摘  要：由于現(xiàn)行農(nóng)村稅費(fèi)體制性質(zhì)的扭曲及其設(shè)計(jì)的不合理，農(nóng)業(yè)稅制的缺陷和農(nóng)村收費(fèi)制度的種種弊端已經(jīng)不斷地暴露出來(lái)，并且明顯缺乏社會(huì)公正性。雖然農(nóng)村稅費(fèi)改革在全國(guó)大部分地區(qū)推進(jìn)的過(guò)程中取得了明顯的效果，但是持續(xù)、深入地推進(jìn)改革，建立一個(gè)規(guī)范化的現(xiàn)代地方財(cái)政體制和農(nóng)村稅收制度還將面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和困難。我們最終將要建立一個(gè)什么樣的地方財(cái)政制度和稅收方案的目標(biāo)模式還不甚清楚，當(dāng)前多數(shù)地方政府的財(cái)政困難造成大量潛在的農(nóng)村公共服務(wù)需求難以得到基本的滿足，重構(gòu)地方公共財(cái)政制度和政府治理模式正是當(dāng)務(wù)之急。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村稅費(fèi)制度；稅費(fèi)改革；公共財(cái)政；制度缺陷

　　一、引言

　　新世紀(jì)之初，開(kāi)始于安徽的中國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革正在全國(guó)將近2／3的?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）全面試點(diǎn)推行。這場(chǎng)農(nóng)村改革被廣泛認(rèn)同為繼上個(gè)世紀(jì)50年代的土地改革、70年代末的家庭承包責(zé)任制之后的第三次重大制度變革。雖然對(duì)其歷史意義的爭(zhēng)議不大，但是從目前大量的有關(guān)稅費(fèi)改革的文章和評(píng)論來(lái)看，人們對(duì)這次農(nóng)村稅費(fèi)改革的性質(zhì)，改革的實(shí)驗(yàn)方案和政策建議的爭(zhēng)論頗多。種種似是而非的觀點(diǎn)和政策設(shè)計(jì)表明現(xiàn)有的文獻(xiàn)對(duì)我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的農(nóng)村稅費(fèi)制度本身的性質(zhì)和問(wèn)題之根源認(rèn)識(shí)并不清楚。我們認(rèn)為有關(guān)農(nóng)村稅費(fèi)制度及其改革的研究與討論至少應(yīng)該在四個(gè)層面上進(jìn)行：一是農(nóng)村稅費(fèi)的性質(zhì)問(wèn)題，即農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度設(shè)立或存在的依據(jù)是什么，為什么要征收的問(wèn)題；二是農(nóng)村稅費(fèi)的征收程序、方式規(guī)范化與財(cái)政制度民主化問(wèn)題，即如何征收，由誰(shuí)決定和實(shí)施征收，征收形式，征稅還是收費(fèi)問(wèn)題；三是農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的輕重問(wèn)題，即征收多少，或征收的數(shù)量和農(nóng)民負(fù)擔(dān)程度問(wèn)題；四是關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)制度改革方案的政策設(shè)計(jì)與實(shí)施評(píng)價(jià)的問(wèn)題。本文將重點(diǎn)分析我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的農(nóng)村稅費(fèi)制度存在的種種弊端，并據(jù)此考察目前正在推行的農(nóng)村稅費(fèi)改革已經(jīng)取得的成果及其進(jìn)一步深化改革所面臨的挑戰(zhàn)。

　　二、現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制的缺陷

　　1.農(nóng)業(yè)稅制的計(jì)稅依據(jù)及稅率不合理

　　我國(guó)農(nóng)業(yè)稅制重要的主要稅種是農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)林特產(chǎn)稅，其征收的依據(jù)基本上是1959年6月頒布的《農(nóng)業(yè)稅條例》。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅作為農(nóng)業(yè)稅的一部分，其實(shí)并不是一個(gè)獨(dú)立的稅種，其存在的缺陷，一方面，農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅在實(shí)際操作中常常兩者重復(fù)征收；另一方面，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)不合理，造成了對(duì)應(yīng)稅產(chǎn)品在種植和收購(gòu)的兩道環(huán)節(jié)的重復(fù)征稅。

