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稅務(wù)機(jī)關(guān)在案件查處過(guò)程中,發(fā)現(xiàn)違法行為有涉嫌犯罪的,應(yīng)作何處理呢?《行政處罰法》明確規(guī)定“不得以行政處罰代替刑事處罰”,國(guó)務(wù)院頒布的《行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》(以下稱《規(guī)定》)也對(duì)移送涉嫌犯罪案件的依據(jù)、程序、標(biāo)準(zhǔn)以及有關(guān)部門的責(zé)任作了詳盡的規(guī)定。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)該嚴(yán)格按照法律法規(guī)的規(guī)定,移送涉嫌犯罪的案件。但在實(shí)際工作中,由于相關(guān)制度不夠完善規(guī)范,對(duì)犯罪標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)識(shí)存在分歧等原因,涉嫌犯罪案件移送工作仍然存在一些問(wèn)題,值得我們思考。
一、案件移送前是否可進(jìn)行行政處罰
對(duì)于涉嫌犯罪案件移送的時(shí)機(jī),在實(shí)際操作中始終有兩種不同的做法和觀點(diǎn):一是案前移送,或稱直接移送,就是稅務(wù)機(jī)關(guān)在查處違法行為過(guò)程中,發(fā)現(xiàn)涉嫌構(gòu)成犯罪的,不作行政處罰,而將全案移送公安機(jī)關(guān)。二是案后移送,或稱間接移送,就是稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)《征管法》對(duì)當(dāng)事人做出一定行政處罰后,再將案件移送公安機(jī)關(guān)追究當(dāng)事人刑事責(zé)任。這兩種做法和觀點(diǎn)都有一定的法律依據(jù)。第一種觀點(diǎn)的依據(jù)是《行政處罰法》。該法第22條規(guī)定:“違法行為構(gòu)成犯罪的,行政機(jī)關(guān)必須將案件移送司法機(jī)關(guān),依法追究刑事責(zé)任。”該法第38條規(guī)定:案件調(diào)查終結(jié)時(shí),行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查,根據(jù)不同情況,分別做出決定,其中“違法行為已構(gòu)成犯罪的,移送司法機(jī)關(guān)”。第二種觀點(diǎn)的依據(jù)同樣來(lái)源于《行政處罰法》,該法第28條規(guī)定:“違法行為構(gòu)成犯罪,人民法院判處罰金時(shí),行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人罰款的,應(yīng)當(dāng)折抵相應(yīng)罰金?!眹?guó)務(wù)院2001年頒布的《規(guī)定》第11條也規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件前已經(jīng)做出的警告,責(zé)令停產(chǎn)停業(yè),暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照的行政處罰決定,不停止執(zhí)行。依照行政處罰法的規(guī)定,行政機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件前,已經(jīng)依法給予當(dāng)事人罰款的,人民法院判處罰金時(shí),依法折抵相應(yīng)罰金?!?/p>
雖然從法律條文的字面理解,兩種觀點(diǎn)都有一定道理,但筆者從稅務(wù)工作的實(shí)際出發(fā),更傾向于后一種觀點(diǎn)。首先,基于對(duì)刑罰和行政處罰關(guān)系的重新認(rèn)識(shí)。按照“刑罰優(yōu)先”的原則,似乎存在刑罰重于行政處罰的簡(jiǎn)單化認(rèn)識(shí)。但從法律責(zé)任的形式上看,刑事責(zé)任和行政責(zé)任是兩種不同的法律責(zé)任,是因當(dāng)事人行為的法律定性不同而由不同性質(zhì)的機(jī)關(guān)采取的不同性質(zhì)的懲罰措施,并不是說(shuō)當(dāng)事人的一個(gè)違法行為只能承擔(dān)一種法律責(zé)任,而刑罰力度就一定強(qiáng)于行政處罰。