12月19日召開的全國財政工作會議上，財政部部長金人慶提出了“十一五”時期財政工作的主要任務，其中特別指出，要鞏固和發(fā)展農村稅費改革成果。筆者總結我國農村稅費改革的成效，并提出深化農村稅費改革的政策選擇。

　　一、農村稅費改革取得的成效

　　黨中央、國務院歷來高度重視農民負擔問題，特別是20世紀90年代以來，中央先后出臺了一系列減輕農民負擔的政策措施，控制“三提五統(tǒng)”征收比例和“兩工”數量，清理涉農收費項目，治理農村“三亂”，取得了一定成效，初步遏制了農民負擔過快增長的勢頭。

　　據統(tǒng)計，1999年全國農民直接承擔的稅費負擔總額約為1247億元，全國農民每年人均稅費負擔為140元。其中，農民繳納的農（牧）業(yè)稅、農業(yè)特產稅、屠宰稅等各項稅收收入307億元；農民直接繳納的村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費約為601億元；農民承擔的“義務工和積累工”中的以資代勞以及其他各種社會負擔（包括行政性事業(yè)性收費、集資、罰款、攤派等）339億元。農村勞動力還承擔了“兩工”82億個，每個勞動力人均17個。與1996年相比，1999年全國農民直接承擔的稅費負擔增加了118.6億元，3年增長了10.5%；農民人均稅費負擔增加13.5元，增長了10.7%；全國農村勞動力人均承擔“兩工”減少了6.6個，減少28%.

　　2000年，中共中央和國務院選擇安徽以全省為單位進行農村稅費改革試點，試點的主要內容是：“三個取消，一個逐步取消，兩個調整和一項改革”，即取消屠宰稅、取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌，取消教育集資等稅費負擔，逐步取消勞動積累工和義務工，調整農業(yè)稅政策、調整農業(yè)特產稅征收辦法，設定農業(yè)稅稅率為7%，改革村提留征收和使用辦法，以農業(yè)稅征收額度的20%為上限征收農業(yè)稅附加，替代原來的村提留。安徽改革后，全省農民總的稅費負擔37.61億元，比改革前同口徑稅費負擔49.25億元減少11.64億元，減負達23.6%；加上取消屠宰稅和農村教育集資，全省農民稅費負擔減少16.9億元，減幅達31%.

　　2003年，各地按照國務院統(tǒng)一部署，全面推進農村稅費改革試點工作，取得了積極成效。當年新增全面改革試點的10個省份農民減負總額達到123億元，平均減負幅度為63%，農民人均減負55元，畝均減負50元。其中，廣東、福建減負率高達84%和77%.先行試點省份積極推行取消農業(yè)特產稅試點、核實調減計稅面積、降低過高的農業(yè)稅計稅價格等措施，使農民負擔進一步得到減輕。

　　2004年在十屆全國人大二次會議上，溫家寶總理宣布“取消農業(yè)特產稅，五年內取消農業(yè)稅”后，農村稅費改革進程駛入快車道。2004年的農村稅費改革共有三種不同的運行模式。第一，吉林、黑龍江、上海、西藏、北京、天津、浙江、福建等8個省市全部免征農業(yè)稅。其中，西藏一直免征農業(yè)稅，上海市2003年自主決定免征農業(yè)稅，北京市、天津市2004年自主決定免征農業(yè)稅，浙江省自主決定2004年對種糧油農民免征農業(yè)稅（免征額度約為60%），福建省對種糧耕地免征農業(yè)稅（免征額度約為77%）。據統(tǒng)計，這8個省市共減輕農民負擔約52億元，受益人口1.05億人，人均減負50元，其中黑龍江省人均減負142億元，吉林省人均減負100元。第二，農業(yè)稅稅率降低3個點征收的地區(qū)有12個省份，其中除了11個糧食主產省外，還有廣東省。在這些地區(qū)有92個縣免征農業(yè)稅，這部分地區(qū)2004年減輕農民負擔162.6億元，惠及人口5.7億人，人均減負28.4元。第三，農業(yè)稅征收稅率按照標準降低1個百分點的地區(qū)有11個省份，其中陜西、甘肅有42個縣免征農業(yè)稅。甘肅省有8個牧業(yè)縣和6個郊區(qū)縣免征農業(yè)稅，陜西省西安、延安、榆林等28個市縣免征農業(yè)稅。這些地區(qū)減輕農民負擔25.3億元，惠及農民2.26億人，人均減負11.2元。以上農業(yè)稅減征、免征模式在2004年減輕農民負擔234億元。免征地區(qū)受益農民1.5億人，人均減負約46元；降3個點的地區(qū)受益農民5.4億人，人均減負約為29元；降1個點的地區(qū)受益農民2.14億人，人均減負3.7元。

