摘要：在2008年全國審計工作年會上，審計署總審計長劉家義就“國家審計免疫系統(tǒng)”和“審計維護(hù)國家安全”作了深刻的論斷，為我國的國家審計工作提出了新的理論，指明了國家審計新的方向。政府審計作為我國國家審計中的主要環(huán)節(jié)，對我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家安全起著非常重要的作用。以政府審計與國家金融安全的相互關(guān)系為起點，試對政府審計維護(hù)國家金融安全的功能進(jìn)行相關(guān)的定位。

　　關(guān)鍵詞：政府審計；金融安全；預(yù)警功能

　　一、引言

　　金融安全是指在金融全球化條件下，一國在其金融發(fā)展過程中具備抵御國內(nèi)外各種威脅、侵襲的能力，確保金融體系、金融主權(quán)不受侵害，使金融體系保持正常運(yùn)行與發(fā)展的一種態(tài)勢(王元龍，2000)。國家安全包括軍事安全、政治安全和經(jīng)濟(jì)安全。國家經(jīng)濟(jì)安全又包括國家金融安全、國家經(jīng)濟(jì)信息安全和國家產(chǎn)業(yè)安全。其中，金融安全是國家經(jīng)濟(jì)安全的核心，經(jīng)濟(jì)信息安全是國家經(jīng)濟(jì)安全的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，而產(chǎn)業(yè)安全是國家經(jīng)濟(jì)安全的基本內(nèi)容。在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，國家金融安全問題日益突出，如何更好地維護(hù)國家金融安全，保障國家經(jīng)濟(jì)正常、有效地運(yùn)行是目前大多數(shù)學(xué)者關(guān)注和探討的熱點問題。然而，在我國國家金融安全保障體系中，政府審計要不要發(fā)揮作用、能不能發(fā)揮作用、怎樣發(fā)揮作用?這些問題以往的研究不多。我們認(rèn)為，國家金融審計具有堅實的理論基礎(chǔ)，政府審計是國家金融安全保障體系的重要組成部分，政府審計能夠維護(hù)國家金融安全。

　　二、政府審計和國家金融安全的關(guān)系

　　《中華人民共和國憲法》第九十一條規(guī)定:“國務(wù)院設(shè)立審計機(jī)關(guān)，對國務(wù)院各部門、地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財政收支，進(jìn)行審計監(jiān)督”?！?a target="_blank" href="http://jnjuyue.cn/new/63/66/2006/3/ma9163244231113600219052-0.htm">中華人民共和國審計法》在1995年和2006年的修訂中將立法的目的規(guī)定為:“為加強(qiáng)國家的審計監(jiān)督，維護(hù)國家的財政經(jīng)濟(jì)秩序，提高財政資金使用效益，促進(jìn)廉政建設(shè)，保障國民經(jīng)濟(jì)和社會健康發(fā)展。”這一規(guī)定將政府審計的服務(wù)對象直接界定為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　《中華人民共和國審計法》第二十一條和《中華人民共和國審計法實施條例》第十九條賦予了政府審計機(jī)關(guān)對金融機(jī)構(gòu)審計的權(quán)利，審計機(jī)關(guān)對國有資本占資本總額的比例超過50%，以及國有資本占資本總額的50%(含)以下，但是國有資本投資者實質(zhì)上擁有控制權(quán)的金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)、負(fù)債、損益，依法進(jìn)行審計監(jiān)督。一方面，通過政府審計監(jiān)督和規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)行為，保證國家金融體系的健康發(fā)展，防止金融系統(tǒng)的極端情況的發(fā)生；另一方面，政府審計機(jī)關(guān)的獨(dú)立監(jiān)督，可以披露真實、客觀的國家金融運(yùn)行的信息，為國家金融管理部門的決策提供有利的信息服務(wù)。通過對政府審計中發(fā)現(xiàn)問題的分析，評價國家金融安全程度，發(fā)揮審計免疫功能，建議相關(guān)管理部門及時調(diào)整國家金融政策，降低金融風(fēng)險，避免金融危機(jī)的發(fā)生。

