問題的提出

　　一、我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的階段，處在一個(gè)重要的關(guān)口

　　2003年，我國(guó)人均GDP首次突破1000美元。據(jù)預(yù)計(jì)，到2010年我國(guó)人均GDP將達(dá)到1900美元，到2020年將超過3500美元，進(jìn)入中等收入國(guó)家行列（王夢(mèng)奎，2005）。當(dāng)一國(guó)走出低收入國(guó)家并向中等收入國(guó)家邁進(jìn)的時(shí)期，可能會(huì)面臨兩種前途：一種是可以出現(xiàn)一個(gè)“黃金發(fā)展時(shí)期”，保持較長(zhǎng)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)和實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體素質(zhì)的明顯提高，順利實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化；另一種是可能出現(xiàn)一個(gè)“矛盾凸現(xiàn)時(shí)期”，在這個(gè)階段，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、產(chǎn)業(yè)之間以及居民之間的各種利益關(guān)系日益復(fù)雜，如果處理不當(dāng)，容易激發(fā)一系列社會(huì)矛盾，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期徘徊不前。應(yīng)該說，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到今天，我們?nèi)詻]有擺脫傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。在這個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，如果不能切實(shí)地堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，就很難抓住這個(gè)“黃金發(fā)展”的時(shí)機(jī)，而且有可能重蹈拉美國(guó)家的覆轍。

　　二、轉(zhuǎn)變財(cái)稅理念是科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的內(nèi)在要求

　　黨的十六屆三中全會(huì)，明確提出了“按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放的要求”，“堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”的科學(xué)發(fā)展觀。黨的十六屆四中全會(huì)接著提出，把和諧社會(huì)建設(shè)擺在重要位置。2004年11月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議又進(jìn)一步提出要堅(jiān)持以人為本，努力構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。

　　科學(xué)發(fā)展觀與和諧社會(huì)問題的實(shí)質(zhì)是各種利益關(guān)系的不斷調(diào)整直至和諧的過程。以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的核心，而現(xiàn)實(shí)中與人民切身利益直接相關(guān)的重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題就有貧困問題、失業(yè)問題、社會(huì)保障問題、收入分配差距問題等，而這些問題的解決都會(huì)牽涉現(xiàn)存利益格局的調(diào)整，這就需要從全局和戰(zhàn)略的高度去建立一個(gè)利益均衡機(jī)制，協(xié)調(diào)好改革進(jìn)程中的各種利益關(guān)系，保證基本的公平和公正，使人民普遍分享改革開放和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果和收益。共同富裕和社會(huì)公正是社會(huì)主義和諧社會(huì)的本質(zhì)特征，而實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)均等（包括教育機(jī)會(huì)均等、就業(yè)機(jī)會(huì)均等、收入機(jī)會(huì)均等、創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)均等、融資機(jī)會(huì)均等）、完善社會(huì)保障體系和實(shí)現(xiàn)宏觀再分配公平，則是和諧社會(huì)的重要基石。這其中，財(cái)稅政策作為國(guó)民收入再分配的重要手段，能夠在利益關(guān)系的調(diào)整中發(fā)揮重要的作用，有效地促進(jìn)社會(huì)公平。這就需要根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)的內(nèi)在要求積極主動(dòng)地調(diào)整財(cái)稅理念，以指導(dǎo)財(cái)稅工作的實(shí)踐。

　　財(cái)稅理念轉(zhuǎn)變的原因分析

　　一、個(gè)人收入分配差距擴(kuò)大的影響

　　個(gè)人收入分配公平與效率之間是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，需要積極尋找這兩大目標(biāo)之間的最佳結(jié)合點(diǎn)。在個(gè)人收入分配差距尚未突破人們的承受限度之前，隨著分配差距的擴(kuò)大，其對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的激勵(lì)作用會(huì)逐漸加強(qiáng)，主要表現(xiàn)為一種正效應(yīng)。然而，一旦個(gè)人收入分配差距突破了人們的承受限度，隨著分配差距的擴(kuò)大，其對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的激勵(lì)作用則會(huì)逐漸減弱，社會(huì)成員之間的內(nèi)耗會(huì)大幅度增加，主要表現(xiàn)為一種負(fù)效應(yīng)。若以橫坐標(biāo)軸表示個(gè)人收入分配差距，縱坐標(biāo)軸表示邊際效率與邊際激勵(lì)成本，便可得到邊際效率曲線與邊際激勵(lì)成本曲線（見圖，周海林，2004）。

