簡介： 審計建議在加快審計轉(zhuǎn)型中的作用研究——浙江省象山縣創(chuàng)新審計建議模式的實踐與思考

　　審計建議是審計機關(guān)針對被審單位存在的問題，向上級領(lǐng)導機關(guān)、被審單位和有關(guān)部門提出的具有建設性的意見、措施和主張。隨著審計工作，特別是當前管理審計和經(jīng)濟效益審計的不斷深入開展，審計建議正日益顯現(xiàn)出其特殊的重要性，審計建議的制定和提出不僅反映了審計機關(guān)對待審計項目的責任心和業(yè)務性，而且對被審單位在今后工作中的完善和提高也具有一定的影響。然而，由于審計建議屬咨詢性質(zhì)，不像審計處理結(jié)論那樣具有剛性和強制性，因而長期得不到應有的重視，這既影響了審計工作質(zhì)量，也使一些審計項目的實施達不到預期效果。因此，在審計轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的大環(huán)境下，如何加強對審計建議的創(chuàng)新且真正彰顯出其應有的效用，是一個值得深入思考和實踐的重要命題。

　　一、重視審計建議的必要性

　　1、審計建議是落實科學發(fā)展觀的重要手段

　　審計機關(guān)的一項重要職責，就是要通過微觀審計，總結(jié)、分析、提煉出帶有普遍性、傾向性的問題，并據(jù)此提出審計建議，在宏觀管理上發(fā)揮作用。這是審計監(jiān)督與財政、稅務等其他專業(yè)監(jiān)督的重大不同。只有把微觀審計和宏觀管理相結(jié)合，為地方領(lǐng)導決策提供依據(jù)，為地方經(jīng)濟發(fā)展出謀劃策，審計工作才能更好地發(fā)揮審計監(jiān)督的職能作用，真正成為促進落實科學發(fā)展觀的重要手段。因此，審計機關(guān)要把審計建議放在比審計處理處罰更高的地位予以重視。

　　2、審計建議是體現(xiàn)現(xiàn)代審計服務理念、節(jié)約審計資源的本質(zhì)要求

　　審計機關(guān)代表國家行使審計監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督是手段，服務是宗旨。通過揭露問題進一步分析各種問題的性質(zhì)及根源，從源頭上提出防范的措施和建議，幫助被審計單位加強制度建設，提升管理水平，是現(xiàn)代審計服務的基本理念，也是從根本上消滅“屢審屢犯、屢犯屢審”等侵害審計權(quán)威性、妨礙審計職能實現(xiàn)和審計目標達成的“落實難”問題，達到節(jié)約審計資源目的的現(xiàn)實之舉。

　　3、審計建議是提升審計對象管理質(zhì)量的重要方法

　　一個完整的審計項目，僅針對所發(fā)現(xiàn)問題進行評價，并做出處理決定是遠遠不夠的。審計機關(guān)工作人員在審計實施過程中，處于“超脫”地位，更能以“局外人”的身份客觀地分析和評價被審計單位的運作情況，為被審計單位發(fā)現(xiàn)并解決產(chǎn)生問題的背后根源和深層次因素。并且，由于審計專業(yè)化隊伍進行專門化項目審計的特點，審計機關(guān)具有信息集中的優(yōu)勢，有條件揭示被審計單位存在的問題關(guān)聯(lián)，并及時發(fā)現(xiàn)問題苗頭，而針對這些問題關(guān)聯(lián)和苗頭提出的審計建議可以幫助被審計單位改進財政收支、財務收支，促進被審計單位遵守財經(jīng)制度，提高經(jīng)濟管理水平，進而提升管理質(zhì)量。可以看出，“一審二幫三促進”的指導思想才是審計工作的真正意義所在。

　　二、當前審計建議存在的主要問題

　　1、泛泛而談且缺少新意

　　在具體的審計實施過程中，部分審計人員由于缺乏對審計建議重要性的認識，僅把審計建議當作審計報告中不得不完成的一個組成部分，不重視對審計發(fā)現(xiàn)的深入分析，不能找出問題產(chǎn)生的關(guān)鍵癥結(jié)，審計建議泛泛而談，應付差事，無助于審計對象解決問題。個別審計人員不分審計項目性質(zhì)，審計建議幾乎千篇一律，這些毫無新意的審計建議，審計對象往往認為沒有采納的價值，因而不能引起高度重視。

