我國人口眾多，資源相對(duì)貧乏，節(jié)約能源是實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措。2007年10月24日全國人大常委會(huì)二審?fù)ㄟ^新修訂的《節(jié)約能源法》指出：“國家實(shí)行有利于節(jié)約能源資源的稅收政策，健全能源礦產(chǎn)資源有償使用制度，促進(jìn)能源資源的節(jié)約及其開采利用水平的提高?！边@說明稅收作為國家宏觀調(diào)控的重要手段，應(yīng)在節(jié)約能源方面發(fā)揮積極的作用。為此，如何利用稅收政策鼓勵(lì)能源的節(jié)約和合理利用是亟待解決的重要課題。

　　一、現(xiàn)行稅收政策在促進(jìn)節(jié)能方面的現(xiàn)狀及存在的問題

　?。ㄒ唬┪覈形闯浞诌\(yùn)用稅收政策調(diào)控能源價(jià)格

　　能源價(jià)格應(yīng)充分反映資源的稀缺程度，國家應(yīng)利用要素價(jià)格的杠桿作用，促進(jìn)生產(chǎn)，鼓勵(lì)節(jié)約，使能源盡可能得到充分合理地有效利用。目前我國對(duì)能源產(chǎn)品普遍征收增值稅，雖然實(shí)行價(jià)外稅形式，但其稅額構(gòu)成了產(chǎn)品最終價(jià)格的一部分。由于增值稅是中性稅種，絕大多數(shù)產(chǎn)品都實(shí)行17％的稅率，對(duì)于這些稅率相同的產(chǎn)品，增值稅不具有特殊的調(diào)節(jié)作用。真正具有特殊調(diào)節(jié)作用的是消費(fèi)稅。目前我國在能源產(chǎn)品方面只對(duì)成品油征收消費(fèi)稅，但是，兩稅合計(jì)油品的總體稅收負(fù)擔(dān)也只為23％左右，大大低于國際水平，因此，我國的成品油的價(jià)格也明顯低于國際上多數(shù)國家的價(jià)格水平。對(duì)能源價(jià)格起作用的資源稅，現(xiàn)行政策只對(duì)煤炭、原油和天然氣征收，且稅負(fù)較低，也沒有充分轉(zhuǎn)變成價(jià)格信號(hào)。調(diào)查顯示，中國熱量相等的能源平均價(jià)格僅是發(fā)達(dá)國家能源平均價(jià)格的40％。由于能源價(jià)格過于便宜，以致傳遞給消費(fèi)者一個(gè)錯(cuò)誤信號(hào)——能源可以隨便用，造成了對(duì)能源的進(jìn)一步浪費(fèi)。

　?。ǘ┈F(xiàn)行稅制中欠缺運(yùn)用稅收優(yōu)惠政策促進(jìn)節(jié)能的有效措施

　　1在流轉(zhuǎn)稅方面。增值稅作為我國的主體稅種，其對(duì)節(jié)能的優(yōu)惠政策包括：利用城市垃圾生產(chǎn)的電力，實(shí)行增值稅即征即退；利用煤矸石、煤泥、石煤、油母頁巖、風(fēng)力生產(chǎn)的電力可以減半征收增值稅。但由于我國實(shí)行的是生產(chǎn)型增值稅，購進(jìn)固定資產(chǎn)所承擔(dān)的進(jìn)項(xiàng)稅額不能抵扣，這對(duì)資本有機(jī)構(gòu)成高的節(jié)能高新技術(shù)企業(yè)無疑會(huì)產(chǎn)生不良的影響。消費(fèi)稅是我國中央政府財(cái)政收入中僅次于增值稅的第二大稅種。我國對(duì)成品油能源產(chǎn)品在統(tǒng)一征收增值稅的基礎(chǔ)上，另征一道消費(fèi)稅。但消費(fèi)稅的整體政策并未給節(jié)能企業(yè)與消費(fèi)者提供具體的優(yōu)惠鼓勵(lì)措施。