　　附圖如圖所示，邊際效率曲線自原點(diǎn)始，向左上方傾斜且增幅逐漸減??；邊際激勵(lì)成本曲線自原點(diǎn)始，向右上方傾斜且增幅逐漸加大；兩曲線交于E點(diǎn)。當(dāng)個(gè)人收入分配差距在與E點(diǎn)相對(duì)應(yīng)的X限度內(nèi)逐漸擴(kuò)大時(shí)，其所帶來(lái)的邊際效率大于所支付的邊際激勵(lì)成本，故可增加凈社會(huì)福利；當(dāng)個(gè)人收入分配差距越過X點(diǎn)繼續(xù)擴(kuò)大時(shí)，其所帶來(lái)的邊際效率小于所支付的邊際激勵(lì)成本，則會(huì)減少凈社會(huì)福利；當(dāng)個(gè)人收入差距為X時(shí)，其所帶來(lái)的邊際效率等于所支付的邊際激勵(lì)成本，凈社會(huì)福利最大。簡(jiǎn)言之，E（X，Y）點(diǎn)即為效率目標(biāo)與個(gè)人收入分配公平目標(biāo)的最佳結(jié)合點(diǎn)。

　　依據(jù)上述分析，所謂“效率優(yōu)先，兼顧公平”與“公平優(yōu)先，兼顧效率”，不過是向效率目標(biāo)與個(gè)人收入分配公平目標(biāo)的最佳結(jié)合點(diǎn)E（X，Y）趨近的兩種政策取向。具體說來(lái)，當(dāng)個(gè)人收入分配差距尚未達(dá)到X點(diǎn)以前，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大個(gè)人收入分配差距，采取“效率優(yōu)先，兼顧公平”的政策；當(dāng)個(gè)人收入分配差距超過X點(diǎn)時(shí)，則應(yīng)適當(dāng)縮小個(gè)人收入分配差距，采取“公平優(yōu)先，兼顧效率”的政策。

　　那么，我國(guó)當(dāng)前的個(gè)人收入分配差距狀況到底如何呢？下面進(jìn)行具體分析：

　　1.我國(guó)個(gè)人之間的收入差距在不斷擴(kuò)大。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，有關(guān)個(gè)人收入差距的衡量指標(biāo)有基尼系數(shù)、收入不良指數(shù)、泰爾指數(shù)和阿特金森指數(shù)等，用得較多的是基尼系數(shù)和收入不良指數(shù)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和人民網(wǎng)提供的數(shù)據(jù)，2000～2003年，我國(guó)居民的基尼系數(shù)分別為0.417、0.458、0.454和0.460，已經(jīng)超過了0.4的國(guó)際警戒線，表明我國(guó)目前的收入差距已經(jīng)很大了。另外，從基尼系數(shù)和收入不良指數(shù)的國(guó)際比較來(lái)看（世界銀行編寫組，2001），我國(guó)個(gè)人的收入分配差距狀況，高于大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家水平，也比一些發(fā)展中國(guó)家要高。

　　2.我國(guó)地區(qū)之間的居民收入水平相差較大。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2001年農(nóng)村居民人均純收入最高的上海為5870元，最低的西藏為1404元，相差4466元，前者是后者的4.2倍；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入最高的也是上海，為12833元，最低的是山西，為5391元，相差7442元，前者是后者的2.4倍；各地區(qū)職工平均工資最高的還是上海，為21781元，最低的安徽為7908元，相差13873元，前者是后者的2.8倍。

　　3.城鄉(xiāng)居民收入差距過大。2001年中國(guó)城鎮(zhèn)居民平均可支配收入是農(nóng)村居民人均純收入的2.9倍。還有人認(rèn)為，中國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距大大高于賬面上的3∶1左右，如果考慮到實(shí)際購(gòu)買力和享受政府提供的公共服務(wù)水平的不同，應(yīng)該是5∶1，甚至是6∶1（邱曉華，2002）。即使是2.9∶1，中國(guó)城鄉(xiāng)居民之間的收入差距也是世界上最大的。據(jù)國(guó)際勞工組織發(fā)表的1995年36個(gè)國(guó)家的資料，絕大多數(shù)國(guó)家的城鄉(xiāng)人均收入比都小于1.6∶1，只有3個(gè)國(guó)家超過了2∶1，中國(guó)便是其中之一（李本貴，2004）。

