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稅收優(yōu)惠的導(dǎo)向研究

來源: 編輯: 2006/04/04 00:00:00  字體:

  稅收優(yōu)惠是指稅收主權(quán)國為實現(xiàn)一定的社會、政治或經(jīng)濟目的,通過制定傾斜性的稅收政策法規(guī)來豁免或減少經(jīng)濟行為或經(jīng)濟結(jié)果的稅收負擔(dān)措施。

  稅收優(yōu)惠政策的實質(zhì)改變了三種稅收關(guān)系。一是稅收優(yōu)惠導(dǎo)致了雙方財產(chǎn)利益的增減變化,即國家將部分稅款根據(jù)有關(guān)的稅法(或稅收政策)的規(guī)定返還給受惠方(納稅人)。二是稅收優(yōu)惠政策使得受惠方可以不繳或少繳稅款,但國家為其提供的服務(wù)并未因此減少,這些費用便轉(zhuǎn)移到其他納稅人身上,增加了其他納稅人的負擔(dān)。三是稅收優(yōu)惠使受惠方得到了經(jīng)濟援助,在受惠方資金實力、管理水平、技術(shù)能力、員工素質(zhì)等方面并不一定高于一般企業(yè)的情況下,競爭力得到加強。

  具體而言,稅收優(yōu)惠在實現(xiàn)稅收調(diào)控功能中的作用體現(xiàn)為:

  第一,稅收減免措施,大大減輕了企業(yè)的負擔(dān)

  《中華人民共和國外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》第七條第一款規(guī)定:“設(shè)在經(jīng)濟特區(qū)的外商投資企業(yè)、在經(jīng)濟特區(qū)設(shè)立機構(gòu)、場所從事生產(chǎn)、經(jīng)營的外國企業(yè),減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅?!蓖瑫r該條第三款對設(shè)在特定區(qū)域內(nèi)的屬于能源、交通、港口、碼頭或者國家鼓勵的其他項目的可以減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。對外商投資興辦的先進技術(shù)企業(yè),在稅法規(guī)定的減免期滿后,仍為先進技術(shù)企業(yè)的,可延長三年減半征收所得稅。這些優(yōu)惠政策的實施,大大緩解了高科技企業(yè)資金困難,增強了企業(yè)的競爭力。

  第二,引導(dǎo)資源合理配置,促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理調(diào)整

  我國現(xiàn)在正處于經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型期,即從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變,提倡靠市場調(diào)節(jié)經(jīng)濟,但市場調(diào)節(jié)具有滯后性,企業(yè)對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整的反應(yīng)始終表現(xiàn)的比較遲緩。在這種情況下,政府通過合理的稅收政策,對需要下大力、急需發(fā)展的產(chǎn)業(yè)予以稅收優(yōu)惠,而對限制的行業(yè)不予以優(yōu)惠或者實施高稅負,就可以給所有市場行為主體一個比較明確的產(chǎn)業(yè)信號,從而引導(dǎo)社會資源合理流動,實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

  第三,加速落后地區(qū)的發(fā)展,縮小地區(qū)間的差距。

  二十世紀初,英國、德國等發(fā)達國家,城市化已達到70%-80%,城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)力水平?jīng)]有太大的差別,全國各地經(jīng)濟發(fā)展水平比較均衡。而我國則不同,到目前為此,我國城市化水平只能達到20%左右,且城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)力水平相差比較大;遼闊的國土內(nèi)沿海地區(qū)與中西部地區(qū)、北部與南部地區(qū)的生產(chǎn)力水平相差也比較大,因此,適當?shù)貙?、少、邊地區(qū)、工農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、生產(chǎn)力水平低下、商品經(jīng)濟不發(fā)達、科技文化落后、交通閉塞、資源開發(fā)利用率低地區(qū)采取一定的稅收優(yōu)惠政策,可以促進這些地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展,逐步縮小與發(fā)達地區(qū)的差距。

