摘要：內(nèi)部會計(jì)控制制度是現(xiàn)代企業(yè)管理理論的重要組成部分。行政事業(yè)單位雖然不是贏利單位,但其建立有效的內(nèi)部會計(jì)控制也具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。通過建立有效的內(nèi)控制度,不僅可以規(guī)范單位的管理,促進(jìn)各項(xiàng)工作的順利開展,保護(hù)各類資產(chǎn)的安全性和完整性,對防止財務(wù)風(fēng)險、提高管理水平、嚴(yán)格財經(jīng)紀(jì)律有著極其重要的作用,而且可以有效地防止各種舞弊和腐敗的發(fā)生。目前行政事業(yè)單位的內(nèi)部會計(jì)控制工作中存在諸多問題,若不加以防范將會造成財務(wù)收支無法控制、會計(jì)信息失真等不良后果。本文從內(nèi)部會計(jì)控制特殊性著手,通過分析行政事業(yè)單位內(nèi)部會計(jì)控制的現(xiàn)狀,提出具體的措施和對策。

　　內(nèi)部會計(jì)控制是單位為實(shí)現(xiàn)目標(biāo),保護(hù)資產(chǎn)的安全、完整,在遵守國家法律法規(guī)的前提下提高單位運(yùn)營的效率及效果而采取的各種政策和程序的組合,是一個單位賴以生存和發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。所謂內(nèi)部控制,是指企業(yè)為了保證各項(xiàng)經(jīng)營管理活動的有效進(jìn)行,保護(hù)資產(chǎn)的安全和完整,防止、發(fā)現(xiàn)、糾正錯誤與舞弊,保證會計(jì)資料的真實(shí)、合法、完整而制定和實(shí)施的政策與程序。內(nèi)部控制可以分為會計(jì)控制和管理控制。內(nèi)部會計(jì)控制是內(nèi)部控制的重要組成部分。

　　內(nèi)部會計(jì)控制制度的健全與否、有效與否,關(guān)系到一個單位的管理效率和發(fā)展?jié)摿ΑＰ姓聵I(yè)單位不同于企業(yè),它以實(shí)現(xiàn)社會公共效益為宗旨,不以營利為目的,把社會公共效益作為衡量業(yè)績的基本標(biāo)準(zhǔn)。隨著財政改革的日益深化,行政事業(yè)單位的財務(wù)管理改革也不斷加強(qiáng),已經(jīng)逐步建立起了比較完善的管理體系和管理方式。

　　一、行政事業(yè)單位內(nèi)部會計(jì)控制的特殊性

　　行政事業(yè)單位內(nèi)部會計(jì)控制的基本目標(biāo)是確保行政事業(yè)單位各項(xiàng)資金的安全運(yùn)行,提高資金的使用效率,保障單位管理的合法合規(guī)、資產(chǎn)安全完整,財務(wù)報告及相關(guān)信息真實(shí)完整。具體來說,行政事業(yè)單位的內(nèi)部會計(jì)控制主要有以下特點(diǎn):行政事業(yè)單位內(nèi)部會計(jì)控制制度建設(shè)不以經(jīng)濟(jì)效益為前提,而以實(shí)現(xiàn)社會效益為目標(biāo);內(nèi)部會計(jì)控制制度建設(shè)的空間相對企業(yè)來說要小;行政事業(yè)單位的組織結(jié)構(gòu)、職能權(quán)限等方面受到外來制度和規(guī)定的約束,行政事業(yè)單位在資金來源、資本結(jié)構(gòu)、會計(jì)處理等方面與企業(yè)有著很大的區(qū)別,內(nèi)部會計(jì)控制制度建設(shè)的內(nèi)容相對簡單。

　　二、行政事業(yè)單位內(nèi)部會計(jì)控制的現(xiàn)狀

　　行政事業(yè)單位雖然逐漸開始通過建立內(nèi)部會計(jì)控制制度來加強(qiáng)管理,防范風(fēng)險。但在實(shí)際操作執(zhí)行中由于控制環(huán)境難盡人意,政府預(yù)算約束弱化,并且缺乏嚴(yán)密的內(nèi)部財務(wù)控制體系等原因,導(dǎo)致大多數(shù)行政事業(yè)單位內(nèi)部會計(jì)控制作用不明顯,并在一定程度上成為問題、漏洞存在的保護(hù)傘。具體表現(xiàn)在以下幾個方面:

　　1.內(nèi)部會計(jì)控制意識淡薄

　　內(nèi)控意識是內(nèi)控環(huán)境中的一項(xiàng)重要內(nèi)容,只有具備良好的內(nèi)控意識,才能建立健全的內(nèi)控制度并促使其有效實(shí)施。但在研究中發(fā)現(xiàn),行政事業(yè)單位管理人員內(nèi)控意識相對薄弱。一些單位領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部會計(jì)控制制度的重要性認(rèn)識還不到位,重事業(yè)發(fā)展、輕內(nèi)部管理,甚至缺乏對內(nèi)部會計(jì)控制知識的基本了解。有的單位領(lǐng)導(dǎo)錯誤地將財政的部門預(yù)算控制等同于內(nèi)部會計(jì)控制。對財務(wù)會計(jì)工作重視程度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,忽視其控制監(jiān)督職能。同時財務(wù)人員控制意識不強(qiáng),也沒有明確的崗位責(zé)任約束,日常監(jiān)督與控制工作做得不好,缺乏基本的控制意識。

　　2.內(nèi)部會計(jì)控制制度不健全,崗位設(shè)置不夠合理

　　由于行政事業(yè)單位編制有限,人員緊張,部分單位建立內(nèi)部會計(jì)控制制度時,沒有將內(nèi)部會計(jì)控制覆蓋到單位的所有人員和各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié),崗位安排不盡合理,許多單位存在一人多崗、不相容崗位兼職現(xiàn)象。甚至個別單位將會計(jì)、出納、資產(chǎn)管理等職務(wù)由一人擔(dān)任。記賬人員、保管人員、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)決策人員及經(jīng)辦人員沒有很好的分離制約,固定資產(chǎn)管理混亂等問題十分突出。

　　3.預(yù)算控制比較薄弱

　　行政事業(yè)單位隨著部門預(yù)算改革的推進(jìn),預(yù)算控制得到了一定程度加強(qiáng),但仍較薄弱,主要表現(xiàn)為:

　　一是單位內(nèi)部并沒有對各責(zé)任科室人員的責(zé)任預(yù)算約束,也沒有建立明確的費(fèi)用支出和審批金額權(quán)限控制制度。業(yè)務(wù)招待費(fèi)、辦公費(fèi)、差旅費(fèi)等費(fèi)用項(xiàng)目控制乏力。

　　二是預(yù)算編制比較粗糙,沒有細(xì)化到具體項(xiàng)目。目前部門預(yù)算的編制一般仍根據(jù)當(dāng)年財政狀況、上年收支實(shí)績、預(yù)算單位自身的特點(diǎn)和業(yè)務(wù)進(jìn)行核定,大部分都還沒有細(xì)化到具體項(xiàng)目,預(yù)算支出達(dá)不到逐筆進(jìn)行核定的要求。

　　三是預(yù)算的計(jì)劃性、科學(xué)性不強(qiáng),預(yù)算調(diào)整追加較為頻繁,資金使用缺乏預(yù)見性,削弱了預(yù)算的約束控制力。例如有的單位招待費(fèi)實(shí)銷實(shí)報,超過審批額度就申請追加;有的單位汽車的燃油費(fèi)、修理費(fèi)居高不下等。

　　4.財務(wù)與業(yè)務(wù)管理脫節(jié)

