稅源監(jiān)控是稅收征管的重點(diǎn)，稅款流失是稅收征管的熱點(diǎn)和難點(diǎn)。加強(qiáng)稅源監(jiān)控，防止稅款流失，減少稅收征管風(fēng)險(xiǎn)是當(dāng)前稅收工作的重要課題。稅收征管過(guò)程就是把潛在稅源轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)稅收收入的過(guò)程，稅源監(jiān)控是稅收征管的起點(diǎn)和基礎(chǔ)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善和信息網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的發(fā)展，稅源分布的領(lǐng)域越來(lái)越廣，稅源的流動(dòng)性和隱蔽性也越來(lái)越強(qiáng)，稅源監(jiān)控的難度相應(yīng)就越來(lái)越大。如何選擇有效的稅源監(jiān)控方式，減少和避免稅款流失，成為優(yōu)化稅收征管方式的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

　　一、稅源監(jiān)控面臨的問(wèn)題

　　作為稅收征管基礎(chǔ)的稅源監(jiān)控，其主要目的是通過(guò)合法有效的方式和渠道，及時(shí)、全面、準(zhǔn)確地獲取納稅人有關(guān)涉稅信息，以促進(jìn)稅收征管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因而，稅源監(jiān)控手段的先進(jìn)性、有效性至關(guān)重要。從目前的稅源監(jiān)控情況看，其突出問(wèn)題恰恰表現(xiàn)在監(jiān)控手段的落后上。

　　（一）專業(yè)化分工會(huì)帶來(lái)稅源信息的零散。

　　實(shí)行稅收征管和機(jī)構(gòu)改革之后，當(dāng)前稅務(wù)系統(tǒng)普遍建立了分類管理、集中征收、稅務(wù)稽查的專業(yè)化征管模式。這種模式使得稅款征收環(huán)節(jié)只掌握納稅人納稅申報(bào)、稅款入庫(kù)和企業(yè)財(cái)務(wù)基本狀況；稅務(wù)管理環(huán)節(jié)通過(guò)審核評(píng)稅和下戶調(diào)查，可了解掌握動(dòng)態(tài)稅源變化信息；稅務(wù)稽查環(huán)節(jié)只檢查納稅人申報(bào)真實(shí)情況。目前，由于稅收征管軟件包括預(yù)警監(jiān)控系統(tǒng)多少存在功能不全且信息分析處理質(zhì)量不高，加之各職能環(huán)節(jié)之間配合協(xié)作不夠到位，無(wú)法做到信息共享，無(wú)法及時(shí)、全面地掌握稅源信息，從而帶來(lái)稅源監(jiān)控的困難。

　?。ǘ┏Ｓ玫亩愒幢O(jiān)控手段能力有限。

　　目前稅源監(jiān)控的常用手段主要有稅務(wù)登記、納稅申報(bào)、發(fā)票管理、納稅評(píng)估、稅務(wù)稽查以及稅控裝置等。稅務(wù)登記目前僅停留在開業(yè)登記等形式上，至于登記內(nèi)容的真實(shí)性以及如何利用稅務(wù)登記的信息資料實(shí)施稅源管理等方面的工作仍相當(dāng)薄弱。納稅申報(bào)目前更多地側(cè)重于按時(shí)申報(bào)的管理，而對(duì)于申報(bào)質(zhì)量的管理在深度和廣度上離稅源監(jiān)控的要求還相差較遠(yuǎn)。以票控稅雖然在一定程度上對(duì)稅源控制發(fā)揮了重要的作用，但由于發(fā)票管理本身存在著嚴(yán)重的制度上和管理上的漏洞，它的作用仍具體表現(xiàn)在對(duì)欠稅企業(yè)的控制上，大大降低了其應(yīng)有的作用。納稅評(píng)估是稅源監(jiān)控的重要手段，但由于稅源管理資源的有限性，對(duì)于納稅人的評(píng)估難以做到及時(shí)和全面，而且納稅評(píng)估主要依據(jù)在于申報(bào)資料，在當(dāng)今大量“會(huì)計(jì)失真”的情況下，這種評(píng)估在稅源監(jiān)控方面的作用可想而知。稅務(wù)稽查是稅源監(jiān)控的最后防線，由于體制的影響、執(zhí)法措施不力等因素，其表現(xiàn)作用也就相對(duì)弱化。