　　2在所得稅方面。企業(yè)所得稅是對(duì)節(jié)能有較強(qiáng)傾斜的稅種，但目前的節(jié)能稅收優(yōu)惠政策很少，如外國企業(yè)提供節(jié)約能源和防治污染方面的專有技術(shù)，對(duì)其收取的特許權(quán)使用費(fèi)免征預(yù)提所得稅；企業(yè)為了降低成本，節(jié)約能耗，加強(qiáng)資源綜合利用，治理廢渣、廢水、廢氣和勞動(dòng)保護(hù)等目的，采用先進(jìn)適用的新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備、新材料等改造現(xiàn)有設(shè)施、生產(chǎn)工藝條件的，對(duì)項(xiàng)目所需外購國產(chǎn)設(shè)備，其設(shè)備投資的40％可以從設(shè)備購置當(dāng)年比前一年新增的企業(yè)所得稅中抵免。當(dāng)年研究開發(fā)費(fèi)用，除據(jù)實(shí)列支外，還可以按當(dāng)年研究開發(fā)實(shí)際費(fèi)用50％的比例抵扣企業(yè)當(dāng)年應(yīng)納稅所得額。但對(duì)節(jié)能技術(shù)的研發(fā)沒有更加特殊的稅收優(yōu)惠。

　　3在其他稅種方面。我國現(xiàn)行的資源稅只注重考慮對(duì)級(jí)差收入的調(diào)節(jié)，且整體稅率水平偏低，在節(jié)約能源資源方面沒有起到應(yīng)有的作用。其他各稅，如營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、關(guān)稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船稅、房產(chǎn)稅、個(gè)人所得稅等均沒有特別針對(duì)節(jié)能的規(guī)定或優(yōu)惠鼓勵(lì)措施。

　　綜上，我國的稅收體系雖有對(duì)節(jié)能的優(yōu)惠和傾斜，但優(yōu)惠范圍較窄，優(yōu)惠手段單一，激勵(lì)作用不明顯。筆者認(rèn)為，在節(jié)約能源已經(jīng)勢在必行的大環(huán)境下，國家應(yīng)該充分利用稅收的獎(jiǎng)限措施，配合國家其他有關(guān)政策，以實(shí)現(xiàn)節(jié)能的目標(biāo)。

　　二、國際上幾種促進(jìn)能源節(jié)約的稅收政策

　　能源工業(yè)發(fā)展本身具有周期性，世界能源市場的頻繁變化以及能源帶來的環(huán)境問題越來越引起各國的重視。從世界各國的實(shí)踐看，能源稅收政策調(diào)整的頻率正在加快，各國都在結(jié)合本國國情，制定一系列多元化目標(biāo)的能源政策，能源稅制改革成為其中一項(xiàng)重要的內(nèi)容。

　?。ㄒ唬追N具體的政策目標(biāo)

　　目前，幾種典型的政策目標(biāo)有節(jié)能、提高能效、發(fā)展可替代能源和新能源、提高自主開發(fā)能力等。如韓國針對(duì)國內(nèi)能源產(chǎn)品含稅較高、能源產(chǎn)品價(jià)格不合理的具體情況，從2000年開始，制定了新的能源稅收改革方案，重新調(diào)整能源產(chǎn)品價(jià)格的含稅比例。德國于20世紀(jì)80年代末以環(huán)保為目的的能源稅改革，依據(jù)“雙重紅利”的理論構(gòu)想，將改革與影響國內(nèi)政治最大的因素失業(yè)率掛鉤，取得了良好的效果。而美國政府在2005年通過的《能源法案》是美國有史以來以稅收手段干預(yù)能源市場的一次力度較大的能源稅制改革。該法案以稅收政策為手段，以節(jié)能和提高自主開發(fā)能力為目標(biāo)，對(duì)本國的能源供需方案進(jìn)行了重大調(diào)整。歐盟委員會(huì)也在2007年1月10日出臺(tái)新能源政策提案，主張開源節(jié)流，在大力發(fā)展風(fēng)力、潮汐和生物燃料等可再生能源發(fā)電的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)提高能效，減少能源消耗，最終擺脫依賴能源進(jìn)口的現(xiàn)狀。

　　（二）各國具體的制度設(shè)計(jì)

　　1對(duì)能源生產(chǎn)的課稅。當(dāng)前，世界上一些國家對(duì)能源采掘產(chǎn)業(yè)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)建立了立體的多重稅制。在增值稅方面，如法國的增值稅政策中，雖然實(shí)行消費(fèi)型增值稅，但一些燃料產(chǎn)品，如加熱油、動(dòng)力油、天然氣、潤滑油、柴油等，不能獲得抵扣。在公司所得稅方面，不少發(fā)達(dá)國家通過公司所得稅中的差別待遇來限制能源開采。例如，美國政府開征能源額外利潤稅等，對(duì)開采加工環(huán)節(jié)的能源課稅，可以從生產(chǎn)的源頭限制和控制環(huán)境污染、浪費(fèi)資源的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，并鼓勵(lì)人們尋找能源替代品。