　　4.城鎮(zhèn)內(nèi)部居民收入差距不斷拉大。據(jù)馬曉河（2003）對(duì)城鎮(zhèn)居民1990年以來(lái)不同收入階層之間收入分配情況的研究，1990年城鎮(zhèn)最低收入戶居民與最高收入戶居民收入之比為1∶3.22，而到2001年兩個(gè)階層之間的收入差距擴(kuò)大到了1∶5.39，11年間最低收入戶居民與最高收入戶居民的收入差距擴(kuò)大到了將近兩倍。

　　5.農(nóng)村內(nèi)部居民收入差距不斷擴(kuò)大。從改革開放以來(lái)，農(nóng)村內(nèi)部收入差距變動(dòng)的總趨勢(shì)是不斷擴(kuò)大的，這一判斷也得到了國(guó)內(nèi)外學(xué)者的基本認(rèn)同（李實(shí)、趙人偉，1999）。從20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，農(nóng)村內(nèi)部的收入差距基本上是持續(xù)上升的，這一判斷也得到了不少研究結(jié)果的支持。

　　通過以上分析可知，我國(guó)當(dāng)前個(gè)人收入分配差距較大，并呈擴(kuò)大之勢(shì)。但是我們還不能據(jù)此判斷我國(guó)個(gè)人收入分配已經(jīng)越過了X點(diǎn)，因?yàn)橥粐?guó)家不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育程度與市場(chǎng)機(jī)制的健全程度不同，對(duì)個(gè)人收入分配差距的社會(huì)平均承受程度也會(huì)不同，相應(yīng)的邊際效率曲線和邊際激勵(lì)成本曲線也會(huì)存在差異，因而X點(diǎn)也會(huì)有所不同。但是，個(gè)人收入分配差距的擴(kuò)大畢竟是我國(guó)財(cái)稅理念轉(zhuǎn)變的主要參照變量。

　　二、財(cái)稅分配的性質(zhì)所決定

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公共財(cái)政具有三個(gè)基本特征：一是公共性，著眼于滿足社會(huì)公共需要；二是公益性，立足于非盈利；三是法制性，收支行為要規(guī)范。公共財(cái)政發(fā)揮作用的領(lǐng)域是市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，即單純依靠市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法解決或解決得不好的領(lǐng)域，這就需要公共財(cái)政通過財(cái)政支出、稅收、轉(zhuǎn)移支付等手段參與國(guó)民收入再分配，為全體社會(huì)成員提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。與初次分配相比，再分配更注重社會(huì)公平。而公共產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性，也暗含了社會(huì)公平的本意，即無(wú)論占有資源的多少，支付能力的強(qiáng)弱，社會(huì)成員都有均等地享有最基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的權(quán)利。所以，公共財(cái)政的本質(zhì)是公平導(dǎo)向的，或者說是公平優(yōu)先、兼顧效率的。

　　稅收作為政府參與再分配的重要手段，本身也存在公平與效率的抉擇問題。就稅制建設(shè)本身來(lái)講，兼顧了公平與效率的稅制才是最優(yōu)的。相對(duì)而言，效率型稅收政策更能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而公平型稅收政策則更有益于社會(huì)穩(wěn)定。應(yīng)該說，改革開放以來(lái)，我國(guó)稅收政策取向與我國(guó)整體“效率優(yōu)先，兼顧公平”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略是基本一致的，但“兼顧”的結(jié)果卻是“顧不到”，使我國(guó)稅收政策的公平性大打折扣。改革開放走到今天，我們已開始在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下構(gòu)建和諧社會(huì)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展，相應(yīng)的，治稅理念也要及時(shí)轉(zhuǎn)變。在“公平優(yōu)先、兼顧效率”的治稅理念下，稅收作為國(guó)家參與再分配的有效手段和宏觀調(diào)控的重要工具，理應(yīng)在公平收入分配和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展方面發(fā)揮更大的作用。