　　根據(jù)《農(nóng)業(yè)稅條例》規(guī)定，對(duì)糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品征收農(nóng)業(yè)稅根據(jù)常年產(chǎn)量確定，常年產(chǎn)量是根據(jù)土地的自然條件和當(dāng)?shù)匾话憬?jīng)營(yíng)情況而評(píng)定的正常年景下農(nóng)作物的收獲量，在實(shí)際征收農(nóng)業(yè)稅時(shí)，計(jì)稅的常年產(chǎn)量基本上固定不變的，一般低于實(shí)際的農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，同時(shí)，許多地方，新開(kāi)墾的耕地在減免期并沒(méi)有及時(shí)納入計(jì)稅土地面積，造成有地?zé)o稅，而各種開(kāi)工的合用耕地使計(jì)稅土地面積，大量減少的而又未及時(shí)核減，造成有稅無(wú)地。因此，計(jì)稅常年產(chǎn)量與計(jì)稅土地面積嚴(yán)重不符，這地造成了農(nóng)業(yè)稅的名義稅率與實(shí)際稅率的不相一致性，如《農(nóng)業(yè)稅條例》規(guī)定的名義稅率為15.5%，而目前全國(guó)平均稅率僅為3%.

　　2.農(nóng)業(yè)稅的課稅對(duì)象設(shè)定的正當(dāng)性及其稅負(fù)過(guò)重問(wèn)題

　　如果根據(jù)上述農(nóng)業(yè)實(shí)際稅率低于《農(nóng)業(yè)稅條例》規(guī)定的名義稅率來(lái)看，正如理論界和決策層經(jīng)常聲稱(chēng)的那樣，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)卻不增稅，意味著我國(guó)農(nóng)業(yè)實(shí)行的是輕稅政策，但是如果要和國(guó)際其他國(guó)家橫向相比以及從農(nóng)業(yè)稅的課稅對(duì)象設(shè)定的正當(dāng)性考慮，那么我國(guó)的農(nóng)業(yè)稅負(fù)擔(dān)就并不是一項(xiàng)輕稅的政策了。

　　首先，在國(guó)外，政府一般并不單獨(dú)征收農(nóng)業(yè)稅，而是對(duì)農(nóng)產(chǎn)品和工業(yè)品一樣征收增值稅，但是，在實(shí)際操作中，歐盟和美國(guó)等無(wú)一例外都對(duì)農(nóng)產(chǎn)品采取各種各樣的優(yōu)惠政策（如免稅、特別稅率等），使農(nóng)民的實(shí)際稅負(fù)幾乎接近于零。而我國(guó)目前實(shí)際執(zhí)行的全國(guó)平均農(nóng)業(yè)稅率為8.8%，實(shí)際稅收負(fù)擔(dān)率（即農(nóng)業(yè)稅及其附加合計(jì)占實(shí)際農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的比例）為2.3%左右。這僅僅是農(nóng)業(yè)稅部分，據(jù)測(cè)算，稅外收費(fèi)負(fù)擔(dān)（三提留五統(tǒng)籌、義務(wù)工和積累工等）通常是農(nóng)民農(nóng)業(yè)稅負(fù)擔(dān)的3.2倍。這樣，農(nóng)業(yè)稅和稅外收費(fèi)負(fù)擔(dān)兩項(xiàng)合計(jì)的實(shí)際負(fù)擔(dān)一般達(dá)到10%以上。