　　2對(duì)能源消費(fèi)的課稅。世界各國對(duì)能源消費(fèi)征稅的主要稅種為能源稅和各類石油消費(fèi)稅。如德國的礦物油稅是為了控制對(duì)汽車燃料消費(fèi)征收的一種稅。法國從2001年開始向企業(yè)和個(gè)人征收機(jī)動(dòng)車燃油生態(tài)稅。對(duì)能源消費(fèi)征稅體現(xiàn)了各國政府廣泛的政策意圖，政府可以通過對(duì)能源消費(fèi)征稅，向分散的消費(fèi)者籌措環(huán)保資金，并獲得大量的財(cái)政收入，保證公共設(shè)施和服務(wù)的成本補(bǔ)償。此外，對(duì)能源消費(fèi)征稅也是貫徹收入分配政策、平衡國內(nèi)外能源差價(jià)的一種重要手段。

　　3對(duì)道路交通等方面的間接課稅。從近年來發(fā)達(dá)國家能源稅制改革的趨勢來看，盡管美、日、歐在能源稅制模式上存在較大差異，但在改革中，各國都日益重視對(duì)能源消費(fèi)，尤其是交通運(yùn)輸行業(yè)消費(fèi)的課稅，在稅制設(shè)計(jì)中日益重視稅收對(duì)高能耗的影響。例如，美國對(duì)能源生產(chǎn)者的征收水平很低，征稅重點(diǎn)則在車用汽油和柴油消費(fèi)上。因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)中，能源消費(fèi)的大部分集中在交通運(yùn)輸行業(yè)，該行業(yè)也成為重要的污染源，為此，許多國家對(duì)能源課稅日益?zhèn)戎赜诮煌ㄟ\(yùn)輸行業(yè)。由此可以看出，盡管對(duì)能源問題的調(diào)節(jié)手段、目標(biāo)不盡相同，制度設(shè)計(jì)各異，但各國都無一例外地對(duì)能源稅制的完善給予了高度的關(guān)注，通過一系列的稅制安排，有力地促進(jìn)了本國能源目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　三、利用稅收手段促進(jìn)節(jié)能的政策建議

　　利用稅收政策促進(jìn)節(jié)能，可以從需求和供給兩個(gè)角度來分析。從需求角度來看，稅收通過作用于價(jià)格會(huì)對(duì)能源的消費(fèi)量產(chǎn)生明顯的影響；從供給角度看，政府可以采取加速折舊、投資抵免等稅收政策降低資源生產(chǎn)者的成本，提高投資項(xiàng)目的收益率，刺激企業(yè)更新設(shè)備和提高企業(yè)對(duì)節(jié)能項(xiàng)目投資的積極性。具體建議如下：