　　財(cái)政政策和制度的調(diào)整

　　一、轉(zhuǎn)變財(cái)政職能

　　隨著市場(chǎng)化改革的不斷推進(jìn)和政府職能范圍的調(diào)整，財(cái)政職能應(yīng)該由建設(shè)性財(cái)政轉(zhuǎn)為公共財(cái)政或者說公共服務(wù)型財(cái)政。即財(cái)政的主要職能應(yīng)該是為全體社會(huì)成員提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，而不再介入本應(yīng)由市場(chǎng)負(fù)責(zé)的競(jìng)爭(zhēng)性私人產(chǎn)品領(lǐng)域。市場(chǎng)是效率導(dǎo)向的，而退出市場(chǎng)領(lǐng)域的公共服務(wù)型財(cái)政則應(yīng)是以公平為主導(dǎo)的。為此，應(yīng)該按照公共財(cái)政的要求調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)“三農(nóng)”、就業(yè)、社會(huì)保障、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)的支出力度，以彌補(bǔ)財(cái)政職能的缺位，促進(jìn)社會(huì)公平。

　　二、調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

　　1.加大反哺農(nóng)業(yè)的力度，著力解決“三農(nóng)”問題。一方面大力增加對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，另一方面著力減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。增加對(duì)農(nóng)業(yè)投入的內(nèi)容包括：擴(kuò)大對(duì)農(nóng)村地區(qū)道路、水利、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施的投資；增加對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育、科學(xué)研究、公共衛(wèi)生的投入力度；財(cái)政支持建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，保障農(nóng)民大病醫(yī)療統(tǒng)籌；建立農(nóng)村最低生活保障線制度；以直補(bǔ)方式給糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民增加收入；政府對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目提高補(bǔ)貼，間接給予保險(xiǎn)支持；等等。在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)方面，中央政府應(yīng)該加大對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革的財(cái)政補(bǔ)貼性支出；在取消農(nóng)業(yè)稅之后，要落實(shí)和加大相應(yīng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)的反彈。

　　2.充分運(yùn)用財(cái)政政策解決就業(yè)問題。一要大力發(fā)展服務(wù)業(yè)；二要通過財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、財(cái)政貼息、財(cái)政擔(dān)保、財(cái)政投融資等財(cái)政政策手段促進(jìn)中小企業(yè)和個(gè)體、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鼓勵(lì)獨(dú)立創(chuàng)業(yè)；三要加快小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐，轉(zhuǎn)移農(nóng)村過剩的大量勞動(dòng)力；四要統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)，設(shè)立公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，向所有的城鄉(xiāng)失業(yè)者提供免費(fèi)職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)；五要由中央財(cái)政撥專款設(shè)立“再就業(yè)基金”，對(duì)安置下崗失業(yè)人員的企業(yè)實(shí)行工資補(bǔ)貼和培訓(xùn)補(bǔ)貼；六要由政府定期舉辦環(huán)保、綠化、基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)等公共工程，為下崗失業(yè)者提供工作崗位。

　　3.加大政府支持力度，完善社會(huì)保障體系。首先，政府應(yīng)該通過多種渠道積極籌措資金，解決社會(huì)保障基金缺口問題，例如：調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高社會(huì)保障支出在財(cái)政支出中的比重，建立穩(wěn)定的財(cái)政撥款機(jī)制；通過國(guó)有股減持、資產(chǎn)置換、土地拍賣等方式變現(xiàn)部分國(guó)有資產(chǎn)，補(bǔ)償養(yǎng)老金的不足；通過征收特種消費(fèi)稅、遺產(chǎn)稅或劃撥部分個(gè)人所得稅等方式籌資，補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)基金；通過發(fā)行特種國(guó)債、彩票等方式籌集資金；等等。此外，為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，均衡企業(yè)負(fù)擔(dān)，降低征收成本，應(yīng)在條件成熟時(shí)盡早開征社會(huì)保障稅。目前中央財(cái)政迫切要做的，一是建立健全“三條保障線”制度；二是擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，建立統(tǒng)一的覆蓋所有城鄉(xiāng)勞動(dòng)者的社會(huì)保障體系。

