以票管稅，是從掌握銷售額入手，了解企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營概況，從而保證稅收應(yīng)收盡收，逐步走向依法治稅目標(biāo)的一種征管模式。目前，不法分子利用發(fā)票管理混亂之機偷逃大量稅收，侵蝕著國家健康的經(jīng)濟肌體，已經(jīng)達到非痛下針砭徹底整頓不可的地步。幾年來發(fā)票清理整頓為何威力不顯，效果不著，尋根探源，不僅有納稅人的原因，還有稅務(wù)執(zhí)法管理甚至稅收制度上的原因。

　　發(fā)票管理現(xiàn)狀分析從增值稅制度本身看，我國對小規(guī)模納稅人征收率的設(shè)計偏高。實踐證明，高稅負刺激了人們的偷稅欲望。就商業(yè)部門來說，1993年5月前征收3%的營業(yè)稅，1993年5月國務(wù)院調(diào)整為5%，1994年稅改規(guī)定征收率達到6%.不到兩年的時間，稅率（征收率）提高一倍。與有關(guān)發(fā)展中國家和地區(qū)相比，我國對小規(guī)模納稅人征收率的設(shè)計也偏高。再者，我國商業(yè)近年來已進入賣方市場，國內(nèi)價格大戰(zhàn)硝煙不絕，競爭相當(dāng)激烈，毛利率大幅下降，有些本大利薄行業(yè)的毛利率甚至低于征稅率，這進一步刺激了人們的偷稅意識；而納稅人往往通過不開具發(fā)票，犧牲國家利益來達到競銷的目的。國務(wù)院從1998年7月起調(diào)低商業(yè)小規(guī)模納稅人的征收率至4%后，這種情況從一定程度上得到緩解。

　　從發(fā)票的管理上看，基于沒有一個有效的反饋機制，違章處理不及時，以致普通發(fā)票使用十分混亂等諸多原因，稅務(wù)機關(guān)對發(fā)票管理偏嚴(yán)，對領(lǐng)購發(fā)票的業(yè)戶有所選擇，同時，實行的所謂發(fā)票和核定定額“雙軌制”征收方式，從某種角度來說默認(rèn)不開具發(fā)票銷售行為的合法性，在一定程度上縱容了這種行為的漫延。另外，由于稅務(wù)機構(gòu)分設(shè)，非增值稅領(lǐng)域如建筑安裝、交通運輸、餐飲娛樂等行業(yè)由地稅部門管理，國稅部門鞭長莫及。如建筑安裝行業(yè)是工業(yè)建材的終結(jié)環(huán)節(jié)，其交納增值稅的建筑安裝材料在工程造價中占絕大比重，而稅務(wù)管轄權(quán)的劃分使之成為不規(guī)范發(fā)票偷逃大量增值稅收的“防空洞”。

　　從發(fā)票的使用情況來看，普通發(fā)票的取得者有三類：消費者，非生產(chǎn)經(jīng)營部門如黨政機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體等，下轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)經(jīng)營者。第三類還可分為增值稅小規(guī)模納稅人和非增值稅納稅人。目前，大部分的消費者沒有索取發(fā)票的習(xí)慣，而一般納稅人和小規(guī)模納稅人之間，小規(guī)模納稅人相互之間在銷售和購進貨物時，不開具發(fā)票，主要以購銷貨清單或合同為結(jié)算依據(jù)。

　　突破傳統(tǒng)觀念拓展管理新路根據(jù)《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》第三條規(guī)定，發(fā)票是指購銷雙方在購銷商品、提供或接受服務(wù)以及從事其它經(jīng)營活動時所開具、取得的收付款憑證。從這個概念上看，對于稅務(wù)管理來說，它是應(yīng)稅行為的書面證明。納稅人只要按其開具、取得的收付款憑證核算應(yīng)稅收入，不偷漏國家稅收，即為合法、有效的入賬憑證，而不論收付款憑證是否由稅務(wù)機關(guān)監(jiān)制。所以，上述購銷貨清單其實具有發(fā)票的特征。另外，商業(yè)零售部門收銀小票，加油站的加油單也是實質(zhì)意義上的發(fā)票。

　　為此，我們應(yīng)從突破發(fā)票即稅務(wù)監(jiān)制發(fā)票的傳統(tǒng)觀念入手，改革發(fā)票管理方式，積極探索有益稅收征管，促進收入穩(wěn)步增長的途徑。

　　一、一般發(fā)票管理

　　（1）改進發(fā)售方式，保證發(fā)票供應(yīng)這是實行以票管理的最基礎(chǔ)工作，可視納稅戶對發(fā)票的需求情況配備適量的發(fā)票管理員，劃分發(fā)售路段，探討建立計算機售票方式，提高工作效率，保證發(fā)票及時充足供應(yīng)。

　　（2）選擇利于管理的控制環(huán)節(jié)對于使用稅控收銀機的商業(yè)零售企業(yè)和配備稅控加油機的加油站，視收銀票和加油單為發(fā)票，允許使用稅務(wù)機關(guān)監(jiān)制的銷售清單作為報銷附件，不再另外提供普通發(fā)票。對于其它企業(yè)則強制購買發(fā)票，以發(fā)票開具面額作為計稅依據(jù)，取消核定定額征收方式，徹底禁止非法收款收據(jù)的使用。