  稅收優(yōu)惠對促進國民經(jīng)濟全面、健康、持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。下面我們就共同來探討一下我國現(xiàn)階段稅收優(yōu)惠政策:存在的弊端及如何加以完善。

  一、我國從1979年改革開放以來,實行的稅收優(yōu)惠政策

  我國實行的稅收優(yōu)惠政策,主要分兩部分,一部分是針對外資企業(yè);另一部分是針對內(nèi)資企業(yè)。針對外資企業(yè)的稅收優(yōu)惠主要是根據(jù)1991年4月9日通過的《中華人民共和國外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》,設(shè)在稅法規(guī)定區(qū)域內(nèi)的外資企業(yè)可減按15%或24%的稅率征收,另外經(jīng)營期在10年以上的生產(chǎn)性外資企業(yè),從獲利年起可獲得免2減3的優(yōu)惠。針對內(nèi)資企業(yè),1993年12月13日通過的《中華人民共和國企業(yè)所得稅暫行條例》第八條有對“民族自治地方的企業(yè),需要照顧和鼓勵的,經(jīng)省級人民政府批準,可以實行定期減稅或免稅”的比較原則性的規(guī)定。1994年3月29日財稅字第01號文件下發(fā)了《關(guān)于企業(yè)所得稅若干優(yōu)惠政策的通知》,對高新技術(shù)企業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)、老、少、邊窮地區(qū)新辦的企業(yè)、遭遇自然災(zāi)害等地區(qū)、企業(yè)共142項稅收優(yōu)惠的具體規(guī)定。1994年6月29日,國家稅務(wù)總局又下發(fā)了“關(guān)于高新技術(shù)企業(yè)如何適用稅收優(yōu)惠政策問題”的具體通知。1994年、1995年、1996年又陸續(xù)下發(fā)了關(guān)于出口貨物免、抵、退等有關(guān)稅收優(yōu)惠的規(guī)定。

  我國的稅收優(yōu)惠主要集中在所得稅方面,且主要是針對外資企業(yè)而設(shè)立的,目的是吸引外資,促進本國經(jīng)濟的發(fā)展,但在實際操作過程中,則存在以下問題。

  二、我國現(xiàn)階段稅收優(yōu)惠政策存在的問題

  1 單純強調(diào)稅收優(yōu)惠的作用而忽視了整體投資環(huán)境

  投資環(huán)境是指東道國影響外國投資者在該國投資的各種主客觀條件的總和,包括政局穩(wěn)定程度、法律健全程度、市場潛力、資源條件、勞動力成本、財稅政策、基礎(chǔ)設(shè)施狀況等多種因素。外國投資者選擇在東道國投資,一般都是在對該國的整體投資環(huán)境進行綜合評價的基礎(chǔ)上作出決策的。國外研究資料表明,在吸引投資的諸要素中,稅收優(yōu)惠并不在前十列。因此說,吸收外來投資,稅收優(yōu)惠并不是決定因素。整體投資環(huán)境良好國家,即使沒有什么稅收優(yōu)惠,甚至對外商投資課以重稅,外商也會來投資。如采用特定最大負擔(dān)原則的沙特阿拉伯,盡管它對外國石油公司按85%的特定稅率課所得稅,但因沙特阿拉伯地區(qū)的石油資源儲量大、油質(zhì)好、易開采、運輸條件便利,外國投資者在被課以重稅的條件下,仍有利可圖,因此,仍有許多外國公司在沙特投資。一個政局相當不穩(wěn)定的國家,不管以多高昂的代價提供稅收優(yōu)惠都難以吸引外商的投資。

  同樣,我國吸引外商勢頭最好的時期,不是我國出臺稅收優(yōu)惠政策最多時期,而是1992年10月我國宣布建立社會主義市場經(jīng)濟體制以后,1992年吸引外資的增長率是1991年的6倍。吸引外商投資,適當?shù)亩愂諆?yōu)惠政策在目前的經(jīng)濟條件下是非常必要的,但我們更應(yīng)清醒地認識到:安定的政治環(huán)境、低廉的勞動力資源、巨大的國內(nèi)市場以及其他有利條件更是不可缺的。