　　工作成敗的關(guān)鍵因素就是人的因素,特別是內(nèi)部會計(jì)控制制度的制定和貫徹落實(shí)更需要具有較高素質(zhì)的專業(yè)人員。但在現(xiàn)階段,由于一般行政事業(yè)單位內(nèi)部會計(jì)核算較為簡單,財務(wù)管理的地位未能得到充分體現(xiàn)。因此,對會計(jì)人員的素質(zhì)要求并不如企業(yè)那么高。另外,也有許多單位的財務(wù)人員直接由業(yè)務(wù)人員兼任,對財務(wù)知識不了解,使他們難以實(shí)施內(nèi)部財務(wù)監(jiān)督。大部分單位內(nèi)部的財務(wù)部門只起到“核算”、“付款”的作用。例如一些行政事業(yè)單位財務(wù)部門對于房租收入項(xiàng)目,往往只負(fù)責(zé)對收入登賬核算,而對收入額確定是否合理、是否按合同及時進(jìn)行收取、是否做到應(yīng)收盡收等卻未能實(shí)施必要的財務(wù)監(jiān)控。

　　5.內(nèi)外監(jiān)督力度不夠

　　一些行政事業(yè)單位沒有內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)形同虛設(shè),單位的內(nèi)部審計(jì)工作得不到應(yīng)有的重視和支持,整體上沒有建立起對單位會計(jì)工作和經(jīng)濟(jì)活動的監(jiān)督機(jī)制。

　　另外,在外部監(jiān)督環(huán)節(jié)上,包括財政、審計(jì)等在內(nèi)的政府監(jiān)督機(jī)構(gòu),工作中各行其是,未能形成綜合監(jiān)督的合力;財政、審計(jì)部門大多偏重于對單位財政資金的運(yùn)用是否合法、合規(guī)進(jìn)行監(jiān)督,較少對被審計(jì)單位是否建立有效的內(nèi)部控制制度以及有效執(zhí)行加以實(shí)質(zhì)性檢查。更嚴(yán)重的是,一旦查出問題,對其處罰往往對事不對人,重人情而輕規(guī)定,嚴(yán)重?fù)p害了法律的威嚴(yán)。作為行政事業(yè)單位主要外部監(jiān)督力量的缺少有效的外部監(jiān)督,在一定程度上使得行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度體系不夠完善。

　　三、行政事業(yè)單位內(nèi)部會計(jì)控制的措施和建議

　　1.增強(qiáng)內(nèi)部會計(jì)控制的意識

　　(1)增強(qiáng)單位負(fù)責(zé)人內(nèi)部會計(jì)控制的意識

　　單位負(fù)責(zé)人對本單位財務(wù)會計(jì)報告的真實(shí)性、完整性以及內(nèi)部控制制度的合理性、有效性負(fù)責(zé)任,在單位內(nèi)部會計(jì)控制中居主導(dǎo)地位、負(fù)主要責(zé)任。

　　(2)強(qiáng)化財會人員控制責(zé)任意識

　　財會人員的控制責(zé)任意識能夠促使單位內(nèi)部會計(jì)控制有效實(shí)行。具體可以從三方面著手:首先,加強(qiáng)對人員素質(zhì)的前期控制,提高工作人員錄用標(biāo)準(zhǔn),嚴(yán)禁無證人員上崗;其次,強(qiáng)化崗前培訓(xùn)及繼續(xù)教育,使其具備熟練的會計(jì)核算水平,熟悉單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程,樹立強(qiáng)烈的崗位責(zé)任意識;還要加強(qiáng)對會計(jì)工作人員的職業(yè)道德和反腐倡廉教育,使其充分認(rèn)識到會計(jì)信息失真的重大危害,自覺執(zhí)行內(nèi)部會計(jì)控制制度,從而防止?fàn)I私舞弊現(xiàn)象的發(fā)生,優(yōu)化財務(wù)管理。

　　2.建立健全內(nèi)部會計(jì)控制制度

　　完善制度是加強(qiáng)內(nèi)部會計(jì)控制的重要保障。建立和完善內(nèi)部會計(jì)控制制度,細(xì)化責(zé)任,特別是加強(qiáng)對薄弱環(huán)節(jié)和重要崗位的控制,做到制度管人,責(zé)任到人,形成一個在內(nèi)部控制方式、技術(shù)、手段等方面有章可循的完整的內(nèi)部會計(jì)控制體系。確定哪些崗位和職務(wù)是不相容職務(wù),并明確規(guī)定各個機(jī)構(gòu)和崗位的職責(zé)權(quán)限,使不相容崗位和職務(wù)之間相互監(jiān)督、相互制約,進(jìn)而形成有效的制衡機(jī)制。例如,記賬人員與審批人員、經(jīng)辦人員、財物保管人員的職責(zé)權(quán)限應(yīng)當(dāng)明確,并相互分離和制約;重大對外投資、資產(chǎn)處置、資金調(diào)度和其他重要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)的決策和執(zhí)行要相互監(jiān)督、相互制約;財產(chǎn)清查的范圍、期限和組織程序必須明確;對會計(jì)資料定期進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)的辦法和程序應(yīng)當(dāng)明確等。