　?。ㄒ唬┻\(yùn)用稅收政策調(diào)整能源價(jià)格，促進(jìn)能源的節(jié)約與合理利用

　　石油占我國能源需求的20％以上，由于國家沒有在其他方面提高石油能源效率的空間，用價(jià)格杠桿抑制石油需求的重要性就凸顯出來。當(dāng)前比較突出的問題是需要利用稅收政策對(duì)石油資源產(chǎn)品的價(jià)格進(jìn)行調(diào)控。根據(jù)我國的石油供求狀況，為了配合石油安全戰(zhàn)略的實(shí)施，我國應(yīng)該將目前石油的“低稅、低價(jià)”模式，逐步轉(zhuǎn)向“適度高稅、高價(jià)”模式。盡管最近國家將汽油、柴油和飛機(jī)燃料油的零售價(jià)提高了近10％，但無論是含稅價(jià)，還是價(jià)格的含稅率均大大低于oEcD的絕大多數(shù)國家。建議在物價(jià)調(diào)控許可的范圍內(nèi)，將我國的汽油和柴油等成品油價(jià)格的含稅率逐步提高。此外，通過實(shí)施不同的稅收政策可以調(diào)節(jié)不同能源品的比較價(jià)格，提高鼓勵(lì)類產(chǎn)品的市場競爭力，降低抑制類產(chǎn)品的市場競爭力，促進(jìn)能源品間的合理替代。利用稅收政策調(diào)節(jié)不同能源品的比價(jià)，要實(shí)現(xiàn)三方面的替代：一是促進(jìn)清潔能源對(duì)非清潔能源的替代，減少能源消費(fèi)對(duì)環(huán)境污染的負(fù)外部性。主要原則是：高污染高稅負(fù)，低污染低稅負(fù)。二是促進(jìn)可再生能源對(duì)不可再生能源的替代，實(shí)現(xiàn)能源資源的可持續(xù)利用。對(duì)于國家鼓勵(lì)發(fā)展的可再生能源給予一定的稅收優(yōu)惠。三是促進(jìn)節(jié)能產(chǎn)品對(duì)耗能產(chǎn)品的替代，將節(jié)能產(chǎn)品放在優(yōu)先發(fā)展的位置。主要原則是：高耗能高稅負(fù)，低耗能低稅負(fù)。

　?。ǘ└鶕?jù)節(jié)能原則完善現(xiàn)有稅收優(yōu)惠政策

　　1增值稅。加速增值稅轉(zhuǎn)型改革的步伐，在目前仍實(shí)行生產(chǎn)型增值稅的情況下，可考慮先對(duì)資本有機(jī)構(gòu)成高的高科技節(jié)能企業(yè)納入試點(diǎn)范圍，允許抵扣固定資產(chǎn)的進(jìn)項(xiàng)稅額，最終達(dá)到對(duì)節(jié)能設(shè)備的技改投資實(shí)行消費(fèi)型增值稅政策，從而提高企業(yè)對(duì)節(jié)能項(xiàng)目投資的積極性。對(duì)生產(chǎn)節(jié)能產(chǎn)品的企業(yè)，加強(qiáng)節(jié)能產(chǎn)品的認(rèn)定與管理，依據(jù)節(jié)能的程度按不同的返稅率實(shí)行增值稅即征即退政策，減輕生產(chǎn)節(jié)能產(chǎn)品企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)。根據(jù)國家的能源政策導(dǎo)向，調(diào)整出口商品的退稅率，對(duì)出口商品要依據(jù)所消耗能源的不同實(shí)行不同的退稅率。通過減低能源產(chǎn)品的出口退稅率乃至取消退稅來控制能源產(chǎn)品出口。

　　2關(guān)稅。對(duì)節(jié)能的設(shè)備和產(chǎn)品以及國內(nèi)確實(shí)需要的節(jié)能技術(shù)，應(yīng)適當(dāng)減免進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅。對(duì)于在我國消耗能源較大的為境外廠商生產(chǎn)的產(chǎn)品，出口時(shí)加征從量累進(jìn)定率的能源消耗附加稅，其標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況設(shè)置。對(duì)在我國消耗能源較大的為境外廠商加工、裝配成品和為制造外銷產(chǎn)品而進(jìn)口的原材料、輔助材料、零件、部件、配套件和包裝物料，不得免征進(jìn)口關(guān)稅。能源消耗較：℃的企業(yè)不適用保稅區(qū)、出口加工區(qū)等的稅收優(yōu)惠政策。

　　3企業(yè)所得稅。對(duì)新辦節(jié)能企業(yè)從開始獲利的年度起，實(shí)行定期減免稅照顧。生產(chǎn)節(jié)能產(chǎn)品的企業(yè)所獲得的減免和返還流轉(zhuǎn)稅，無論是直接減免、即征即退、先征稅后返還或先征后退的，不并人企業(yè)利潤，免征企業(yè)所得稅。對(duì)明顯能夠取得經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的節(jié)能企業(yè)的節(jié)能投資項(xiàng)目，要實(shí)行加速折舊和允許稅前扣除或給予一定比例的稅收抵免。對(duì)于將企業(yè)利潤用于針對(duì)節(jié)能技術(shù)研發(fā)和節(jié)能設(shè)備購買的再投資，全部退還其再投資部分已繳納的企業(yè)所得稅稅款，以區(qū)別一般的投資項(xiàng)目，鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)節(jié)能項(xiàng)目進(jìn)行投資。盡快制定有利于鼓勵(lì)開發(fā)高效、經(jīng)濟(jì)的新能源，有利于積極推廣風(fēng)能、太陽能、地?zé)?、潮汐能的專?xiàng)稅收優(yōu)惠政策。