　　現(xiàn)任國家審計署總審計長劉家義指出，現(xiàn)代政府審計作為國家的免疫系統(tǒng)，有責(zé)任更早地感受風(fēng)險，有責(zé)任更準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)問題，有責(zé)任提出調(diào)動國家資源和能力去解決問題、抵御“病害”的建議，有責(zé)任在永不停留地抵御一時、一事、單個“病害”的同時，促進(jìn)其健全機(jī)能、改進(jìn)機(jī)制、筑牢防線。正是由于現(xiàn)代政府審計的這一本質(zhì)的要求，決定了政府審計工作的基本職能是維護(hù)國家安全特別是國家的金融安全，保障國家的利益，保護(hù)人民的利益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)和諧的發(fā)展。因此，維護(hù)我國的經(jīng)濟(jì)安全特別是我國的金融安全是我國政府審計的主要任務(wù)。

　　三、政府審計維護(hù)國家金融安全的理論基礎(chǔ)

　　為什么政府審計要介入國家金融安全的維護(hù)中?這一問題是做好國家金融安全審計工作的基本問題。社會契約理論認(rèn)為，政府源于社會契約。社會契約指政府及其行政行為一旦存在于社會公眾的期望中，就必須履行一定的權(quán)利和義務(wù)，這些權(quán)利和義務(wù)是政府與社會之間契約的結(jié)果。政府必須保障公民的政治自由和生命財產(chǎn)安全，維護(hù)社會的共同利益，這其中當(dāng)然就包括維護(hù)國家金融安全。在經(jīng)濟(jì)全球化的今天，特別是要保障國家金融安全。“民主政治觀”認(rèn)為，民主政治是指民眾享有管理國家權(quán)力的政治制度。然而，在實際的政治生活中，人民享有管理國家的權(quán)力只是一種原則，人民不可能全部參與管理國家的具體事務(wù)，只能將這種管理國家的權(quán)力交給一個機(jī)構(gòu)——政府，這使得政府成為人民行使權(quán)力的主要代理人，由此，人民和政府之間形成了一種委托代理關(guān)系。人民是委托人，而掌握行政權(quán)力的政府則是受托責(zé)任人。為了確保民主政治，防止權(quán)力濫用，人民必須建立有效的監(jiān)督機(jī)制，使受托實施國家行政權(quán)力的少數(shù)人的行為符合人民或國家的利益。社會契約論和受托責(zé)任觀構(gòu)成國家金融安全審計的理論基礎(chǔ)。

　　政府履行維護(hù)國家金融安全職能時效果怎樣?這需要代表人民利益的獨(dú)立審計機(jī)構(gòu)來評價。更為重要的是，由于存在政府“失效”、信息不對稱以及官僚主義行為，政府在維護(hù)國家金融安全方面往往受到很大的制約，這更需要政府審計發(fā)揮其重要作用。首先，政府失效使得有關(guān)保障國家金融安全的政策和措施得不到有效貫徹執(zhí)行。其次，信息不對稱使得政府難以制定有效的維護(hù)國家金融安全的政策。政府審計機(jī)關(guān)的基本職能是經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，并不直接參與國家金融安全決策和政策實施。但是，政府審計是整個國家金融安全保障體系中監(jiān)督保證系統(tǒng)的重要組成部分，因此，政府審計在維護(hù)國家金融安全方面能夠發(fā)揮重要作用。