　　財政部門應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況,在國家規(guī)定的內(nèi)部會計(jì)控制的相關(guān)條款的基礎(chǔ)上,以行政單位會計(jì)管理制度為載體,制定統(tǒng)一規(guī)范的行政事業(yè)單位內(nèi)部會計(jì)控制制度,使各行政單位在內(nèi)控方式、技術(shù)、手段等方面有章可循,在會計(jì)機(jī)構(gòu)建設(shè)、崗位設(shè)置、職責(zé)權(quán)限劃分方面更為科學(xué)合理。這樣不僅能切實(shí)規(guī)范行政單位的會計(jì)行為,也有助于進(jìn)一步減少單位資產(chǎn)損失風(fēng)險,提高財政資金的使用效益。

　　3.進(jìn)一步加強(qiáng)全面預(yù)算控制

　　全面預(yù)算是行政事業(yè)單位財務(wù)管理的重要組成部分,它是行政事業(yè)單位為達(dá)到既定目標(biāo)編制的業(yè)務(wù)、資金、財務(wù)等年度收支總體計(jì)劃,也是對行政事業(yè)單位日常業(yè)務(wù)規(guī)劃的授權(quán)批準(zhǔn)。單位的全面預(yù)算控制要求單位內(nèi)部全部業(yè)務(wù)活動都按預(yù)算進(jìn)行,是有效實(shí)施內(nèi)部控制制度的載體和方法。

　　(1)在預(yù)算的制定上,要改革預(yù)算模式和編制方法。

　　在實(shí)行既有的部門預(yù)算、零基預(yù)算的基礎(chǔ)上,適當(dāng)引入績效預(yù)算模式。部門預(yù)算的各項(xiàng)收支必須嚴(yán)格按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)編制,按類、款、項(xiàng)、目進(jìn)行細(xì)化,分門別類地在預(yù)算中單獨(dú)編制,并要詳細(xì)說明預(yù)算金額和支出標(biāo)準(zhǔn)。同時,對經(jīng)費(fèi)性支出實(shí)行定員定額制度。對于專項(xiàng)經(jīng)費(fèi),要根據(jù)單位發(fā)展需要和財力可能,分輕重緩急予以適當(dāng)分配。

　　(2)在預(yù)算的執(zhí)行環(huán)節(jié),應(yīng)嚴(yán)格按制度執(zhí)行,避免主觀隨意性。

　　預(yù)算單位要增強(qiáng)法制意識,嚴(yán)格按照制度辦事,控制集體舞弊行為的發(fā)生。例如,在年度預(yù)算下達(dá)后,行政事業(yè)單位應(yīng)該編制預(yù)算實(shí)施計(jì)劃,把各個項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度詳細(xì)準(zhǔn)確地確定下來,把實(shí)施任務(wù)落實(shí)到部門和責(zé)任人,對于未能按時完成任務(wù)的部門和責(zé)任人給予適當(dāng)處罰。特別強(qiáng)調(diào)的是,部門預(yù)算一旦經(jīng)過財政部門審批,即具有法律效力。預(yù)算單位必須嚴(yán)格執(zhí)行,財政部門要對預(yù)算編制、下達(dá)、資金撥付、資金使用的全過程進(jìn)行監(jiān)控管理。