　　其次，就國(guó)內(nèi)城鄉(xiāng)比較而言，城鎮(zhèn)居民從事工商業(yè)交納流轉(zhuǎn)稅和所得稅，要考慮增值稅和營(yíng)業(yè)稅的起征點(diǎn)規(guī)定和間接稅的可轉(zhuǎn)嫁性質(zhì)。如城鎮(zhèn)居民年收入在9600元（即月收入為800元）以下不納稅，城鎮(zhèn)居民工薪階層年收入在15600元以下，個(gè)體工商戶年收入在14600元以下，其稅收負(fù)擔(dān)率不超過(guò)2%.城鎮(zhèn)居民無(wú)收入或低收入不納稅，而農(nóng)業(yè)不管收入多少，不管男女老少一律納稅，城鄉(xiāng)居民稅收負(fù)擔(dān)相差4倍以上。實(shí)際上農(nóng)民負(fù)擔(dān)8.4%，是以農(nóng)業(yè)總收入作為計(jì)稅依據(jù)，總收入中包含成本、費(fèi)用，若扣除成本以純收入作為計(jì)稅依據(jù)，則農(nóng)民負(fù)擔(dān)率更高。此外，多數(shù)工商企業(yè)所承擔(dān)的營(yíng)業(yè)稅和間接稅是可以部分轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者的，而農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而購(gòu)置各類(lèi)生產(chǎn)要素（如農(nóng)藥、種子、藥肥、農(nóng)用汽油、柴油和農(nóng)業(yè)用電等）投入品實(shí)質(zhì)上成了稅賦的計(jì)征對(duì)象，這些投入品所含的增值稅已經(jīng)成為農(nóng)產(chǎn)品的組成部分。由于農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈以及價(jià)格較低的特性，農(nóng)產(chǎn)品所含的投入品稅金不僅無(wú)法轉(zhuǎn)讓出去，而且農(nóng)民自身還成為工商企業(yè)轉(zhuǎn)嫁稅收的對(duì)象。而且，農(nóng)民所承擔(dān)的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)具有直接稅的特性，根本就無(wú)法轉(zhuǎn)嫁了。

　　3.農(nóng)業(yè)稅制的負(fù)面影響

　　首先，農(nóng)業(yè)稅難以反映土地的級(jí)差地租以及農(nóng)民收入的高低，不同肥瘦、灌溉等條件的土地產(chǎn)生的農(nóng)民收入也不同，但是統(tǒng)一的征稅標(biāo)準(zhǔn)造成事實(shí)上的不公平。如承包劣質(zhì)土地規(guī)模大的農(nóng)戶要明顯比承包規(guī)模小的優(yōu)質(zhì)土地農(nóng)戶承擔(dān)更多稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。根據(jù)陶然等人的研究，20世紀(jì)90年代以后，農(nóng)戶的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)表現(xiàn)出明顯的累退性，即收入越高的農(nóng)戶，其經(jīng)營(yíng)收入中來(lái)自農(nóng)業(yè)的收入比例較低，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)也更輕，而那些收入較低農(nóng)戶的收入結(jié)構(gòu)主要以農(nóng)業(yè)收入為主，從而更容易受稅負(fù)的影響。

　　其次，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的征收不利于種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的穩(wěn)定。可是一旦某種農(nóng)產(chǎn)品的特產(chǎn)稅開(kāi)始征收，就會(huì)造成地方財(cái)政收入對(duì)該種特產(chǎn)稅收入的依賴性。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收是按照“種什么，繳什么稅”的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思路設(shè)計(jì)的，如安徽歙縣財(cái)政局反映，面對(duì)茶葉供過(guò)于求，有些農(nóng)民想毀掉茶園改種其他作物，但對(duì)茶園征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，而對(duì)耕地征農(nóng)業(yè)稅，且后者的負(fù)擔(dān)輕于前者，由于農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅已納入鄉(xiāng)財(cái)政基數(shù)，這樣改變種植結(jié)構(gòu)，就勢(shì)必影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益而受到阻礙“。此外，隨著農(nóng)村市場(chǎng)化進(jìn)程的深入推進(jìn)，各種經(jīng)濟(jì)作物以及糧食作物之間的收益率呈現(xiàn)均等化趨勢(shì)，農(nóng)業(yè)稅仍然主要集中于種植業(yè)，而養(yǎng)殖業(yè)基本上不被征稅，這不利于政府鼓勵(lì)保護(hù)糧食等種植業(yè)發(fā)展的政策。同時(shí)，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的頻繁調(diào)整會(huì)引起農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅在征管上的反復(fù)調(diào)整，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的穩(wěn)定。