　　為了提高稅源監(jiān)控水平，近年來(lái)國(guó)家大力推廣稅控裝置，特別是“金稅工程”的全面推行，在防范利用增值稅專用發(fā)票偷騙稅收方面發(fā)揮了重要作用。但同時(shí)我們也發(fā)現(xiàn)，稅控裝置的推行并不能完全解決偷逃稅的問(wèn)題，這里同樣存在對(duì)稅控裝置合法使用的監(jiān)管問(wèn)題。至于“金稅工程”，目前其對(duì)增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額的監(jiān)控也僅局限于增值稅專用發(fā)票上，其他的如海關(guān)填開的進(jìn)口完稅憑證，免稅農(nóng)副產(chǎn)品、廢舊物資、運(yùn)費(fèi)等適用的專用發(fā)票，目前尚未納入“金稅工程”監(jiān)控范圍內(nèi)。這也成為增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額監(jiān)控的一個(gè)漏洞。

　?。ㄈ┓侄愔频呢?cái)政體制，會(huì)帶來(lái)稅源監(jiān)控困難。

　　目前，中央與地方財(cái)政是實(shí)行分稅制財(cái)政體制。由于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，使得一些地方在稅收征管中做文章。他們不是按屬地管征的原則，而是按財(cái)政體制的需要設(shè)立相關(guān)的省、市稅務(wù)機(jī)關(guān)直接征收管理局。使得一個(gè)地方既有省、市局直接管轄的納稅戶，也有當(dāng)?shù)鼗鶎佣悇?wù)機(jī)關(guān)管轄的納稅戶，存在相互交叉。這樣，一方面會(huì)形成管轄區(qū)域劃分不清，容易出現(xiàn)爭(zhēng)搶稅源；另一方面，也會(huì)被納稅人鉆空子，左瞞右騙，形成稅收管征上的真空，造成稅源監(jiān)控不到位。

　?。ㄋ模┒愂?qǐng)?zhí)法剛性不強(qiáng)，稅收違法的風(fēng)險(xiǎn)成本低。當(dāng)前由于觀念與認(rèn)識(shí)有偏差對(duì)稅務(wù)稽查定位不明確，與征管及其他相關(guān)職能部門職責(zé)界定不清，稽查力量相對(duì)薄弱而且檢查手段落后、案件執(zhí)行乏力、以補(bǔ)代罰及以罰代刑等問(wèn)題造成稽查的打擊力度不大，據(jù)2001年統(tǒng)計(jì)全國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)查補(bǔ)的稅收罰款和滯納金僅占查補(bǔ)稅款的20%，公安機(jī)關(guān)結(jié)案的涉稅案件僅占稅務(wù)機(jī)關(guān)移送案件的31%.納稅人的違法風(fēng)險(xiǎn)極低往往產(chǎn)生惡劣的社會(huì)影響。

　　（五）加入WTO后，稅源監(jiān)控能力面臨著世界經(jīng)濟(jì)的沖擊和挑戰(zhàn)。

　　隨著我國(guó)加入WTO以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和納稅人對(duì)稅收利益追逐方式的改變，稅源監(jiān)控面臨著巨大的壓力，這主要表現(xiàn)在：一是經(jīng)濟(jì)全球化后，大量跨國(guó)納稅人的出現(xiàn)，國(guó)際間經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)交往的加大，避稅情況將日顯突出；二是社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方式的多元化，特別是電子商務(wù)的廣泛應(yīng)用，傳統(tǒng)的稅源監(jiān)控方式已難以適用；三是納稅人對(duì)稅收利益的追逐方式將發(fā)生較大的變化，利用避稅或稅收管理的灰色地帶來(lái)獲取稅收利益將成為重要的方式，這無(wú)疑使稅源監(jiān)控面臨更大的挑戰(zhàn)。因此，如何解決稅源監(jiān)控已經(jīng)成為當(dāng)前征管改革面臨的重要問(wèn)題之一。

　　二、當(dāng)前稅源失控的表現(xiàn)形式

　　基于上述原因，又加上稅源的流動(dòng)性和可變性日益增強(qiáng)，稅源失控的問(wèn)題也就不可避免。實(shí)際工作中稅源失控的主要表現(xiàn)為：一是制度性失控。如果制度性安排不公正，或者有嚴(yán)重缺陷，如假福利企業(yè)、假校辦工廠的泛濫，在很大程度上就源于制度上的缺陷。二是管理性失控。由于稅務(wù)機(jī)關(guān)管理缺位而造成的稅源失控，漏征漏管戶大量存在就是管理性失控的突出表現(xiàn)。三是機(jī)制性失控。由于稅收征、管、查等環(huán)節(jié)職責(zé)不明確或者相互脫節(jié)，以及國(guó)稅、地稅之間或稅務(wù)機(jī)關(guān)與其他部門之間缺乏配合、協(xié)調(diào)而引起的稅源失控。四是信息性失控。有很多納稅人上報(bào)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表和納稅申報(bào)表所反映的稅源狀況不真實(shí)，隱匿收入、少報(bào)收入，甚至造假賬的現(xiàn)象常常發(fā)生，如果稅務(wù)機(jī)關(guān)按照納稅人提供的稅源信息征稅必然會(huì)造成稅收流失。