  2 夸大了本國的稅收優(yōu)惠的作用而忽視了居住國的稅收政策

  我國對外商投資企業(yè)的稅收優(yōu)惠,主要集中在所得稅的優(yōu)惠上,實際稅收優(yōu)惠的效果是否明顯應(yīng)考慮到采取什么樣的稅收管轄權(quán),是否采取稅收饒讓抵免。事實上東道國采取稅收優(yōu)惠政策,只有在居住國只實行來源地管轄權(quán)時,涉外稅收優(yōu)惠才能真正起到減輕外國投資者的稅收負擔(dān),鼓勵外商投資的作用。世界上大多數(shù)國家是同時采取的來源地和居民稅收雙重稅收管轄權(quán),若居住國的稅率高于被投資國,則本國居民在被投資國得到的稅收優(yōu)惠,在居住國仍要補足。事實上對稅收饒讓抵免持反對態(tài)度的國家也有不少,典型的如美國,它就反對對“影子稅收”予以抵免。如果居住國不采用稅收饒讓抵免,對本國居民(包括自然人和法人)的國外所得也不免稅,外國投資者就不能直接從東道國的稅收優(yōu)惠中得到實惠,東道國的稅收優(yōu)惠政策鼓勵外商投資的作用也就無從談起。

  3 內(nèi)資企業(yè)減免期限計算不科學(xué)

  1994年3月29日下發(fā)的《關(guān)于企業(yè)所得稅若干·9·優(yōu)惠政策的通知》規(guī)定,國務(wù)院批準的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)內(nèi)新辦的高新技術(shù)企業(yè)自投產(chǎn)年度起免征所得稅兩年。高科技產(chǎn)品的生產(chǎn)要經(jīng)過研究、試驗、投產(chǎn)等階段,產(chǎn)品的開發(fā)時間長,在產(chǎn)品開發(fā)過程中不可預(yù)測的因素多,投產(chǎn)初期,獲利可能性小,或者是獲微利甚至虧損,此時的投產(chǎn)時起減免兩年的稅收優(yōu)惠意義并不是很大。

  4 現(xiàn)行增值稅制的鼓勵科技進步方面存在著制約因素

  一方面,我國目前實行“生產(chǎn)型”增值稅制,由于高新技術(shù)有機構(gòu)成高,企業(yè)購進的固定資產(chǎn)不能抵扣進項稅款,實質(zhì)加重了企業(yè)的負擔(dān),影響了企業(yè)對科技的投入,妨礙了技術(shù)設(shè)備的更新。如福建日立電視機有限公司,1996年上交增值稅1499 82萬元,1997年上交增值稅3850 46萬元,但企業(yè)購進用于技術(shù)更新的固定資產(chǎn)其增值稅進項稅額卻不能抵扣。

  另一方面,由于現(xiàn)代科研投入的增量大,“無形資產(chǎn)”、“特許權(quán)使用費”、“技術(shù)開發(fā)費”中直接材料的投入、損耗占了相當?shù)谋戎?,而這一部分的稅額不能抵扣,在一定程度上又影響著企業(yè)對新技術(shù)的開發(fā)和引進。對技術(shù)含量高的產(chǎn)業(yè),其高增值產(chǎn)品的增值稅負重,對于企業(yè)科技開發(fā)擴大生產(chǎn)亦將直接受到影響。

  三、結(jié)合國外研究的情況,確立我國稅收優(yōu)惠的導(dǎo)向

 ?。ㄒ唬┥嫱舛愂諆?yōu)惠的原則

  1 公平、效率的原則

  公平原則,即對處于同等環(huán)境下條件相同的人應(yīng)當同等對待;相反,對條件不同的人,則應(yīng)區(qū)別對待。公平原則是要通過公平稅負,創(chuàng)造一個公平的外部稅收環(huán)境,以促進公平競爭,進而促進收入公平分配的實現(xiàn)。