　　4.明確中央政府和省級(jí)政府在義務(wù)教育投資中的主體地位。筆者早在1994年就提出了我國(guó)應(yīng)該建立相對(duì)集中的義務(wù)教育投資管理體制的思路，即義務(wù)教育的投資應(yīng)由中央或省級(jí)政府與基層地方政府共同承擔(dān)，其中，中央或省級(jí)政府在整個(gè)義務(wù)教育投資中承擔(dān)的比重至少應(yīng)達(dá)到50％，其余的50％主要由縣級(jí)政府承擔(dān)。對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)和富裕省份，應(yīng)明確省級(jí)政府在義務(wù)教育投資中的主體地位；對(duì)于西部地區(qū)和貧困省份，應(yīng)明確中央政府在義務(wù)教育投資中的主體地位，以保證全國(guó)各地區(qū)義務(wù)教育水平的逐步均等化。

　　5.加大中央財(cái)政對(duì)公共衛(wèi)生的支出力度。應(yīng)該改變我國(guó)目前以基層地方政府為主安排公共衛(wèi)生資源的制度設(shè)計(jì)，恢復(fù)公共衛(wèi)生作為全國(guó)性公共產(chǎn)品的性質(zhì)，加大中央和省級(jí)財(cái)政在公共衛(wèi)生支出中承擔(dān)的份額。要加大中央財(cái)政對(duì)貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)等財(cái)政困難區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付，以保障公共衛(wèi)生資源的公平分配，使全國(guó)居民都能享有條件水平大致相當(dāng)?shù)幕踞t(yī)療和保健服務(wù)。另外，中央財(cái)政還要通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)困難地區(qū)的重大傳染病、地方病和職業(yè)病的預(yù)防控制等公共衛(wèi)生項(xiàng)目給予補(bǔ)助。對(duì)于社會(huì)特殊群體的醫(yī)療服務(wù)，政府也要給予必要的補(bǔ)貼。

　　6.加大對(duì)環(huán)境保護(hù)的支持力度。主要包括兩方面：第一，財(cái)政投入政策。進(jìn)一步增加對(duì)“退耕還林、退耕還草、退耕還湖”、江河源頭和沙漠治理、防護(hù)林建設(shè)、垃圾和污水處理、資源綜合利用和清潔生產(chǎn)、海洋資源和土地資源綜合管理等生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)的資金投入，或者對(duì)植樹造林、生態(tài)保護(hù)、污染治理等活動(dòng)進(jìn)行補(bǔ)貼。第二，綠色稅收政策。應(yīng)該將我國(guó)環(huán)保方面的收費(fèi)，如排污費(fèi)、污染處理費(fèi)（包括污水處理費(fèi)和垃圾處理費(fèi)）、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)、水資源費(fèi)、礦區(qū)使用費(fèi)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、土地使用費(fèi)（或場(chǎng)地占用費(fèi)）等，與環(huán)保方面的稅收，如消費(fèi)稅（部分稅目）、車船使用稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅以及其他促進(jìn)環(huán)保的稅收措施，合并統(tǒng)一開征環(huán)境保護(hù)稅，以強(qiáng)化國(guó)家、政府的調(diào)控地位，促進(jìn)代際公平。

　　三、完善轉(zhuǎn)移支付制度

　　政府間轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)一般可概括為縱向公平和橫向公平。其中，橫向公平也稱為均等化，即地區(qū)間公共服務(wù)水平的均等化，是規(guī)范化的政府間轉(zhuǎn)移支付制度的終極目標(biāo)。我國(guó)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度具有明顯的過渡期特征，從運(yùn)行結(jié)果來(lái)看，存在以下問題：第一，從縱向公平來(lái)看，中央支出的比重從分稅制以來(lái)不升反降；第二，在橫向公平方面，轉(zhuǎn)移支付并沒有制止地方間公共服務(wù)水平差距的擴(kuò)大。

　　根據(jù)我國(guó)國(guó)情并借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度可以從以下幾個(gè)方面入手：第一，依法調(diào)整現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，即簡(jiǎn)化并重新歸并現(xiàn)有的幾種政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式，在條件成熟時(shí)，依法取消稅收返還、體制補(bǔ)助等非規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付形式，主要實(shí)行規(guī)范的一般性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩種形式；第二，以“因素法”取代傳統(tǒng)的“基數(shù)法”，統(tǒng)一和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)；第三，大力推進(jìn)省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)；第四，完善轉(zhuǎn)移支付立法；另外，還可以考慮建立專門的委員會(huì)，來(lái)負(fù)責(zé)執(zhí)行政府間復(fù)雜的轉(zhuǎn)移支付政策；等等。