　?。?）建立健全發(fā)票開具的反饋制度。

　　這是加強發(fā)票使用情況監(jiān)控，制止發(fā)票違章行為的有效途徑。目前重點在于提高廣大消費者的自覺索取發(fā)票、保護自身合法經(jīng)濟利益的意識。稅務(wù)機關(guān)可以大張旗鼓地展開索取發(fā)票的宣傳，同時采取多種反饋措施，如提高舉報獎金，發(fā)票號碼抽獎等，取得廣大群眾的配合。另外，可以進一步研制發(fā)票查核軟件，要求企業(yè)報送每月取得的發(fā)票情況，錄入電腦核對，從根本上掌握納稅人的發(fā)票開具情況。

　　（4）強化日常發(fā)票違章處罰制度。

　　嚴(yán)管重罰是保障以票管稅順利實施的必要手段，對發(fā)票開具違章行為，稅務(wù)機關(guān)應(yīng)予及時嚴(yán)肅處理，將業(yè)戶的僥幸心理消滅于萌芽階段。對不按財務(wù)規(guī)定報銷不規(guī)范發(fā)票的企業(yè)，與違章開具發(fā)票企業(yè)同樣處理。除補稅外，處罰視發(fā)票面額而異，以使企業(yè)有切膚之痛為宜。

　?。?）實施步驟以票管稅是個很艱巨的工程，不可能一蹴而就，面面俱到。宜從大處入手，先行解決比較突出的問題。在商業(yè)零售發(fā)票需求量較大的大中商場和加油站先行試點，強制使用稅控收銀機和稅控加油機，減少商業(yè)零售發(fā)票的供應(yīng)和查核工作量。查核從本地發(fā)票抓起，適度進行異地發(fā)票外調(diào)核對。

　　二、進入增值稅抵扣的普通發(fā)票管理

　　（1）運輸發(fā)票。運輸發(fā)票屬地稅管理，進入增值稅抵扣有兩個缺陷，一是稅率不一，運輸發(fā)票交納3%營業(yè)稅，而增值稅率為17%，無法實現(xiàn)同率抵扣；二是開票難以控制，尤其是承運者為個體戶開具的或由地稅部門代開的發(fā)票，由于實際業(yè)務(wù)無法掌握，人為虛開發(fā)票普遍存在且較嚴(yán)重，故真實性不受國稅部門信任。

　　運費進項如果以已納3%營業(yè)稅抵扣，則相應(yīng)的運費轉(zhuǎn)化同樣的銷售額要交納17%的增值稅，商家由此蒙受14%的損失，這可能是稅務(wù)部門為減少商家損失而確定扣除率的原因。至于扣除率如何確定為10%或7%，外界不得而知。但商家并未理解此一做法的用意，短視地認(rèn)為以繳納3%的營業(yè)稅即可抵扣除10%-7%，其中差額有利可圖，導(dǎo)致虛抬運費或虛開運費發(fā)票的現(xiàn)象逾演逾烈。因而，只要截斷這一誘因，問題就可迎刃而解。目前，交通運輸行業(yè)改征增值稅困難重重，筆者認(rèn)為，以運費已交納的地方稅收為抵扣依據(jù)或取消運費抵扣則是解決這一制度缺陷的途徑。

　　（2）收購發(fā)票。收購發(fā)票的使用者有糧食商業(yè)部門，以初級農(nóng)產(chǎn)品為加工原料的企業(yè)，廢舊物資再利用者（一般是以廢舊物資為原料的鑄造加工企業(yè)）。從業(yè)務(wù)看，以大批量收購為主，跨地區(qū)收購現(xiàn)象普遍存在，但農(nóng)民自產(chǎn)量不大或廢舊物資出售者量少，則由收購中間商集中經(jīng)營。在發(fā)票的使用上，則集中于納稅人自行開具這一癥結(jié)上，同運輸發(fā)票相似，稅務(wù)機關(guān)存在欲予之而不舍的心態(tài)，由此設(shè)立層層限制，如要求到外地收購需當(dāng)?shù)囟悇?wù)機關(guān)開具發(fā)票，發(fā)票上要有出售者的親筆簽名并附身份證件等等，從細節(jié)上苛求納稅人，一方面出售者因銷量少，手續(xù)麻煩不愿出售，一方面收購發(fā)票手續(xù)難全不予抵扣則使廠家蒙受損失，經(jīng)營步履維艱。因而，這些措施均是舍本求末的辦法，管理難以奏效。

　　對這個問題，我們設(shè)想徹底拋棄收購發(fā)票作為唯一抵扣依據(jù)的地位來解決。以生產(chǎn)成本的有關(guān)指標(biāo)為依據(jù)測算產(chǎn)出率，測算廢舊物資在成品中的比重，由此確定產(chǎn)品銷售成本應(yīng)分?jǐn)偟倪M項稅額。進而在這類企業(yè)實行購進扣稅法和銷售實耗法相結(jié)合的賬務(wù)處理方法，增設(shè)待抵扣稅金科目。對未出售產(chǎn)品相應(yīng)進項稅額暫不予抵扣。收購發(fā)票作為重要參考憑證入賬，不取得發(fā)票仍不得作為待抵扣進項稅額。

　　發(fā)票的管理綜合性強，某個環(huán)節(jié)弱化即對整個以票管稅構(gòu)成莫大的威脅，因此不能厚此失彼。以票管稅是征收方式上的重大轉(zhuǎn)變，由此稅務(wù)機關(guān)應(yīng)對管理人員作相應(yīng)的崗位配置，以集中力量，保證重點，并學(xué)習(xí)借鑒國外稅務(wù)機關(guān)的成功經(jīng)驗，豐富我們的管理措施，不斷探索新的路子，取得這項改革的最終突破。