　　2005年農村稅費改革進一步提速。原計劃到2008年全面取消農業(yè)稅提前到2006年完成，農民除了承擔農業(yè)生產中的要素投入成本支出外，不再需要向政府繳納任何稅費負擔。盡管2005年多數省份還是自主性免征，但是在2006年會將農業(yè)稅免征的轉移支付納入預算，全部或部分由中央財政承擔改革的成本。

　　二、中央財政轉移支付支持農村稅費改革

　　農村稅費改革最初是由中央政府倡導并推行的，其順利推行同中央財政的轉移支付密不可分。

　　農村稅費改革試點之初，《中共中央、國務院關于進行農村稅費改革試點工作的通知》并沒有強調要對試點省進行中央財政轉移支付。其中原因之一是原有的農業(yè)稅、屠宰稅、五項鄉(xiāng)統(tǒng)籌和三項村提留以及教育集資等都屬于地方可支配收入，中央財政并沒有分享，最初的試點原則是希望地方能夠自我消化收支缺口。但在各地的改革試點工作中，暴露出因地方財政缺口影響農村基層組織正常運轉和農村義務教育投入等嚴重問題，引起中央的高度重視。

　　2002年，作為農村稅費改革擴大試點的配套措施，財政部出臺了《農村稅費改革中央財政轉移支付辦法》。在辦法中，中央財政統(tǒng)籌考慮各地區(qū)提高農業(yè)稅稅率增收因素和取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、降低農業(yè)特產稅稅率、取消屠宰稅減收等因素，對地方凈減收部分，通過轉移支付給予適當補助。

　　2001年，針對安徽方案實施后新出現的減收因素，把對該省的補助增加到17億元（包括農村教師工資補助），對其他省份106個試點縣（市）轉移支付補助16億元，對全國21個省份發(fā)放農村教師工資補助50億元（包括安徽省）；2002年，國務院新增16個省份擴大改革試點后，根據農村稅費改革轉移支付辦法，中央財政新增安排165億元用于補助16個省份改革，使2002年中央財政安排的轉移支付總額增加到了245億元（包括50億元的農村教師工資專項補助）。這個數字已超過所有試點地區(qū)改革前農業(yè)稅收入的總和。2004年，中央提出5年內免征農業(yè)稅，進一步加大了轉移支付的力度，當年農村稅費改革轉移支付補助總額達到524億元，而2005年中央財政農村稅費改革轉移支付補助總額預計達到900億元。

　　三、深化農村稅費改革的政策選擇

　　農村稅費改革經歷了規(guī)范農民稅費負擔、減征農業(yè)稅和免征農業(yè)稅等若干階段，農民的政策性負擔逐步降低最終徹底取消。在此背景下，農村稅費改革走到了十字路口：是在徹底取消農業(yè)稅后就徹底結束此項改革，還是在原有改革的基礎上更進一步，建立防止農民負擔日后反彈的長效機制？從歷史的角度看，多次以減輕農民稅賦的改革最終都沒有鞏固住取得的成果，關鍵的問題是治標不治本，農民負擔反彈的深層次問題沒有解決。

　　為了鞏固這次農村稅費改革的成果，為解決“三農”問題創(chuàng)造一個良好的環(huán)境，還需要不斷深化農村稅費改革。具體而言，首先需要進一步完善省以下財政管理體制，調整公共財政支出結構，確保農村稅費改革后鄉(xiāng)村組織和農村義務教育經費的正常需要。逐步在省以下探索“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”的財政管理體制創(chuàng)新。其次，加快推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和編制，嚴格控制財政供養(yǎng)人員的過快增長，淡化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理職能，增強服務功能，構建基層公共財政支出框架。第三，完善農村義務教育管理體制改革，明確五級財政在農村義務教育中的責任，特別是中央和省級財政的支出責任，鞏固和完善“分級管理、以縣為主”的農村義務教育管理體制改革，進一步加大高端財政對農村義務教育的投入力度，確保農村義務教育正常的經費需要。第四，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，構建規(guī)范的基層財政收入體系，貫徹“多予、少取、放活”的方針。在取消農業(yè)稅后避免造成涉農稅收制度空白，相反要通過構建規(guī)范的涉農稅收制度來防止農民負擔反彈，嘗試在農業(yè)生產過程引入增值稅，在農民收入環(huán)節(jié)引入個人所得稅，通過特定的稅收優(yōu)惠和稅收減免來體現國家對農業(yè)休養(yǎng)生息的扶持政策。第五，按照“控制新債、分類處理、逐步化解”的原則積極化解鄉(xiāng)村債務，在解決債務存量時結合不同的事權劃分原則謹慎考慮高端財政的介入，既要區(qū)分債務的不同性質與來源，又要防止高端財政出面償債可能導致的“道德風險”，將鄉(xiāng)村債務化解對基層政府運轉的沖擊降低到最小。