行政處罰和刑罰的種類及形式并非完全的對(duì)應(yīng)關(guān)系,有些可以銜接對(duì)應(yīng),如行政處罰中的財(cái)產(chǎn)罰和刑罰中的財(cái)產(chǎn)罰,結(jié)果都體現(xiàn)在當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)上的減損;有些是各自獨(dú)立的制裁手段,如行政處罰中的責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照。特別是對(duì)單位的違法行為,行政處罰可采取的吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照是對(duì)單位經(jīng)營(yíng)主體資格的撤銷,相當(dāng)于刑罰中對(duì)自然人予以死刑的終極制裁,顯然要重于刑罰僅予以罰金的處罰。其次,對(duì)《行政處罰法》總則有關(guān)條款的準(zhǔn)確理解。就案件移送前是否可進(jìn)行行政處罰這一問(wèn)題,《行政處罰法》在分則部分的有關(guān)規(guī)定中存在一定矛盾和歧義的情況,但該法總則部分的第7條明確規(guī)定:“違法行為構(gòu)成犯罪的,應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任,不得以行政處罰代替刑事處罰?!边@條規(guī)定標(biāo)明了該法強(qiáng)調(diào)的原則是不能“以罰代刑”,并沒有明確“罰”和“刑”的順序。1996年《行政處罰法》頒布以來(lái),在有關(guān)的法律法規(guī)甚至規(guī)章中,都未見有明確應(yīng)該案前移送還是案后移送的內(nèi)容。最后,對(duì)《規(guī)定》的優(yōu)先適用。目前在認(rèn)定和移送涉嫌犯罪案件適用法律時(shí),《規(guī)定》作為國(guó)務(wù)院2001年制定頒布的專門性行政法規(guī),無(wú)論在級(jí)別效力還是時(shí)間效力上,都應(yīng)該作為優(yōu)先理解和適用具體案件的法律依據(jù)。如果移送前不可以進(jìn)行稅務(wù)處罰,《規(guī)定》第11條就無(wú)法解釋。該《規(guī)定》第11條實(shí)際表明了行政機(jī)關(guān)在向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件前,可以做出相應(yīng)的包括罰款在內(nèi)的行政處罰。據(jù)此,筆者認(rèn)為案后移送從法律依據(jù)上和實(shí)際操作中,都是一種可以站住腳的做法和觀點(diǎn)。移送前進(jìn)行行政處罰,可以最大限度地調(diào)動(dòng)稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法積極性,及時(shí)制止和減輕當(dāng)事人的違法行為對(duì)社會(huì)造成的危害;行政處罰后移送司法機(jī)關(guān),又能保證追究其可能的刑事責(zé)任,從而杜絕以罰代刑的現(xiàn)象,依法懲罰犯罪行為。
二、涉嫌構(gòu)成犯罪案件認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的分歧
涉嫌構(gòu)成犯罪案件的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),也存在兩種不同觀點(diǎn):一是以《最高人民檢察院、公安部關(guān)于經(jīng)濟(jì)犯罪案件的追訴標(biāo)準(zhǔn)》、《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》等規(guī)定為主要依據(jù),只要當(dāng)事人違法金額達(dá)到有關(guān)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn),就可認(rèn)定為涉嫌構(gòu)成犯罪。二是認(rèn)為稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)綜合考慮違法行為涉及的違法事實(shí)的情節(jié)和造成的后果,以及當(dāng)事人的主觀過(guò)錯(cuò)等因素。筆者認(rèn)為,還是前一種觀點(diǎn)較為切合稅務(wù)工作的實(shí)際,后一種觀點(diǎn)則相對(duì)超越了稅務(wù)機(jī)關(guān)的職責(zé)和權(quán)限。另外,稅務(wù)機(jī)關(guān)在對(duì)刑法理解和掌握的水平、辦理刑事案件的經(jīng)驗(yàn)和擁有的執(zhí)法手段等方面,與司法機(jī)關(guān)是無(wú)法相提并論的。要求稅務(wù)人員從刑法規(guī)定的犯罪構(gòu)成要件來(lái)認(rèn)定違法行為是否涉嫌構(gòu)成犯罪,顯然有些強(qiáng)人所難。