　　2、不適合審計對象的經(jīng)營活動

　　少數(shù)審計人員在提出審計建議時，往往把某行的先進做法作為審計建議向另一行提出，但忽略了二者之間經(jīng)營活動的差異，這種生搬硬套式的審計建議缺乏針對性，不適合審計對象的經(jīng)營活動，也不易被審計對象采納。

　　3、存在不可操作性

　　不可否認，部分審計人員由于認識到自身在某行業(yè)、某專業(yè)上的欠缺，在提出審計建議時往往會翻閱不少參考資料，也會動足腦筋針對審計中發(fā)現(xiàn)的問題進行認真分析研究，從而使得提出的審計建議比較系統(tǒng)、比較先進。但有時因為理念過于超前，容易忽略審計對象尚不具備采納審計建議的條件。審計建議一旦脫離了審計對象整改的實際情況，就等于沒有提出審計建議，也就說明審計目標沒有全面完成。

　　4、只針對表象問題

　　少數(shù)審計人員往往就問題論問題，僅僅只針對表象問題，雖然所提出的審計建議有利于解決當前問題，但對審計對象長期發(fā)展所產(chǎn)生的負面影響考慮不周全，缺乏對問題產(chǎn)生原因和長期效用的系統(tǒng)分析，所提出的審計建議往往只能是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，以致于類似問題屢審屢現(xiàn)，不利于審計對象克服短期經(jīng)營行為。相反，少數(shù)審計人員也往往會出于審慎的考慮，對部分出現(xiàn)的同類問題不敢及時提出大膽的審計建議，從而失去了審計建議的時效性。

　　5、面面俱到卻重點不明

　　面對較多的審計發(fā)現(xiàn)，部分審計人員往往不能從制度的缺陷和管理的漏洞方面分析問題，提出的審計建議雖然面面俱到，但卻重點不明顯、不突出，以致于審計對象根據(jù)審計建議盡管下了不少工夫，但實施效果仍不理想，這在全面審計中表現(xiàn)更為突出。

　　三、審計轉(zhuǎn)型對審計建議的質(zhì)量要求

　　1、審計建議的質(zhì)量特征

　　審計建議是對審計資源充分利用的一種表現(xiàn)形式。一條好的審計建議作用是不可低估的，審計建議在提出、采納、落實等各個階段，都將可能對審計對象帶來一定的效益或積極的效果，審計對象可依據(jù)審計人員所開出的“藥方”，得到一劑提高管理水平的“良藥”。

　　好的審計建議一般應具備四方面的質(zhì)量特征：一是針對性，能夠?qū)徲嬤^程中所發(fā)現(xiàn)的問題“一針見血”地提出建議；二是可行性，密切結(jié)合審計對象的實際情況，能夠使其經(jīng)過努力而切實改進工作取得成效；三是時效性，審計所發(fā)現(xiàn)的問題能及時提請上級領(lǐng)導機關(guān)、被審單位和有關(guān)部門引起注意而獲得改進；四是建設性，提出的審計建議應有一定深度，且富有一定的高度和遠見。

　　2、審計建議的變革提供審計轉(zhuǎn)型的基礎和保證

　　審計轉(zhuǎn)型是一項沒有現(xiàn)成經(jīng)驗可循的創(chuàng)新型工作，進一步挖掘和剖析審計轉(zhuǎn)型的切入點，是審計創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的核心內(nèi)容，也是審計工作適應不同環(huán)境下的各種變化與形勢發(fā)展需求的最直接和最現(xiàn)實目標。

　　審計轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容之一，就是要求對審計思維方式和審計運行模式的變革，著眼于對審計管理、審計操作辦法等方面提出需要調(diào)整和創(chuàng)新的內(nèi)容。審計建議作為審計工作的重要環(huán)節(jié)，把該環(huán)節(jié)的改革突破重點放在構(gòu)建適應現(xiàn)代審計要求的審計機制、體制上，才能為審計轉(zhuǎn)型的提供必要的基礎和保證。

　　隨著國內(nèi)外形勢和內(nèi)外部因素的快速變化，審計建議的質(zhì)量特征正逐漸成為破解審計事業(yè)發(fā)展瓶頸的重要途徑之一。創(chuàng)新審計建議在針對性、可行性、時效性以及建設性上的固有模式，就必須擯棄就審計報告而提出審計建議的定勢思維，只有這樣才能真正實現(xiàn)審計成果利用的最大化，促使被審計單位或當?shù)卣玫搅⒏鸵娪暗某尚?，獲取審計轉(zhuǎn)型所帶來的創(chuàng)新成果。