　　三、解決當(dāng)前稅源監(jiān)控面臨的問(wèn)題，選擇有效的稅源監(jiān)控方式。

　　為解決當(dāng)前稅源監(jiān)控不力，并適應(yīng)稅收征管的需要，必須選擇有效的稅源監(jiān)控方式，筆者認(rèn)為必須實(shí)現(xiàn)下列五個(gè)結(jié)合和五個(gè)轉(zhuǎn)移：

　?。ㄒ唬┙Y(jié)合當(dāng)前稅制結(jié)構(gòu)，從以帳面監(jiān)控為主向帳內(nèi)帳外監(jiān)控相結(jié)合轉(zhuǎn)移。

　　現(xiàn)有的稅制結(jié)構(gòu)仍然是以流轉(zhuǎn)稅為主體的復(fù)合稅制結(jié)構(gòu)。其特點(diǎn)是稅種多，納稅程序繁雜，政策法規(guī)變化性強(qiáng)。在這種稅制結(jié)構(gòu)下；稅源監(jiān)控既要重視源頭監(jiān)控，又要重視過(guò)程監(jiān)控。如對(duì)增值稅主要實(shí)施過(guò)程監(jiān)控，要全面、深入、準(zhǔn)確地了解和掌握企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、資金運(yùn)用、財(cái)務(wù)核算等各個(gè)環(huán)節(jié)的情況，有效控制稅源去向和真實(shí)性，光靠企業(yè)上報(bào)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表和納稅申報(bào)表遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

　　由于存在日益嚴(yán)重的“會(huì)計(jì)失真”的情況，若仍堅(jiān)持以帳面監(jiān)控為主，勢(shì)必使監(jiān)控趨于片面化，其廣度和深度也將受到限制。在“會(huì)計(jì)失真”這一社會(huì)問(wèn)題尚未獲得有效解決之前，稅源監(jiān)控應(yīng)采用帳內(nèi)帳外監(jiān)控相結(jié)合的方法，尤其是應(yīng)通過(guò)獲取有關(guān)的帳外信息來(lái)判斷被監(jiān)控者帳面內(nèi)容及其他有關(guān)的涉稅行為的真實(shí)性，也就是我們通常所說(shuō)的納稅評(píng)估與稅務(wù)稽查相結(jié)合。筆者認(rèn)為以下三種方法是值得推廣的：

　　一是通過(guò)對(duì)納稅人的貨幣資金流量監(jiān)控，全面掌握納稅人的涉稅行為。大部分的涉稅行為都是與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有關(guān)的，而這些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)又往往與貨幣資金的收付有直接關(guān)系。因此，若能掌握納稅人的貨幣資金運(yùn)動(dòng)情況，便能及時(shí)分析和判斷出納稅人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其涉稅情況。稅務(wù)機(jī)關(guān)要全面監(jiān)控納稅人的貨幣資金運(yùn)動(dòng)，必須加強(qiáng)與銀行的合作。通過(guò)對(duì)納稅人的銀行存款、法人代表及其與之有利害關(guān)系的人員的儲(chǔ)蓄存款帳戶上的資金（貨幣）形成、運(yùn)用等情況的了解，以判斷出納稅人有關(guān)納稅行為的正確性。新《稅收征管法》規(guī)定納稅人必須向稅務(wù)機(jī)關(guān)如實(shí)上報(bào)銀行存款的開戶情況，銀行在辦理新開戶時(shí)，必須記錄納稅人稅務(wù)登記證號(hào)碼，并把銀行存款帳戶記錄在稅務(wù)登記證上，以及個(gè)人儲(chǔ)蓄存款實(shí)行實(shí)名制等規(guī)定，都為稅務(wù)機(jī)關(guān)更全面掌握納稅人的貨幣資金情況提供了重要的法律保障。