　　三、農(nóng)村收費(fèi)制度的性質(zhì)及其存在的問(wèn)題

　　20世紀(jì)80年代初，隨著人民公社的撤銷(xiāo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建立，財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金不能滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運(yùn)作需要。為了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的資金缺口，國(guó)家授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收費(fèi)權(quán)，根據(jù)《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政管理實(shí)行辦法》和《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以征收用于本鄉(xiāng)范圍內(nèi)的教育、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、道路建設(shè)等公共事業(yè)的鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)，農(nóng)村教育集資費(fèi)。這實(shí)際上是將應(yīng)由財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金舉辦公共事業(yè)推給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府稅外收費(fèi)自籌資金安排支出。而且，由于上級(jí)政府劃撥的資金不足，按照《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政管理實(shí)行辦法》規(guī)定應(yīng)由預(yù)算內(nèi)資金負(fù)擔(dān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)各種行政事業(yè)人員工資，也有相當(dāng)一部分由自籌資金解決“。但是，農(nóng)村收費(fèi)制度由于其性質(zhì)的扭曲以及財(cái)政民主制度的缺失而存在很多問(wèn)題。

　　1.農(nóng)村稅費(fèi)體制性質(zhì)的扭曲

　　一般說(shuō)來(lái)，收費(fèi)的立項(xiàng)權(quán)是中央政府和地方政府，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也由其自定。而稅收本身具有固定性，稅收立法權(quán)集中在最大權(quán)力機(jī)關(guān)。費(fèi)與稅的重要區(qū)別在于：費(fèi)的繳納者從公共部門(mén)所提供的商品和服務(wù)中直接受益，費(fèi)用的承擔(dān)主體與受益主體是一致的，其繳納的費(fèi)用數(shù)量與受益程度之間存在一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系。但是，目前農(nóng)村一些收費(fèi)項(xiàng)目沒(méi)有明顯的利益報(bào)償性，費(fèi)用承擔(dān)主體與受益主體、承擔(dān)數(shù)量與受益程度不一致，不符合收費(fèi)的一般原則，相反卻符合稅收的征收原則。如村提留中的公益金部分，用于五保戶供養(yǎng)、特別困難戶補(bǔ)助、合作醫(yī)療保健以及其他集體福利事業(yè)，這些屬于社會(huì)公共福利事業(yè)。鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)用于安排鄉(xiāng)村兩級(jí)辦學(xué)、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、修建鄉(xiāng)村道路等民辦公益事業(yè)。其中，鄉(xiāng)村兩級(jí)辦學(xué)是國(guó)家九年義務(wù)教育的重要組成部分，辦教育是全社會(huì)的責(zé)任。它不僅有助于本地的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，還是整個(gè)國(guó)家興旺發(fā)達(dá)，提高國(guó)民素質(zhì)的全社會(huì)性的基礎(chǔ)工作。計(jì)劃生育是國(guó)家的基本國(guó)策，不是哪個(gè)鄉(xiāng)村的局部性工作。民兵訓(xùn)練是國(guó)防事業(yè)的組成部分，優(yōu)撫屬于由國(guó)家興辦的事關(guān)社會(huì)安全保障的事業(yè)，它們都是為全國(guó)人民的共同利益服務(wù)的，是全社會(huì)的共同需要，屬于典型的國(guó)家財(cái)政職能范圍。因此，村提留中的公益金和鄉(xiāng)統(tǒng)籌屬于國(guó)家財(cái)政性資金，不屬于集體財(cái)務(wù)性資金，應(yīng)納入國(guó)家財(cái)政預(yù)算管理，以稅收的形式征收。

　　2.農(nóng)村收費(fèi)項(xiàng)目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)依據(jù)以及收費(fèi)主體機(jī)關(guān)的確立與規(guī)定存在問(wèn)題