　　四、象山縣創(chuàng)新審計建議的實踐探索

　　近幾年來，象山縣審計局按照上級審計部門的審計轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的相關(guān)要求，大膽突破傳統(tǒng)審計方式的局限，將“審、幫、促”的科學審計理念貫徹到審計工作的全過程，把審計監(jiān)督的最終目標切實轉(zhuǎn)移到堵塞漏洞、完善制度、改進管理和促進發(fā)展上來，不以查處多少、上交多少作為審計業(yè)績評價考核的唯一標準，切實提高審計監(jiān)督的服務層次和服務水平。

　　我局通過長期的研究分析發(fā)現(xiàn)，隨著國內(nèi)外形勢和內(nèi)外部因素的快速變化，被審計單位或當?shù)卣坏┯捎跍蠡蛸O誤完善制度、改進管理、提高效益、促進發(fā)展的最佳時機，就必將無法實現(xiàn)審計成果利用的最大化。特別是在目前全球金融危機影響深遠和中央對內(nèi)政策調(diào)整變動的特殊時期，我局以注重審計建議的質(zhì)量特征為突破口，通過積極探索和嘗試審計建議時限前移、赴異地考證審計建議等創(chuàng)新模式，把握住了審計實施過程中最有利的時機，應變、快速地分析原因、提出建議、督促整改，真正實現(xiàn)了從傳統(tǒng)審計建議模式的禁錮中解脫出來，并取得了積極的審計成效。

　　1、審計建議時限前移模式

　　我局積極倡導“在審計實施過程中實時提出協(xié)調(diào)性審計意見，以期加快被審計單位及時采納建議且快速有效整改”這一審計建議的創(chuàng)新模式，象山縣政府根據(jù)我局在本年度所實施全縣五項社會保險基金審計項目過程中，針對當前“保增長、擴內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)”的政府中心工作所提出的審中協(xié)調(diào)性建議，結(jié)合勞動和社會保障部門科學嚴謹?shù)恼{(diào)研與論證，同時出臺了有關(guān)社保這一民生工程方面的兩項政策調(diào)整機制，通過提高門診醫(yī)療保障水平、降低住院起付標準、擴大個人帳戶支付范圍與特殊病種治療項目范圍、調(diào)整繳費基數(shù)等具體措施，進一步完善了全縣城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險和公務員醫(yī)療補助制度，有效提高了全縣的醫(yī)療保障水平。

　　此外，象山縣政府還根據(jù)我局在開展象山縣農(nóng)漁業(yè)專項資金審計調(diào)查中所分別提出的“加快發(fā)展水產(chǎn)特色行業(yè)，積極應對金融危機影響，引導水產(chǎn)行業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級，努力保持全縣經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長”和“做大、做強、做優(yōu)全縣柑桔產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)持續(xù)快速發(fā)展，確保農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收”的審中協(xié)調(diào)性建議，快速出臺了《關(guān)于推進水產(chǎn)行業(yè)平穩(wěn)較快發(fā)展的若干意見》和《關(guān)于加快柑桔產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型提升的若干意見》等兩項政策措施，有效確保了新形勢下全縣特色漁業(yè)和效益農(nóng)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

　　2、赴異地考證審計建議模式

　　我局在2008年所開展的象山縣科技經(jīng)費專項審計調(diào)查工作期間，多次派專人前往榮膺首批國家專利產(chǎn)業(yè)化試點基地和首批國家專利技術(shù)展示交易中心等榮譽稱號的寧波市江東科技創(chuàng)業(yè)中心實地學習調(diào)研科技創(chuàng)業(yè)和軟件產(chǎn)業(yè)工作，了解和獲取了更為專業(yè)和更具可行性與操作性的科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路和管理模式，為提出“以軟件產(chǎn)業(yè)為著力點，提升象山信息化建設綜合實力”、“建立軟件產(chǎn)業(yè)園，提高象山整體科技創(chuàng)業(yè)氛圍”等審計建議奠定了扎實有效的考證基礎。隨后，象山縣政府組織專家和相關(guān)人員經(jīng)過全面細致的考察、調(diào)研、論證，出臺了《關(guān)于加強象山縣軟件產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實施意見》和成立了以兩位副縣長為正副主任，十三個政府職能部門為成員單位的“象山縣軟件產(chǎn)業(yè)園管理委員會”等兩項重大措施，舉全縣之力，以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變增長方式，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造為出發(fā)點，積極應對全球金融危機影響，圍繞象山經(jīng)濟社會發(fā)展對信息化建設的需求，著力營造軟件產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，積極促進區(qū)域競爭力的全面提升。

