責(zé)并向其報告工作，因此該評價活動的實(shí)質(zhì)是立法機(jī)構(gòu)對政府部門的績效評價。

　　4. 公眾與美國類似，英國公眾也不直接對政府績效進(jìn)行評價，但通常會通過參與政府或其他機(jī)構(gòu)執(zhí)行的評價來表達(dá)對政府績效水平的看法。例如，英國內(nèi)政部在各地警務(wù)績效管理中推行的績效評價制度，就將“居民評價”作為衡量警務(wù)部門績效的重要指標(biāo)［9］。

　　與美、英兩國類似，其他西方國家的政府績效評價主體基本上都包括被評價對象自身、上級政府（機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)）、立法機(jī)關(guān)、公眾和學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)等。

　?。ㄈ?國外政府績效評價主體確定

　　對我國的啟示目前，西方各國的政府績效評價主體與基于政府公共受托責(zé)任要求的評價主體大體一致，既包含了立法機(jī)構(gòu)、上級政府（視不同的政體有所不同）和公眾，又包含了其他民意機(jī)構(gòu)。這種多元化的評價主體體系，不僅有利于從多個方面對政府行為進(jìn)行有效的監(jiān)督，而且避免了由少數(shù)群體對政府績效進(jìn)行評價所存在的片面化問題。

　　值得注意的是，在西方國家，被評價對象自身，即公共受托責(zé)任關(guān)系鏈中的受托方，也構(gòu)成了政府績效評價的主體。其目的是為了這些受托方及時了解自身在履行職能過程中所存在的問題和不足，以便及時加以糾正，從而更好地完成委托方的任務(wù)。因此，被評價對象的自我評估同樣是政府受托責(zé)任的內(nèi)在要求。

　　三、 對構(gòu)建和完善我國政府績效評價主體體系的探討

　?。ㄒ唬?我國政府績效評價主體模式的發(fā)展演變

　　自改革開放以來，我國政府績效評價主體模式大致經(jīng)歷了以下兩個發(fā)展階段。

　　1. “政府主導(dǎo)上級評價”模式

　　從改革開放到20世紀(jì)90年代初，我國的政府績效評價奉行的是“政府主導(dǎo)上級評價”的模式。在該模式下，評價以官方為主，多是由上級行政機(jī)關(guān)對下級部門進(jìn)行評價，這不僅忽視了政府內(nèi)部的自我評價，而且還缺乏立法機(jī)關(guān)和社會部門對政府的評價與控制［10］。此時，上級政府、機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)成了政府績效評價的絕對甚至唯一的主體。20世紀(jì)80年代的目標(biāo)責(zé)任制、1989年開始在全國推廣的效能監(jiān)查、1993年頒布的《國家公務(wù)員暫行條例》乃至1997年福建省漳州市啟動的機(jī)關(guān)效能建設(shè)，都是這一模式的體現(xiàn)。

　　2. “政府主導(dǎo)公眾參與”模式

　　從20世紀(jì)90年代后半期開始，“政府主導(dǎo)公眾參與”的績效評價模式在各級政府中逐漸推廣，并成為我國政府績效評價的主流模式。依據(jù)公眾參與評價政府的形式和程度不同，該模式具體又可分為兩種：一是公眾直接評價政府。從1998年開始，我國各地開展了“自下而上的公民評議政府”的活動，如1998年12月初沈陽舉行了大規(guī)模“市民評議政府”活動；1999年珠海開展了“萬人評政府”活動；2000年杭州市對市直機(jī)關(guān)開展了“滿意單位和不滿意單位”評選活動；2001年南京市開展了“萬人評議機(jī)關(guān)活動”等等。在這一過程中，公民主要通過政府組織的“滿意度調(diào)查”來評價政府績效。二是非政府機(jī)構(gòu)對政府績效評價。21世紀(jì)初我國也出現(xiàn)了獨(dú)立的非政府機(jī)構(gòu)依據(jù)科學(xué)的評審程序?qū)φ冃нM(jìn)行評價的活動，如北京大學(xué)創(chuàng)辦的中國政府創(chuàng)新研究中心、蘭州大學(xué)成立的中國地方政府績效評價中心以及北京的零點(diǎn)調(diào)查公司等。這是我國政府績效評價發(fā)展歷程中的一大進(jìn)步。不過，這些機(jī)構(gòu)對我國政府績效評價的影響還很有限。另外，與坎貝爾研究所的資金主要來自捐贈不同，中國政府創(chuàng)新研究中心和中國地方政府績效評價中心均屬于事業(yè)單位，其資金主要來自國家財政撥款，而零點(diǎn)調(diào)查公司作為營利性的企業(yè)組織，其所負(fù)責(zé)的公眾對政府服務(wù)滿意度的調(diào)查則是源自政府的委托，調(diào)查資金也是來源于政府。因此，目前我國的非政府績效評價機(jī)構(gòu)實(shí)際上是政府的代表，而不是真正意義上的公眾代表，其行為的客觀性和公正性難以保證。這與西方國家從事政府績效評價的獨(dú)立民間組織有著較大差別。