　?。?）收費(fèi)項(xiàng)目繁多，不合理達(dá)90余項(xiàng)。山東省1984年對(duì)99個(gè)鄉(xiāng)調(diào)查列出農(nóng)民各種集資收費(fèi)負(fù)擔(dān)11類(lèi)共計(jì)96項(xiàng)農(nóng)民主要的費(fèi)用負(fù)擔(dān)，如各種集資項(xiàng)目（22項(xiàng)）、教育經(jīng)費(fèi)（20項(xiàng)）、村干部非生產(chǎn)人員補(bǔ)貼（13項(xiàng)）、管理支出（6項(xiàng)）、計(jì)劃生育支出（4項(xiàng)）、民兵訓(xùn)練支出（3項(xiàng)）、優(yōu)撫支出（8項(xiàng)）、公益事業(yè)支出（5項(xiàng)）、交通建設(shè)支出（3項(xiàng)）、文明村建設(shè)用工（4項(xiàng)）以及其他22項(xiàng)等。

　?。?）中央和省兩級(jí)對(duì)收費(fèi)項(xiàng)目和數(shù)額方面的規(guī)定不透明。農(nóng)民根本就不知道哪些是應(yīng)該的，哪些是不應(yīng)該的，數(shù)額到底是多少。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)打擊刑事犯罪經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建科網(wǎng)、建計(jì)劃生育宣傳站、縣城環(huán)境改造等各類(lèi)集資，村辦公房修善、差旅費(fèi)等各類(lèi)管理費(fèi)，計(jì)劃生育小分隊(duì)等各類(lèi)補(bǔ)貼收費(fèi)，都是中央和省兩級(jí)政府無(wú)法規(guī)定清楚的。

　?。?）地方政府自行規(guī)定的搭車(chē)收費(fèi)項(xiàng)目。如在征收民辦教師工資、學(xué)校辦公費(fèi)等各類(lèi)教育經(jīng)費(fèi)時(shí)，有些地方政府會(huì)順帶收取諸如建設(shè)文明村的開(kāi)街修路費(fèi)、農(nóng)村醫(yī)療費(fèi)、建設(shè)敬老院費(fèi)、修路義務(wù)工補(bǔ)貼費(fèi)等等。

　?。?）重復(fù)收費(fèi)項(xiàng)目多，收費(fèi)數(shù)額嚴(yán)重脫離實(shí)際。比如在湖北某市，駕駛員交通法規(guī)及相關(guān)知識(shí)考試費(fèi)就要120元，辦個(gè)身份證要交費(fèi)30元。近年國(guó)家先后取消了數(shù)千個(gè)收費(fèi)項(xiàng)目，絕大部分是部門(mén)自行出臺(tái)的。

　　3.農(nóng)村收費(fèi)制度具有“人頭稅”的特點(diǎn)，按人頭平攤，缺乏社會(huì)公正

　　首先，這種稅費(fèi)制度與農(nóng)民收入水平、承擔(dān)能力之間沒(méi)有正向聯(lián)系，卻和農(nóng)民的身份有著天然的、終生的聯(lián)系。許多地方農(nóng)村每戶一冊(cè)的《農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督卡》中就明文規(guī)定向十幾歲的未婚男女，七八十歲的老嫗按人頭每年征收1.5元的計(jì)劃生育費(fèi)。又如雖然各地的“基地民兵”早在十幾年前就已銷(xiāo)聲匿跡，但民兵訓(xùn)練費(fèi)還是按人頭每年0.5元照收不誤。而且，即使對(duì)于那些早已脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)入城市的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，一紙戶籍不僅注定了他們這輩子取得的收入都要被家鄉(xiāng)的老爺們“統(tǒng)籌提留”，去為“穩(wěn)定這一大局”作貢獻(xiàn)。其次，農(nóng)村“三提五統(tǒng)”具有明顯的累退性，按現(xiàn)行政策規(guī)定，農(nóng)民上繳的“三提五統(tǒng)”不超過(guò)上年人均純收入的5%，并以一鄉(xiāng)或一村的人均純收入為計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)。這樣，如果一戶的收入超過(guò)所在鄉(xiāng)或村的人均收入，其負(fù)擔(dān)就會(huì)低于5%；反之，就會(huì)高于5%，也就是說(shuō)，收入越低，負(fù)擔(dān)越重。在這個(gè)意義上說(shuō)，“三亂”（亂收費(fèi)、亂集資、亂攤派）加重的主要是貧苦農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。在農(nóng)村貧富懸殊日益擴(kuò)大的今天，這種劫貧濟(jì)富的做法只會(huì)加劇階級(jí)矛盾，引發(fā)沖突。