另外,從分清部門職責(zé)、明確各自責(zé)任的角度來(lái)看,是否犯罪的認(rèn)定權(quán)也只能由司法機(jī)關(guān)來(lái)行使。稅務(wù)機(jī)關(guān)的越俎代庖,反而可能導(dǎo)致以罰代刑的現(xiàn)象,不利于依法懲罰犯罪行為。即便在某些情況下,由于刑法本身和形勢(shì)發(fā)展的問(wèn)題,存在例如經(jīng)濟(jì)發(fā)展后某些犯罪標(biāo)準(zhǔn)定得過(guò)低;犯罪情形、危害后果的判斷標(biāo)準(zhǔn)不明確等,但這些問(wèn)題也應(yīng)由司法機(jī)關(guān)根據(jù)法律精神和基本原則,進(jìn)行自由裁量。
三、涉嫌犯罪案件移送程序手續(xù)存在不明確、不規(guī)范
《規(guī)定》從2001年頒布以來(lái),由于長(zhǎng)期沒有具體的工作制度和規(guī)程,移送接辦的程序和手續(xù)存在不明確、不規(guī)范的問(wèn)題,導(dǎo)致有關(guān)部門之間協(xié)調(diào)配合不力,影響了《規(guī)定》的執(zhí)行效果。主要有:具體承擔(dān)移送和接受案件的機(jī)構(gòu)不明確、不統(tǒng)一,特別是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和分工較為復(fù)雜,稅務(wù)機(jī)關(guān)移送的案件有可能是不同的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)查處的;案件移送的交接程序和手續(xù),稅務(wù)機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之間不一致、不規(guī)范,涉案物品的移交后有關(guān)強(qiáng)制措施的處理問(wèn)題;案件移送后由司法機(jī)關(guān)退回,稅務(wù)機(jī)關(guān)如何處理沒有程序性的規(guī)定。2007年以來(lái),哈密地稅加強(qiáng)了與司法機(jī)關(guān)的工作銜接,建立了相應(yīng)的工作機(jī)制,進(jìn)一步明確稅務(wù)機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在涉嫌犯罪案件移送的職責(zé)和程序,但對(duì)一些案件交接的具體手續(xù)的規(guī)定仍然比較欠缺,其中較為突出的是關(guān)于涉案物品的移交后有關(guān)強(qiáng)制措施的處理問(wèn)題。就是指稅務(wù)機(jī)關(guān)將案件移送司法機(jī)關(guān),有關(guān)涉案物品一并隨案移送后,原來(lái)稅務(wù)機(jī)關(guān)所采取的諸如扣留等強(qiáng)制措施如何處理。在實(shí)際操作中有多種做法,有的只與公安機(jī)關(guān)辦理物品交接手續(xù),而對(duì)當(dāng)事人手中的強(qiáng)制措施手續(xù)則不再過(guò)問(wèn);有的將原來(lái)采取的強(qiáng)制措施予以解除,但物品不發(fā)還給當(dāng)事人,而由公安機(jī)關(guān)在物品發(fā)還單據(jù)上簽收;有的則與公安機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)調(diào),在辦理涉案物品移送手續(xù)時(shí),要求當(dāng)事人同時(shí)在場(chǎng),由稅務(wù)機(jī)關(guān)解除原來(lái)的強(qiáng)制措施,由當(dāng)事人簽收,同時(shí)由公安機(jī)關(guān)對(duì)涉案物品采取新的強(qiáng)制措施。筆者認(rèn)為,作為稅務(wù)機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間由于案件移送而產(chǎn)生的涉案物品交接,是政府部門之間發(fā)生的內(nèi)部事務(wù),不能因此放棄履行對(duì)當(dāng)事人的法定義務(wù)。另外案件移送后,如果聽任原來(lái)采取的強(qiáng)制措施手續(xù)仍然保留在當(dāng)事人手里,說(shuō)明稅務(wù)機(jī)關(guān)采取的強(qiáng)制措施仍然有效,顯然與稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理的案件已經(jīng)結(jié)束的實(shí)際情況存在矛盾。為此,還是最后一種做法較為妥當(dāng)。
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