　　在“政府主導(dǎo)公眾參與”模式下，上級政府、機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)仍然是政府績效評價中最重要的主體，但公眾已經(jīng)開始享有評價政府績效的主體權(quán)利，他們能夠通過參與政府執(zhí)行的績效評價活動表達(dá)自身對政府績效的看法，從而促使政府做出相應(yīng)的改進(jìn)，而不再是政府公共產(chǎn)品和服務(wù)的被動接受者。

　　隨著社會公眾和非政府機(jī)構(gòu)等外部評價主體參與對政府的績效評價，傳統(tǒng)的“自上而下”的政府內(nèi)部評價格局則被打破，評價主體開始逐漸向多元化發(fā)展，這有助于我國政府強(qiáng)化績效與責(zé)任意識，更好地履行對公眾的公共受托責(zé)任。不過，與西方國家相比，目前我國公眾參與評價政府績效的廣度和深度還很欠缺，并且缺乏立法機(jī)關(guān)對政府及政府部門的績效評價，這也是我國在今后的政府績效評價實(shí)踐中需要重點(diǎn)解決的問題。

　?。ǘ?對構(gòu)建和完善我國政府績效評價主體體系的建議

　　政府公共受托責(zé)任關(guān)系鏈的日益復(fù)雜和多元化，必然導(dǎo)致政府績效評價主體的多元化。因此可以說，構(gòu)建多元化的績效評價主體是政府公共受托責(zé)任的必然要求。我國應(yīng)在借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從我國實(shí)際出發(fā)，進(jìn)一步完善績效評價主體體系，以增強(qiáng)政府績效評價的客觀性、準(zhǔn)確性和權(quán)威性。筆者認(rèn)為應(yīng)從以下方面構(gòu)建和完善我國的政府績效評價主體體系。

　　1. 有效發(fā)揮公眾評價主體的作用

　　公眾是政府最終的委托人，理應(yīng)在政府績效評價中發(fā)揮重要作用。自20世紀(jì)末以來，我國一些地方開展了群眾評議政府機(jī)關(guān)的活動，并且群眾評議在政府績效評價中所占的比重也在逐漸提高。不過，我國在注重發(fā)揮公眾作用的同時，還應(yīng)當(dāng)注意正確引導(dǎo)和發(fā)揮公眾在政府績效評價中的作用，尤其應(yīng)注意如下幾點(diǎn)：（1）考慮評價主體與評價對象的對應(yīng)性，要根據(jù)不同政府部門的工作性質(zhì)和服務(wù)對象來選擇評價主體，以保證評價結(jié)果的客觀、公正。例如，對地方政府而言，其轄區(qū)內(nèi)的所有公眾都是政府的委托人和政府行為的利益相關(guān)者，都可作為地方政府績效評價的主體；對工商管理部門而言，盡管其也是接受公眾的委托來履行管理職責(zé)，但只有管轄范圍內(nèi)的企事業(yè)等經(jīng)營性單位和個人的評價才能客觀反映工商管理部門的績效水平；而對教育部門而言，管轄權(quán)限范圍內(nèi)的各個學(xué)校、學(xué)生及學(xué)生家長則是最合適的評價主體。然而，在我國現(xiàn)有的群眾參與評價政府部門績效的實(shí)踐中，有些地方并未考慮作為評價主體的“群眾”與被評單位工作的關(guān)系，而是讓普通公眾對所有機(jī)關(guān)進(jìn)行評議。這就使得很多群眾在并不了解評議對象的情況下進(jìn)行評議，從而大大削弱了評價的有效性。（2）注意政府部門所對應(yīng)的人群的差異性和復(fù)雜性，避免單一地以客戶的角度來評價所有的政府部門。政府部門管理的對象可以分為服務(wù)對象、執(zhí)法對象和管制對象三類。這三者中，只有服務(wù)對象才可以直接運(yùn)用顧客滿意原則，而對執(zhí)法對象而言則只能要求公共部門的行為必須在根本上符合人民利益、在總體上做到公民滿意，不能簡單地以某個執(zhí)法對象的反應(yīng)作為標(biāo)準(zhǔn)。例如，對稅務(wù)稽查部門就不能簡單地以偷漏稅嫌疑人是否滿意作為標(biāo)準(zhǔn)。至于管制對象就更不能盲目地套用滿意原則。（3）大力發(fā)展代表公眾利益的專業(yè)評價機(jī)構(gòu)，提高政府的行政透明度，增強(qiáng)公眾的參與意識并提高公眾的自身素質(zhì)等。