　　4.農(nóng)村稅費(fèi)征收程序與方式的不規(guī)范性

　　由于國(guó)務(wù)院規(guī)定了“三提五統(tǒng)”的征收標(biāo)準(zhǔn)不能超過(guò)農(nóng)民上年人均純收入的5%，許多地方政府在實(shí)際征收過(guò)程中常常采用“倒推法”，即先根據(jù)政府財(cái)政的需求和上繳稅收任務(wù)，確定將要征收的“三提五統(tǒng)”的總目標(biāo)，再除以5%，從而反向指定當(dāng)?shù)剞r(nóng)民上年純收入，這就是所謂的虛報(bào)農(nóng)民收入，常常引起農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿。況且，在具體征收過(guò)程中，征收方式不規(guī)范，不僅多部門(mén)、多環(huán)節(jié)容易出現(xiàn)重復(fù)收費(fèi)，而且各級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村干部在實(shí)際過(guò)程中很容易制造貪污腐敗行為，如隨意改變本村（鄉(xiāng)）應(yīng)交（稅）費(fèi)的人口數(shù)目或隱瞞實(shí)際交納的人口數(shù)等方式扣留私吞“三提五統(tǒng)”的款項(xiàng)。

　　5.作為“預(yù)算外資金”，農(nóng)村收費(fèi)收入的支出缺乏預(yù)算制度的約束

　　一方面，資金使用效率低下，另一方面，造成地方政府的腐敗、尋租行為。農(nóng)村收費(fèi)的統(tǒng)一征收和統(tǒng)籌使用意味著跨部門(mén)，甚至跨地區(qū)的再分配；而收費(fèi)中的“誰(shuí)收取、誰(shuí)所有、誰(shuí)使用”的權(quán)屬關(guān)系意味著部門(mén)間、地區(qū)間的苦樂(lè)不均。資金統(tǒng)籌使用可以提高資金使用效率，資金分散使用卻可能造成收費(fèi)多的部門(mén)浪費(fèi)資金，而收費(fèi)少的部門(mén)無(wú)法履行基本職能。除了加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)外，“三亂”還是造成以權(quán)代法、腐敗橫行、部門(mén)分割、政出多門(mén)、效率低下和社會(huì)不公的制度根源。例如，進(jìn)入“小金庫(kù)”的預(yù)算外資金就很容易被隨意支配和使用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用來(lái)蓋樓堂館所、買(mǎi)高級(jí)轎車(chē)、配置移動(dòng)電話、發(fā)獎(jiǎng)金的錢(qián)以及鄉(xiāng)村干部大吃大喝和請(qǐng)客送禮的錢(qián)，幾乎全部來(lái)自收費(fèi)和罰款資金。由于難以監(jiān)管，這類(lèi)資金被挪用、貪污的情況也屢見(jiàn)不鮮。

　　四、中國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革的試驗(yàn)與進(jìn)展

　　中國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革早在1994年在安徽太和縣搞試點(diǎn)，至今已推廣到全國(guó)20多個(gè)省市已歷時(shí)九年，雖然作為一種規(guī)范而穩(wěn)定的制度在全國(guó)范圍還沒(méi)有建立起來(lái)，但是，目前凡是已經(jīng)進(jìn)行了稅費(fèi)改革試點(diǎn)的省份和地區(qū)，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)在數(shù)量和程度上開(kāi)始降低了，大部分地區(qū)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)降幅都在20—30%以上。同時(shí)，除了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)之外，更為規(guī)范的農(nóng)業(yè)稅收制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革以及地方政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等改革方案正在探索和試驗(yàn)之中。以‘F，僅以安徽和浙江兩省為例，說(shuō)明目前正在全國(guó)農(nóng)村推行的稅費(fèi)改革的一些基本做法及其所取得的初步成效。