　　稅收政策和制度的調(diào)整

　　一、以公平為導(dǎo)向優(yōu)化調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)

　　一般而言，直接稅通常用以調(diào)節(jié)和解決公平收入分配問題，而間接稅更能體現(xiàn)政府的效率目標(biāo)，雙主體的稅制結(jié)構(gòu)則致力于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率與社會(huì)公平之間的平衡。

　　新中國(guó)成立以后，我國(guó)建立了以直接稅與間接稅并行的新稅制，并先后于1950年、1958年、1973年、1984年和1994年進(jìn)行了5次重大的稅制改革，稅種設(shè)置和稅制結(jié)構(gòu)都發(fā)生了較大的變化。具體來(lái)說，稅種從1952年的16個(gè)發(fā)展到2003年的25個(gè)；直接稅收入所占比重從1952年的50.6％降到了2003年的25.6％，間接稅收入所占比重則從49.4％上升到了74.4％；直接稅收入占GDP的比率從1952年的7.3％降到2003年的4.4％，間接稅收入占GDP的比率則從7.1％上升到了12.7％。

　　對(duì)我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀的判斷，還應(yīng)該從世界各國(guó)稅制實(shí)踐的國(guó)際視角進(jìn)行綜合考察。根據(jù)我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)的演變歷程以及與世界其他國(guó)家的橫向比較（European Commission，2000），可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)具有以下特點(diǎn)：第一，間接稅主體特征明顯，間接稅中以增值稅為主體的特征明顯；第二，我國(guó)直接稅特別是所得稅收入比率過低，但社會(huì)保障基金收入所占比率較大。

　　應(yīng)該說，我國(guó)當(dāng)前以間接稅為主、直接稅為輔的稅制結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀是與我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期“效率優(yōu)先，兼顧公平”的發(fā)展原則和稅收征管水平的現(xiàn)狀相輔相成的，有其合理性。但社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)走到今天，這種稅制結(jié)構(gòu)的負(fù)面影響開始逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。由于直接稅特別是累進(jìn)的個(gè)人所得稅、社會(huì)保障稅以及遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅具有較強(qiáng)的收入再分配功能，直接稅收入比重過低，尤其是來(lái)自所得稅類的比重過低，必然會(huì)影響稅制公平收入分配功能的正常發(fā)揮，影響我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的進(jìn)程。所以，通過改革完善我國(guó)現(xiàn)行稅制，提高我國(guó)直接稅收入的比重，降低間接稅收入的比重，就成了稅制優(yōu)化和構(gòu)建和諧社會(huì)的一項(xiàng)重要任務(wù)。

　　二、完善調(diào)節(jié)個(gè)人收入分配的稅收體系

　　1.進(jìn)一步改革和完善個(gè)人所得稅。眾所周知，在稅收政策中，個(gè)人所得稅是調(diào)節(jié)居民收入分配差距的主要手段。為了更好地發(fā)揮個(gè)人所得稅對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)功能，提高個(gè)人所得稅在稅收收入總額中所占比重，應(yīng)該適當(dāng)?shù)乜紤]家庭負(fù)擔(dān)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，提高工資和薪金所得的稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)；創(chuàng)造條件，實(shí)行分類與綜合相結(jié)合的計(jì)征模式；降低最高邊際稅率水平，減少稅率級(jí)次，降低稅率的累進(jìn)程度。

　　2.盡快開征社會(huì)保障稅。從公平收入分配和優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)的角度看，將我國(guó)的社會(huì)保障費(fèi)改為社會(huì)保障稅是非常有必要的。這有利于加大征繳力度，提高征收率；也有利于降低征收成本，節(jié)省經(jīng)費(fèi)開支。從國(guó)際上看，社會(huì)保障稅是以納稅人的工資和薪金所得作為征稅對(duì)象的一種稅收，是實(shí)施社會(huì)保障制度的主要資金來(lái)源，是實(shí)現(xiàn)公平收入分配的有力工具。同時(shí)，社會(huì)保障稅作為直接稅的主力稅種，可以大大提高我國(guó)直接稅的比重，有利于稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