　　2. 確立人民代表大會的評價主體地位

　　作為人民代表的各級人民代表大會（以下簡稱人大）理應(yīng)是我國政府績效評價的重要主體之一，但在相當(dāng)長的時期內(nèi)，由于種種原因，人大的評價主體地位一直未得以確立。隨著人大在我國國家政治生活中的地位日益提高，人大評價主體地位應(yīng)當(dāng)確立。筆者認(rèn)為，這可以從兩方面入手：（1） 在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，立法部門應(yīng)盡早出臺與政府績效評價相關(guān)的法律、法規(guī)，并明確人大在政府績效評價中的地位與作用，以實(shí)現(xiàn)政府績效評價的法制化和規(guī)范化。

　　（2） 各級人大可通過委托專業(yè)評價機(jī)構(gòu)開展政府績效評價工作，評價重點(diǎn)要放在對本級政府整體績效和部門績效的評價上，從而強(qiáng)化專業(yè)評價機(jī)構(gòu)對政府及其部門的監(jiān)督功能。

　　專業(yè)評價機(jī)構(gòu)應(yīng)直接對人大負(fù)責(zé)，并與政府保持高度的獨(dú)立。該機(jī)構(gòu)不僅負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)總體評價方案并協(xié)調(diào)各評價主體間的關(guān)系，還負(fù)責(zé)評價信息的統(tǒng)計(jì)整理和加權(quán)換算工作。從實(shí)際操作來說，對這樣的專業(yè)評價機(jī)構(gòu)的確立，具體有三種選擇：（1）對我國現(xiàn)行的國家審計(jì)體制進(jìn)行改革，采用立法型政府審計(jì)體制，進(jìn)而由國家審計(jì)機(jī)關(guān)代表人大對政府績效進(jìn)行綜合評價。（2）在人大之下另設(shè)立專門的政府績效綜合評價機(jī)構(gòu)，代表人大進(jìn)行政府績效評價。（3）由人大委托獨(dú)立的民間專業(yè)評價機(jī)構(gòu)對政府績效進(jìn)行評價。上述三種思路，筆者傾向于選擇第一種。事實(shí)上，由國家審計(jì)機(jī)關(guān)代表立法機(jī)構(gòu)對政府及其部門的績效進(jìn)行評價或?qū)徲?jì)，也是許多國家的選擇。

　　目前，在專業(yè)上，我國國家審計(jì)機(jī)關(guān)基本具備了政府績效評價的專業(yè)背景和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)［11］。不過，除了進(jìn)一步提高我國國家審計(jì)機(jī)關(guān)在政府績效評價方面的專業(yè)技能外，更重要的是要改革我國現(xiàn)行的政府審計(jì)體制，使國家審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于人大而非政府，以使國家審計(jì)機(jī)關(guān)能夠獨(dú)立于評價對象。

　　此外，我國也應(yīng)當(dāng)大力培育和發(fā)展民間專業(yè)評價機(jī)構(gòu)，并使其能代表人大對政府及其部門的績效進(jìn)行評價，以彌補(bǔ)政府審計(jì)機(jī)關(guān)的不足。

　　3. 強(qiáng)化政府內(nèi)部的自我評價

　　政府及其部門對自己計(jì)劃完成的工作任務(wù)、所需要的資源、工作所取得成就和存在的不足比其他任何評價主體和機(jī)構(gòu)都更為清楚，因此政府及其部門的自我評價能大大縮短評價時間，降低信息搜集成本，簡化評價程序，提高評價的針對性。這些優(yōu)點(diǎn)有助于增強(qiáng)績效評價的準(zhǔn)確性和有效性。然而，政府作為代理人會產(chǎn)生道德風(fēng)險和逆向選擇問題，因而其自身的評價很可能會存在回避問題和高估業(yè)績的傾向。為此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從兩方面來規(guī)范政府的自我評價行為：（1）規(guī)范自我評價過程。對政府內(nèi)部的自我評價，立法機(jī)關(guān)應(yīng)會同專業(yè)評價組織及有關(guān)專家等設(shè)計(jì)完善的績效評價框架并規(guī)范其評價過程，上級政府、職能部門也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮監(jiān)督作用，以保證政府自我評價的科學(xué)性、系統(tǒng)性、規(guī)范性和可靠性。（2）實(shí)行政府內(nèi)外部評價相互結(jié)合、相互驗(yàn)證。為此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮立法機(jī)關(guān)、公眾、獨(dú)立的非政府評價機(jī)構(gòu)的作用，讓他們積極參與政府的績效評價，以實(shí)現(xiàn)外部評價與內(nèi)部評價的相互驗(yàn)證和相互促進(jìn)，從而更加客觀、全面地評價政府及其部門的績效。