　?。ㄈ┰鰪?qiáng)現(xiàn)有稅種的能源保護(hù)功能

　　1資源稅。資源稅單位稅額的設(shè)計(jì)應(yīng)由只注重考慮對(duì)級(jí)差收入的調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)變?yōu)橥瑫r(shí)考慮到資源的不同開采條件以及對(duì)節(jié)約能源所產(chǎn)生的影響，提高資源稅的單位稅額。具體而言，對(duì)石油：等非再生資源實(shí)行定額稅率和比例稅率相結(jié)合的復(fù)合計(jì)稅辦法，即在開采或生產(chǎn)環(huán)節(jié)實(shí)行從量定額征收，之后在銷售環(huán)節(jié)從價(jià)定率征收。將在開采或生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的計(jì)稅依據(jù)由銷售量改為生產(chǎn)量，以限制無序開采。

　　2消費(fèi)稅。擴(kuò)大能源消費(fèi)稅的征收范圍并適當(dāng)提高稅率。將成品油之外的其他能源消費(fèi)品（如煤、電、氣）納入消費(fèi)稅的征稅范圍，實(shí)行不同的稅收政策。機(jī)動(dòng)車的能源消費(fèi)稅要依據(jù)所使用的能源數(shù)量實(shí)行從量累進(jìn)稅率，類似于家庭用水的階梯式水價(jià)。指導(dǎo)原則是對(duì)高能耗、享受型的交通工具，如大排量的小汽車、越野車、摩托車、摩托艇等征收較高的消費(fèi)稅，對(duì)使用新型或可再生能源的低能耗的交通工具實(shí)行低稅或免稅。煤炭既是我國能源消費(fèi)的主體，又是主要的大氣污染源，可根據(jù)煤炭污染品質(zhì)確定稅額，采用低征收額、大征收面的方式征收煤炭消費(fèi)稅。

　　3其他稅種。（1）對(duì)科研機(jī)構(gòu)、能源企業(yè)從事節(jié)能技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)、技術(shù)承包所取得的技術(shù)性服務(wù)收入免征營業(yè)稅。（2）按照排氣量的大小，根據(jù)不同耗油標(biāo)準(zhǔn)，重新設(shè)計(jì)我國車船稅和車輛購置稅的稅額標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)高能耗高稅負(fù)、低能耗低稅負(fù)的原則。（3）恢復(fù)征收固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅。對(duì)高能耗、高污染行業(yè)的投資項(xiàng)目制定較高的稅率，對(duì)符合產(chǎn)業(yè)政策、有利于節(jié)能、環(huán)保和資源綜合利用的投資項(xiàng)目低稅或不征稅。

　　（四）開征有利于節(jié)約能源的限制性稅種

　　隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，節(jié)能領(lǐng)域的“費(fèi)改稅”已勢在必行。燃油稅已經(jīng)醞釀了很長時(shí)間，但時(shí)至今日仍未出臺(tái)。目前世界上已經(jīng)有130多個(gè)國家實(shí)行了燃油稅。我國首次將燃油稅寫進(jìn)立法是在1997年，1997－2007年間燃油稅數(shù)次被提出，又?jǐn)?shù)次擱淺。燃油稅的出臺(tái)必將對(duì)保障石油的供應(yīng)安全、提高能源效率起到積極的作用。筆者認(rèn)為，燃油稅作為最直接的調(diào)控手段，在政府鼓勵(lì)節(jié)能減排的大環(huán)境下，應(yīng)該加快其出臺(tái)的步伐。在制度設(shè)計(jì)方面，應(yīng)針對(duì)城市的機(jī)動(dòng)車燃油和道路占用狀況，根據(jù)不同類型的交通工具，在綜合考慮其載運(yùn)能力、平均載客人數(shù)、道路空間占用等指標(biāo)條件下，制定不同的燃油稅收政策；根據(jù)不同能源品的碳、硫含量比重確定合理的燃油稅稅額標(biāo)準(zhǔn)，合理確定不同能源品的稅收價(jià)格比；對(duì)特殊的用油群體（如農(nóng)用車輛用油等），制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策，等等。