　　4.加強(qiáng)業(yè)務(wù)流程控制

　　業(yè)務(wù)流程控制是內(nèi)部會計(jì)控制的核心環(huán)節(jié),其控制方法的合理性、有效性直接決定著控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。行政事業(yè)單位的各項(xiàng)財務(wù)收支,應(yīng)該按照規(guī)定的程序進(jìn)行審批和批準(zhǔn)。原始的“先審批后審核”?用授權(quán)批準(zhǔn)替代了監(jiān)督檢查,不利于發(fā)揮會計(jì)的審核監(jiān)督作用。因此,要建設(shè)合理的業(yè)務(wù)流程控制制度和完整的會計(jì)處理程序。例如,原始資料要先經(jīng)過會計(jì)人員及內(nèi)部相關(guān)部門檢查和監(jiān)督后再進(jìn)入審批和記賬等環(huán)節(jié);對于已處理的會計(jì)信息或單位財務(wù)業(yè)務(wù),一定要進(jìn)行復(fù)核,強(qiáng)化財會人員的實(shí)際把關(guān)效果,防止違紀(jì)違規(guī)問題的發(fā)生。

　　5.繼續(xù)完善內(nèi)部審計(jì)和外部監(jiān)督

　　(1)加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)

　　對于行政事業(yè)單位而言,內(nèi)部審計(jì)是內(nèi)部會計(jì)控制系統(tǒng)的重要組成部分。我們不僅要轉(zhuǎn)變觀念,還要對內(nèi)部審計(jì)職能進(jìn)行改造。內(nèi)部審計(jì)不應(yīng)只是獨(dú)立的問題發(fā)現(xiàn)者,而應(yīng)成為推動改革的使者。從而,提高內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)層次,強(qiáng)化其權(quán)威性和獨(dú)立性,使其制度化和規(guī)范化是我國行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)控和財務(wù)管理的當(dāng)務(wù)之急。強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)的作用,不僅要提高內(nèi)審職能的地位,保持其與被審計(jì)部門的獨(dú)立性,還要設(shè)置專職人員,確保內(nèi)部審計(jì)人員獨(dú)立行使職權(quán)。

　　(2)強(qiáng)化外部監(jiān)督

　　對于國家來說,要充分發(fā)揮財政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)或社會中介機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和監(jiān)督作用,加強(qiáng)對事業(yè)單位內(nèi)部會計(jì)控制制度建設(shè)的監(jiān)督和指導(dǎo),杜絕事業(yè)單位管理人員濫用職權(quán)而影響內(nèi)部會計(jì)控制制度的正常施行,幫助單位建立和完善現(xiàn)有的制度,指出單位管理上的漏洞,從而促進(jìn)單位內(nèi)部會計(jì)控制制度的執(zhí)行。這樣,通過內(nèi)部審計(jì)與外部審計(jì)緊密結(jié)合,形成合力,才能夠更充分地發(fā)揮其在內(nèi)部會計(jì)控制中的監(jiān)督評價作用。

　　內(nèi)部會計(jì)控制制度的建設(shè)及實(shí)施是一項(xiàng)任重而道遠(yuǎn)的工作,它不僅是制定一項(xiàng)制度或做一個固定的操作,也不只局限于某個人、某個環(huán)節(jié)、或某一個載體的控制,而是對整個經(jīng)濟(jì)活動的全過程實(shí)施的動態(tài)監(jiān)督及控制。因此,作為財務(wù)管理人員,必須密切關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展和會計(jì)動態(tài),注重控制理論創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新,并根據(jù)形勢需要對內(nèi)部會計(jì)控制做出動態(tài)調(diào)整,從而完善機(jī)制,進(jìn)而推進(jìn)控制創(chuàng)新,力求內(nèi)部會計(jì)控制與單位發(fā)展、時代發(fā)展相適應(yīng)。行政事業(yè)單位這個特殊的單位,又不同于企業(yè),有著自身的特點(diǎn),特別是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的背景下,行政事業(yè)單位的建設(shè)也面臨著新的嚴(yán)峻挑戰(zhàn),因此內(nèi)部會計(jì)控制制度的健全也顯得猶為重要。為保證行政事業(yè)單位正常運(yùn)行,除了要建立起完善的內(nèi)控制度外,更要使內(nèi)部控制適應(yīng)時代發(fā)展,做到與時俱進(jìn)!

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