　　1.安徽與浙江試驗(yàn)方案的對(duì)比

　　安徽省從2000年3月開(kāi)始的全省費(fèi)改稅的試點(diǎn)方案較為全面，具有典型性，其主要內(nèi)容可概括為“三個(gè)取消、一個(gè)逐步取消、兩個(gè)調(diào)整、一項(xiàng)改革”，即取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌等專(zhuān)門(mén)面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金；取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)村教育集資等收費(fèi)；取消屠宰費(fèi)；逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的積累工和義務(wù)工，農(nóng)村公共事業(yè)用工由村民大會(huì)決定；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅不重復(fù)征收；改革村提留征收和使用辦法；2002年6月8日，國(guó)務(wù)院辦公廳的《浙江省擴(kuò)大農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)實(shí)施方案的復(fù)函》（國(guó)辦函[2002]60號(hào)）批復(fù)同意浙江省上報(bào)的改革實(shí)施方案，浙江省委、省政府決定從2002年7月1日起，用兩年的時(shí)間，在全省農(nóng)村全面地推進(jìn)稅費(fèi)改革。浙江省農(nóng)村稅費(fèi)改革的核心內(nèi)容是“減調(diào)改穩(wěn)”。（1）減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)；（2）調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅；（3）改革和規(guī)范村提留；為了發(fā)展村內(nèi)公益事業(yè)，平衡農(nóng)村不同從業(yè)人員的負(fù)擔(dān)水平，村級(jí)開(kāi)支通過(guò)向全體村民合理收取一定的村公益事業(yè)資金解決，按村民認(rèn)可的辦法確定，征收標(biāo)準(zhǔn)不超過(guò)現(xiàn)行村提留負(fù)擔(dān)的數(shù)額；（4）穩(wěn)定農(nóng)業(yè)稅。兩省改革方案的具體對(duì)比如表1所示。

　　2.農(nóng)村稅費(fèi)改革試驗(yàn)的成效

　　安徽和浙江兩省稅費(fèi)改革最顯著的成效是基本取消了屠宰稅，絕大部分鄉(xiāng)村統(tǒng)籌提留費(fèi)以及逐步取消了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和義務(wù)工、積累工，并相對(duì)規(guī)范和固定了農(nóng)業(yè)稅收及其附加的征收，從而減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。從表2可以看出，改革前，安徽和浙江兩省的農(nóng)民負(fù)擔(dān)總額分別為54.51億和32.54億元，農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)分別為109.4元和92元；改革后，兩省的農(nóng)民負(fù)擔(dān)總額分別為37.6億和11.95億元，農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)分別為75.5元和34元，兩省農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)減輕幅度分別達(dá)到31%和63%.其中，改革前，安徽的農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)與浙江農(nóng)民的負(fù)擔(dān)水平相差不大，人均僅高出17.4元，而改革后，由于浙江農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)減輕幅度高達(dá)安徽的兩倍，兩省農(nóng)民的人均負(fù)擔(dān)水平明顯拉大了，安徽人均負(fù)擔(dān)高出浙江32.5元，高出將近一倍。這表明，農(nóng)村稅費(fèi)改革的成效、進(jìn)程可能與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及政府的財(cái)政支持能力密切相關(guān)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地方，政府的財(cái)政實(shí)力也相對(duì)較強(qiáng)，從而推進(jìn)稅費(fèi)改革的阻力和困難就會(huì)小一些。

　　五、結(jié)論與評(píng)述：進(jìn)一步深化改革的挑戰(zhàn)