　　二是通過(guò)對(duì)納稅人支出狀況的監(jiān)控，判斷納稅人納稅情況的正常性。納稅人的支出規(guī)模與其收入狀況有著直接關(guān)系，在稅源監(jiān)控中，完全可以利用這種內(nèi)在關(guān)系來(lái)判斷納稅人履行納稅義務(wù)的情況。例如，把企業(yè)的支出總規(guī)模與其帳面反映的正常收入比較，能夠反映該企業(yè)是否存在隱瞞收入，逃避稅收的行為。對(duì)個(gè)人支出行為的監(jiān)控，同樣能反映出該納稅人收入的合法性。把納稅人的應(yīng)稅收入與其支出狀況實(shí)施全面監(jiān)控，能有效地防范稅收流失。

　　三是納稅人在一定時(shí)期的納稅情況應(yīng)根據(jù)其應(yīng)納稅銷售額與產(chǎn)品（或行業(yè)）的最低稅負(fù)率進(jìn)行測(cè)算評(píng)估，應(yīng)納稅額或應(yīng)納稅產(chǎn)品的產(chǎn)量應(yīng)根據(jù)實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況和稅收調(diào)查結(jié)果來(lái)確定。

　　（二）結(jié)合傳統(tǒng)的稅收管理，完善重點(diǎn)稅源戶管理，逐步向建立大企業(yè)稅收管理機(jī)構(gòu)方向轉(zhuǎn)移。

　　傳統(tǒng)的稅收管理是按照職能來(lái)劃分設(shè)置的，也就是征收、管理、稽查相分離，對(duì)不同類型的納稅人的差別往往不予重視。依照稅收成本和管理收入的風(fēng)險(xiǎn)理論，這樣不符合效益最大化原則。目前的重點(diǎn)稅源戶管理是按照年度應(yīng)納稅額的大小來(lái)劃分管理的，這對(duì)于稅務(wù)機(jī)關(guān)及時(shí)掌握稅源變化進(jìn)行收入分析完成稅收任務(wù)起到了一定的作用。但由于稅收政策的變化和影響（如出口企業(yè)“免、抵、退”政策），它還是不能全面反映企業(yè)的實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況，往往產(chǎn)生稅收征管漏洞，造成稅源監(jiān)控盲區(qū)。現(xiàn)代稅收管理提出了大企業(yè)管理的理念，也對(duì)于稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅源監(jiān)控帶來(lái)了新的方法。筆者認(rèn)為稅務(wù)部門應(yīng)當(dāng)逐步建立大企業(yè)管理機(jī)構(gòu)，按照企業(yè)注冊(cè)資本與年度應(yīng)納稅額相結(jié)合的辦法來(lái)劃分大企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行稅收監(jiān)控管理從而應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化信息化的發(fā)展。

　?。ㄈ┡c現(xiàn)代化的科技手段相結(jié)合，從過(guò)分追求以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托向人機(jī)管理相結(jié)合轉(zhuǎn)移。

　　要提高稅源監(jiān)控的科學(xué)性和有效性，必須充分運(yùn)用現(xiàn)代化手段，特別是要積極推行電子申報(bào)方式、電話申報(bào)方式，積極與銀行、工商行政管理、審計(jì)、海關(guān)等部門實(shí)行計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，廣泛推行稅款數(shù)控機(jī)。建立嚴(yán)密的發(fā)票管理及防偽系統(tǒng)，改革銀行結(jié)算方式，嚴(yán)格控制現(xiàn)金結(jié)算的范圍和數(shù)量，使稅源監(jiān)控的方式更加科學(xué)嚴(yán)密。

　　雖然以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托構(gòu)建征管監(jiān)控體系，將能大大提高對(duì)納稅人涉稅信息的采集、分類、歸集、分析和處理的效率，有助于對(duì)稅源的監(jiān)控，然而，稅收征管是對(duì)人的特定行為的管理，人的行為的復(fù)雜性決定著征收管理不可能都由計(jì)算機(jī)來(lái)完成。實(shí)踐證明，那種“坐廳管理”，缺乏對(duì)納稅人具體經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行連續(xù)、系統(tǒng)、全面的觀察分析，是難以全面獲取納稅人的涉稅信息和有效地開展稅源監(jiān)控的。在目前人們納稅意識(shí)還不算高，稅務(wù)機(jī)關(guān)又全面取消專管員制度的情況下，大力推行責(zé)任區(qū)管理員制度，在強(qiáng)化稅源監(jiān)控力度方面具有重要意義。

　?。ㄋ模┡c社會(huì)力量有機(jī)結(jié)合，從以專業(yè)監(jiān)控為主向?qū)I(yè)與社會(huì)監(jiān)控相結(jié)合轉(zhuǎn)移。