　　4. 鼓勵獨(dú)立的、非營利性的非政府機(jī)構(gòu)的主體發(fā)揮作用

　　這里所說的非營利性的非政府評價機(jī)構(gòu)，是指獨(dú)立于政府（甚至獨(dú)立于立法機(jī)構(gòu)）的、資金來自社會各方捐贈的非營利性專業(yè)評價機(jī)構(gòu)。美國的坎貝爾研究所就是此類機(jī)構(gòu)的典型代表。此類機(jī)構(gòu)的建設(shè)和完善，有助于公眾作為評價主體作用能更好發(fā)揮。公眾由于知識結(jié)構(gòu)、專業(yè)素質(zhì)、工作能力等方面的限制，其對政府績效的評價只能局限于對滿意程度的定性判斷［2］，而獨(dú)立的、非營利性的非政府機(jī)構(gòu)能從公眾利益的角度對政府進(jìn)行全面而專業(yè)的綜合評價，可以彌補(bǔ)公眾在績效評價方面的不足。尤其是這些機(jī)構(gòu)的資金來源性質(zhì)及其組織上的獨(dú)立性決定了其能夠較好地代表社會公眾對政府績效進(jìn)行公正的評價。就目前來看，我國還不存在這種類型的機(jī)構(gòu)，但隨著民主政治建設(shè)的不斷深入，新公共管理意識的不斷加強(qiáng)，這樣的機(jī)構(gòu)會逐漸出現(xiàn)。

　　一些學(xué)者提出，在中國行政管理學(xué)會和地方行政管理學(xué)會、相關(guān)研究機(jī)構(gòu)和高校中成立由各方面專家組成的績效評估機(jī)構(gòu)，接受評估主體的委托對政府績效進(jìn)行準(zhǔn)確、客觀、公正的評估［7］。對此，筆者并不完全贊同。由于眾所周知的原因，我國的各類學(xué)會并不真正獨(dú)立于政府，在此背景下，由各類學(xué)會設(shè)立績效評價機(jī)構(gòu)并非真正意義上的獨(dú)立評價機(jī)構(gòu)，其所做出的評價很難做到“準(zhǔn)確、客觀、公正”。至于在研究機(jī)構(gòu)和高校中設(shè)立相關(guān)的機(jī)構(gòu)，并保證其獨(dú)立于政府，這是值得探討的。

　　四、 結(jié)語

　　公共受托責(zé)任是確定政府績效評價主體的基本依據(jù)。但在現(xiàn)實(shí)中，政府績效評價主體的確定還必須要考慮所在國家的政治體制、公眾民主意識的發(fā)育程度等因素。根據(jù)公共受托責(zé)任關(guān)系鏈以及我國的公共治理環(huán)境，結(jié)合西方各國確立政府績效評價主體體系的有益經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)當(dāng)逐步建立起包括公眾、人民代表大會、其他民意代表機(jī)構(gòu)、上級政府（機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)）、被評價對象自身的多元化的評價主體體系，該體系涉及了政府內(nèi)外部的受托責(zé)任的各個層次、各個環(huán)節(jié)，有助于保證政府績效評價的有效性，是建立服務(wù)型的責(zé)任政府的內(nèi)在要求。

　　需要強(qiáng)調(diào)的是，對于不同的評價主體，由于其角色不同，理性程度不同，關(guān)注的焦點(diǎn)等也會不同，這使得不同的評價主體在評價的價值導(dǎo)向上存在不同。這種不同將導(dǎo)致不同的評價主體在評價目標(biāo)、程序、方法等方面存在差異，這也就決定了不同的評價主體對政府績效的評價都不可避免地帶有一定的局限性。因此，構(gòu)建和完善我國的政府績效評價主體體系，除了要實(shí)現(xiàn)評價主體的多元化，還應(yīng)在各主體間形成一種良性互動的關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)各種評價的互補(bǔ)和共同促進(jìn)，從而更加全面和客觀地評價和反映政府及其部門的績效。

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