　　五、對提高審計建議作用力實現(xiàn)途徑的思考

　　1、拓展思維認識，從價值角度定位審計建議

　　通過著眼于未來的經(jīng)濟活動和管理工作，若能真正用足用好審計建議權(quán)，不失為審計在宏觀層面發(fā)揮作用的一個現(xiàn)實路徑。尤其在法律適用有爭論、審計風險較高的情況下，審計建議在弱化矛盾、提高審計效率等方面依然有著獨特、天然的比較優(yōu)勢。因此，審計人員應積極拓展對審計建議在廣義作用力上的思維認識，不要把審計建議只當作出具審計報告的一種慣用模式，并在實務中，堅持做到既重視審計覆蓋面，又關(guān)注審計建議的落實。此外，對于審計對象而言，同樣應該從價值的角度定位審計建議，把審計建議看作是內(nèi)部管理與審計監(jiān)督的交流平臺，通過借鑒這個平臺的作用力，從審計視角發(fā)現(xiàn)管理問題，及時獲取先進的審計管理經(jīng)驗，堵塞業(yè)務運行漏洞，提升自身的管理水平，提高自身的經(jīng)濟效益和管理效益。

　　2、加強業(yè)務學習，以綜合素質(zhì)提升審計建議

　　現(xiàn)實情況中，存在少數(shù)審計人員不善于學習新知識、掌握新技術(shù)的事實，從而造成知識面窄、知識結(jié)構(gòu)單一的，與從事的職業(yè)要求不相符合，以致于看問題、分析調(diào)研的能力太差，更談不上提出合理化的建議。因此，審計人員應緊跟時代步伐，通過審計業(yè)務的不斷學習和進步，不斷更新知識、完善知識結(jié)構(gòu)，加深對審計建議的全新的認識，分析、了解和掌握相關(guān)法規(guī)及其相應的適用范圍與銜接程度，提高審計發(fā)現(xiàn)、判斷、解決問題的能力，以適應審計工作的具體要求。

　　3、注重長期效用，由審計目標取決審計建議

　　每個審計項目都有其既定的審計目標，通過現(xiàn)場審計可以發(fā)現(xiàn)審計事項與審計目標到底有多大差距，然后提出相應的審計建議，督促審計對象通過采納審計建議，進行有效整改，使審計事項與審計目標趨于一致。而審計發(fā)展到目前的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)階段，審計目標已主要由揭露會計資料的錯弊發(fā)展向指出其根源與后果的多元化目標發(fā)展，在真實合法性的基礎上越來越偏重效益性，審計的服務功能也得到了進一步的增強和擴展。因此，審計人員在考慮審計建議時，應加強對審計目標發(fā)展變化的認識，進一步注重審計建議的長期效用，使審計建議既有利于解決審計對象的現(xiàn)實問題，又能實現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展。同時，審計人員要對自己所提的審計建議切實負責，在進行審計追蹤或其他審計項目時，要注意審計對象對上次審計建議的態(tài)度，分析審計建議采納后取得的效果，對未采納的建議要認真分析其中的原因，以更好地提高審計建議的長期效用。

　　4、加大考評力度，用績效質(zhì)量綜測審計建議

　　審計建議在績效方面的質(zhì)量高低，取決于審計人員對每個審計項目所提出審計建議的可行性、采納率和實施效果。因此，從審計機關(guān)的審計業(yè)績評價考核指標的角度出發(fā)，必須將審計建議作為其中的重要內(nèi)容進行重點考評，通過制定相應的審計建議考評標準，對審計建議的質(zhì)量特征進行綜合的調(diào)查、統(tǒng)計和分析，并將綜合測評結(jié)果與審計人員的績效考評相掛鉤，激勵審計人員在發(fā)揮審計建議作用力方面多下工夫，以有效提高審計建議的質(zhì)量，從而達到切實履行審計的建設職能之目標。