　　有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的地方就有稅源存在，既有顯性稅源，也有隱性稅源；既有固定稅源，也有流動(dòng)稅源。稅務(wù)機(jī)關(guān)由于受人力、財(cái)力的制約，不可能將所有的稅源都納入控制范圍內(nèi)。要強(qiáng)化稅源監(jiān)控的力度，必須走專業(yè)監(jiān)控與社會(huì)監(jiān)控相結(jié)合的道路。當(dāng)前，應(yīng)著重拓展社會(huì)監(jiān)控的潛力，并使之與專業(yè)監(jiān)控有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，共同構(gòu)筑稅源監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，全方位地獲取有效的涉稅信息。這就需要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各階層人員的積極性，建立起覆蓋面廣的社會(huì)協(xié)稅護(hù)稅網(wǎng)絡(luò)，形成全方位協(xié)稅護(hù)稅的格局。

　　具體來(lái)說(shuō)，在稅源戶管上要強(qiáng)化與工商行政管理、公安、街道居委會(huì)的協(xié)作，盡量避免漏征漏管現(xiàn)象的發(fā)生；在納稅申報(bào)和稅款入庫(kù)上，要強(qiáng)化與金融、海關(guān)等部門的協(xié)作；在稅收稽查上要強(qiáng)化與審計(jì)、公檢法等部門的協(xié)作。建立“市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村或街道”四級(jí)協(xié)稅護(hù)稅網(wǎng)絡(luò)，為真正形成一個(gè)有效的協(xié)稅護(hù)稅機(jī)制，建議制定協(xié)稅護(hù)稅或者稅收保障相關(guān)法規(guī)或制度，依法明確有關(guān)部門和個(gè)人協(xié)稅護(hù)稅的義務(wù)及法律責(zé)任，對(duì)拒不履行或不當(dāng)履行協(xié)稅護(hù)稅義務(wù)的單位和個(gè)人依法追究責(zé)任。同時(shí)，通過(guò)建立稅收違法案件舉報(bào)有獎(jiǎng)制度，充分調(diào)動(dòng)廣大人民群眾的協(xié)稅護(hù)稅積極性，以吸引更多的人加入打擊稅收違法犯罪的行列。

　　（五）與納稅人的素質(zhì)狀況相適應(yīng)，從以監(jiān)控管理為主向宣傳教育與監(jiān)控管理相結(jié)合轉(zhuǎn)移。

　　目前完全靠納稅人自覺(jué)反映稅源的真實(shí)性是很困難的。因此，稅務(wù)機(jī)關(guān)必須把稅源監(jiān)控的著力點(diǎn)放在對(duì)納稅人的日常管理上。可采用對(duì)重點(diǎn)企業(yè)實(shí)行專門管理，對(duì)零星稅源實(shí)行“分段”管理等方式，隨時(shí)掌握和控制稅源的變化情況。積極推行納稅信譽(yù)等級(jí)差別管理方式，對(duì)依法自覺(jué)納稅的納稅人予以表彰和鼓勵(lì)，對(duì)納稅信譽(yù)很差的納稅人實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)控。同時(shí)，還要對(duì)納稅人實(shí)行納稅輔導(dǎo)制度和納稅督查制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正納稅過(guò)程中存在的問(wèn)題。

　　稅收是政府財(cái)政主要來(lái)源，又是政府調(diào)節(jié)收入分配的重要杠桿。當(dāng)前我國(guó)正處在體制轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)刻，加強(qiáng)稅收征管是非常必要的。

　　經(jīng)歷了十多年的征管改革，我國(guó)稅收收入大幅度增長(zhǎng)，征管硬環(huán)境全面改善，依法治稅的氛圍初步構(gòu)建，納稅意識(shí)逐漸提高，都在一定程度上反映了征管改革的成效。應(yīng)該說(shuō)，改革的方向是正確的，改革的目標(biāo)定位是恰當(dāng)?shù)?，改革帶?lái)的征管成效也是有目共睹的。但是，我們也應(yīng)清醒地看到，當(dāng)前稅務(wù)機(jī)關(guān)稅源監(jiān)控手段落后，稅源監(jiān)控體系尚未完善，直接影響著稅收收入的增長(zhǎng)幅度和經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的改善。因此認(rèn)真研究稅源監(jiān)控面臨的主要問(wèn)題，不斷探索解決問(wèn)題的對(duì)策，努力構(gòu)建和完善稅源監(jiān)控體系，對(duì)深化稅收征管改革，推動(dòng)依法治稅進(jìn)程，促進(jìn)稅收征管的良性循環(huán)具有重要意義。