　　四、政府審計維護(hù)國家金融安全預(yù)警機(jī)制的功能定位

　　政府審計維護(hù)國家金融安全預(yù)警機(jī)制的功能定位可以從宏觀層面、中觀層面和微觀層面這三個層面進(jìn)行相應(yīng)的功能定位。

　　(一)政府審計維護(hù)國家金融安全預(yù)警機(jī)制宏觀層面的功能定位

　　1.政府審計在宏觀層面對金融系統(tǒng)的“免疫防御”功能

　　“免疫防御”也稱為“抗感染免疫”，主要指機(jī)體針對外來抗原(如微生物及其毒素)侵襲的免疫保護(hù)作用。目前，對我國金融業(yè)進(jìn)行業(yè)務(wù)監(jiān)管，具有防范金融風(fēng)險、維護(hù)金融安全職能的主要是中國人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會四大監(jiān)督機(jī)構(gòu)。財政和稅務(wù)部門可以對金融行業(yè)和企業(yè)進(jìn)行專項業(yè)務(wù)工作檢查，國家審計機(jī)關(guān)作為專門的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門對金融企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能履行情況進(jìn)行審計監(jiān)督。與其他監(jiān)管部門相比，國家審計機(jī)關(guān)作為上層建筑的重要組成部分，通過法定的依法審計活動，及時發(fā)現(xiàn)和抵御各種違法犯罪分子的侵蝕和腐敗行為，維護(hù)宏觀政策的安全性和法紀(jì)規(guī)章的嚴(yán)肅性，維護(hù)良好的財經(jīng)秩序和發(fā)展環(huán)境，從而實現(xiàn)“保護(hù)”國民經(jīng)濟(jì)健康、有序、又好又快和可持續(xù)發(fā)展的目的。因此，政府審計在宏觀層面對金融系統(tǒng)具有系統(tǒng)免疫功能的優(yōu)勢。

　　2.政府審計在宏觀層面對金融系統(tǒng)的“免疫預(yù)警”功能

　　政府審計對金融系統(tǒng)的宏觀預(yù)警功能是政府審計對宏觀金融運(yùn)行實行全方位的監(jiān)管，旨在分析研究金融與財政、物價、經(jīng)濟(jì)的相互關(guān)系，發(fā)揮早期預(yù)測報警功能，為制定和實施貨幣政策提供依據(jù)。每年的全國人民代表大會上審計署審計長都要對上年的政府審計工作做政府審計報告，將去年審計中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行總結(jié)匯報給國務(wù)院，就政府審計中發(fā)現(xiàn)的重大審計問題做出具體的審計意見和審計建議，為國家制定宏觀經(jīng)濟(jì)政策提供參考，把握國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向。

　　(二)政府審計維護(hù)國家金融安全預(yù)警機(jī)制中觀層面的“免疫自穩(wěn)”功能定位

　　“免疫自穩(wěn)”是指免疫系統(tǒng)能及時識別、清除體內(nèi)損傷或衰老的細(xì)胞，但對機(jī)體正常的細(xì)胞不發(fā)生攻擊，以維持自身內(nèi)環(huán)境穩(wěn)定的一種生理功能。政府審計機(jī)關(guān)作為國家經(jīng)濟(jì)的“看門人”，有義務(wù)及時和準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)我國國家經(jīng)濟(jì)體系中的“損傷”和“衰老”的經(jīng)濟(jì)細(xì)胞體，并及時報告國家經(jīng)濟(jì)各上級部門和社會公眾。《中華人民共和國審計法》和《中華人民共和國審計法實施條例》規(guī)定，政府審計有權(quán)對我國的金融機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)進(jìn)行審計，并公布相應(yīng)的審計結(jié)果。

　　(三)政府審計維護(hù)國家金融安全預(yù)警機(jī)制微觀層面的“免疫監(jiān)視”功能定位

　　“免疫監(jiān)視”是指由于各種體內(nèi)外因素影響，正常個體的組織細(xì)胞不斷發(fā)生畸變和突變，免疫系統(tǒng)及時識別此類復(fù)制錯誤或突變細(xì)胞并將其清除，保護(hù)正常個體的系統(tǒng)功能。經(jīng)濟(jì)監(jiān)督是政府審計的基本職能之一。政府審計主要通過審計、檢查和監(jiān)督被審計單位的經(jīng)濟(jì)活動在規(guī)定范圍內(nèi)沿著正常的軌道健康運(yùn)行；檢查受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任人忠實履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的情況，借以揭露違法違紀(jì)行為，制止損失浪費(fèi)，查明錯誤弊端，判斷管理缺陷，追究經(jīng)濟(jì)責(zé)任。政府審計機(jī)關(guān)通過依法嚴(yán)格執(zhí)行政府審計，對審計中發(fā)現(xiàn)的制度性缺陷和問題進(jìn)行反饋，比如，問責(zé)制度、審計結(jié)果公告制度等，促進(jìn)對相關(guān)制度進(jìn)行創(chuàng)新與重構(gòu)，從而促進(jìn)相關(guān)管理制度的建立和完善，在更高層面上實現(xiàn)財政財務(wù)等財經(jīng)制度的規(guī)范化和制度化。

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