　　3.開征遺產(chǎn)稅與贈(zèng)與稅。遺產(chǎn)稅與贈(zèng)與稅的開征主要不是出于財(cái)政收入的考慮，而是協(xié)助個(gè)人所得稅和社會(huì)保障稅調(diào)節(jié)個(gè)人收入分配，主要是調(diào)節(jié)存量財(cái)富的分配，防止財(cái)產(chǎn)過度集中，促進(jìn)社會(huì)公平，因此，應(yīng)該采取高起征點(diǎn)和高的累進(jìn)稅率。從目前我國(guó)的稅收征管水平出發(fā)，遺產(chǎn)稅應(yīng)采用總遺產(chǎn)稅制。關(guān)于遺產(chǎn)稅與贈(zèng)與稅的配合模式，筆者認(rèn)為應(yīng)該采取贈(zèng)與稅與遺產(chǎn)稅分設(shè)的模式。

　　4.開征房地產(chǎn)稅。隨著我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的持續(xù)高速發(fā)展，把房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收合并，開征統(tǒng)一規(guī)范的房地產(chǎn)稅已是當(dāng)務(wù)之急。理論上，開征房地產(chǎn)稅不僅能夠增加政府財(cái)政收入來(lái)源，調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場(chǎng)的收益公平分配，也是減少房地產(chǎn)投機(jī)、遏制房?jī)r(jià)瘋漲、減少房地產(chǎn)市場(chǎng)的非理性行為、保證房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重要手段。

　　三、推進(jìn)個(gè)人所得稅征管制度改革為了順利推進(jìn)個(gè)人所得稅改革，還需要完善以下征管配套措施：

　　1.在全國(guó)范圍內(nèi)采用納稅人單一身份證號(hào)碼登記系統(tǒng)和支付方強(qiáng)制性預(yù)扣制度。可考慮將納稅人的身份證號(hào)碼作為個(gè)人的永久納稅號(hào)碼與社會(huì)保障號(hào)碼。另外，個(gè)人在取得工資、薪金和紅利、利息收入時(shí)，付款人必須從收款人那里獲得其身份證號(hào)碼，并為收款人預(yù)計(jì)預(yù)扣稅款，如果不這樣做，這筆支付款項(xiàng)就不會(huì)被稅務(wù)局認(rèn)可，從而不能作為成本或費(fèi)用在收入中扣除。

　　2.個(gè)人報(bào)酬的完全貨幣化。個(gè)人收入無(wú)論現(xiàn)金與否，都應(yīng)在計(jì)算個(gè)人所得稅時(shí)作為應(yīng)稅所得處理。

　　3.在個(gè)人收入貨幣化的基礎(chǔ)上大力推行非現(xiàn)金結(jié)算，加強(qiáng)現(xiàn)金管理?，F(xiàn)金交易是稅收流失的重要途徑。我國(guó)應(yīng)該借鑒外國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)90％左右實(shí)行非現(xiàn)金結(jié)算（即轉(zhuǎn)賬結(jié)算），10％左右實(shí)行現(xiàn)金結(jié)算，并力求把現(xiàn)金結(jié)算縮減到最小范圍，嚴(yán)格控制現(xiàn)金交易。

　　4.進(jìn)一步完善儲(chǔ)蓄存款實(shí)名制，建立銀行儲(chǔ)蓄聯(lián)網(wǎng)制度，并建立稅務(wù)網(wǎng)絡(luò)與銀行網(wǎng)絡(luò)的對(duì)接。即稅務(wù)局能夠很容易地對(duì)納稅人的存款進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)查詢，輸入納稅人的身份證號(hào)碼，納稅人在所有銀行賬戶的存款都會(huì)顯示出來(lái)，這將在很大程度上解決個(gè)人收入來(lái)源不透明的問題。

　　其實(shí)，個(gè)人所得稅上述征管改革的討論由來(lái)已久，之所以久拖不改的主要原因，依筆者看來(lái)，問題的關(guān)鍵是在這種不透明的收入制度下的一些既得利益集團(tuán)，人為地阻礙了個(gè)人所得稅征管制度改革的進(jìn)程。從這個(gè)意義上來(lái)講，政府應(yīng)考慮對(duì)過去偷漏稅行為的特赦，以不追究資本“原罪”的務(wù)實(shí)態(tài)度確定人們現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)的合法性，這或許是新型的個(gè)人所得稅制順利誕生的一個(gè)必要前提。