　　雖然農(nóng)村稅費(fèi)改革在全國(guó)大部分地區(qū)推進(jìn)的過(guò)程中取得的效果是明顯的，但是持續(xù)、深入地推進(jìn)改革，建立一個(gè)規(guī)范化的現(xiàn)代地方政府財(cái)政體制和農(nóng)村稅收制度還將面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和困難。首先，我們最終將要建立一個(gè)什么樣的地方政府財(cái)政制度和稅收方案的目標(biāo)模式還不甚清楚。這一目標(biāo)方案最終確定還將涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府自身的角色和功能定位以及治理模式的選擇問(wèn)題，中國(guó)農(nóng)村最終將要建立一個(gè)什么樣的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是一個(gè)有待深入探討的重大問(wèn)題。其次，當(dāng)前多數(shù)地方政府的財(cái)政困難造成大量潛在的農(nóng)村公共服務(wù)需求難以得到基本的滿足。現(xiàn)代公共行政管理學(xué)指出，地方政府的基本職責(zé)就在于發(fā)現(xiàn)和迅速響應(yīng)本地區(qū)公眾的公共需求，并高效、高質(zhì)量地創(chuàng)造出各類(lèi)公共物品，以最大限度地滿足公共需求。長(zhǎng)期以來(lái)，由于城鄉(xiāng)分治和二元稅制結(jié)構(gòu)的影響，中國(guó)農(nóng)村各地區(qū)一方面承擔(dān)了大量本該屬于全國(guó)范圍應(yīng)由中央或至少是省級(jí)政府財(cái)政負(fù)責(zé)的公共物品的供給負(fù)擔(dān)，如農(nóng)村基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療、計(jì)劃生育和民兵訓(xùn)練等，另一方面，對(duì)改進(jìn)本地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)民生活質(zhì)量的廣泛的地區(qū)或社區(qū)性公共物品卻得不到基本的保障。地方和社區(qū)性公共物品的需求具有實(shí)用性、安全性、成本可承受性和提供過(guò)程的公開(kāi)、透明性的特征，而且，各地區(qū)或社區(qū)的公共需求因自然地理人文條件的差異又不盡相同，因而只能依靠各地區(qū)地方政府和社區(qū)組織提供。農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政與村級(jí)組織不僅收入大幅度減少，同時(shí)還面臨消解沉重的歷史債務(wù)的壓力，很難想象地方基層政府還能如何廉潔、高效地供給各種農(nóng)村公共物品。如果僅從農(nóng)村大量潛在的農(nóng)村公共服務(wù)需求的規(guī)模和地方財(cái)政的窘迫性來(lái)看，主張完全取消農(nóng)業(yè)稅和撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的觀點(diǎn)都是不可取的，這類(lèi)觀點(diǎn)忽視了農(nóng)村公共物品對(duì)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要意義以及取消農(nóng)業(yè)稅和撤掉鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不能從根本上解決公共物品的供給問(wèn)題，反而使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺位之后的地方公共治理問(wèn)題變得更加復(fù)雜而沒(méi)有著落了。但是，保留農(nóng)業(yè)稅的征收以及維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)作并不能掩蓋現(xiàn)行地方基層政府的行政效率低下、治理機(jī)制嚴(yán)重不規(guī)范的種種弊端。因此，抓住當(dāng)前農(nóng)村稅費(fèi)改革的契機(jī)，重構(gòu)地方公共財(cái)政制度和政府治理模式正是當(dāng)務(wù)之急。

　　最后，關(guān)于短期內(nèi)稅費(fèi)改革試點(diǎn)方案的設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)地方財(cái)政預(yù)算與民主制度的建設(shè)，以及加大上級(jí)政府對(duì)下一級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付水平。具體包括：一是在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、壓縮人員、節(jié)約開(kāi)支的基礎(chǔ)上，根據(jù)公共財(cái)政的要求和各地財(cái)力的實(shí)際情況，建立中央、省、市或縣三級(jí)財(cái)政合理負(fù)擔(dān)的財(cái)政分權(quán)體系。二是按照農(nóng)村稅費(fèi)改革中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付辦法的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合實(shí)際，統(tǒng)一規(guī)范計(jì)算財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，補(bǔ)助農(nóng)村稅費(fèi)改革后出現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金缺口。三是加強(qiáng)農(nóng)村村民自治組織的建設(shè)，發(fā)揮農(nóng)民組織在集體社區(qū)公共物品供給決策與實(shí)施中的作用。