  稅收和效率原則可以從兩個方面來理解:其一,稅制設(shè)置應(yīng)當不干預(yù)市場經(jīng)濟的運行,應(yīng)當避免對市場經(jīng)濟行為的扭曲,從而使市場充分發(fā)揮資源配置作用;其二,由于絕大多數(shù)稅制本身就是一種市場變形,因而政府在設(shè)置稅制時應(yīng)確定稅收所可能帶來的效率損失的大小與來源,從而盡可能地使這些效率損失達到最小。

  涉外稅收優(yōu)惠符合或者說并不違背稅收的效率原則和公平原則。從經(jīng)濟效率來看,涉外稅收優(yōu)惠雖然有違稅收的中性特征,但其設(shè)置往往是出于一國經(jīng)濟發(fā)展目標的需要,通過給予外國商品和外國投資者一定的稅收優(yōu)惠,吸引一國經(jīng)濟發(fā)展所必需的生產(chǎn)要求的流入,促進本國資源的優(yōu)化配置,實現(xiàn)經(jīng)濟增長的目標,因此,在世界市場處于不安全競爭狀態(tài)時,發(fā)展中國家實行涉外稅收優(yōu)惠,從而動態(tài)地把其與發(fā)達國家之間的差距接近,可以真正促使資源在世界范圍內(nèi)的流動,實現(xiàn)資源在世界范圍內(nèi)的高效配置,即符合國家效率。從經(jīng)濟公平來看,由于一些客觀因素存在,使得國內(nèi)外投資者往往處在并不公平的競爭環(huán)境中。在這種特定情況下,給予外資一定稅收優(yōu)惠,并不違背涉外稅收的公平原則。

  2 稅收國民待遇原則

  稅收國民待遇原則就是在稅收上締約國雙方相互給予對方國民(包括自然人、法人)與本國國民同等的對待。所謂“同等”,并非絕對相同,毫無差異,而是要求對外國國民實行非歧視的待遇,主要強調(diào)對外國產(chǎn)品及貿(mào)易相關(guān)的措施不能給予低于本國產(chǎn)品、企業(yè)的稅收待遇。國民待遇原則不排斥給予外國投資者高于內(nèi)資企業(yè)的待遇。國民待遇原則是為了在國際經(jīng)濟、貿(mào)易交往中防止對外國人實行差別待遇(歧視待遇),促進國際經(jīng)濟交往的順暢而提出,并為許多國家所接受并遵從的慣例,國民待遇原則與涉外優(yōu)惠政策并不矛盾。

  3 主權(quán)和協(xié)調(diào)的原則

  稅收主權(quán)與稅收協(xié)調(diào)是一國涉外稅制設(shè)置必須遵循的兩個原則:涉外稅收主權(quán)原則一般指一國所擁有的稅收管轄權(quán),即國家行便主權(quán)課稅擁有的管轄權(quán)力。它是一個主權(quán)國家所擁有和行使的不受任何國際組織約束的正當權(quán)利。涉外稅收協(xié)調(diào)原則一般指一國在處理同他國的稅收權(quán)益關(guān)系時,充分尊重和依循有約束力的那些稅收國際慣例,參考他國稅收政策的具體內(nèi)容,對本國的涉外稅收權(quán)作出一定程度的“讓步”,以滿足發(fā)展本國經(jīng)濟與對外經(jīng)濟交往的需要。

 ?。ǘ┪覈愂諆?yōu)惠政策的完善

  幾乎在所有國家,都存在稅收優(yōu)惠,各國政府也認為這是鼓勵投資的方法。但資本的流入,是受各方面因素影響的,其中包括該國(地區(qū))的政治、經(jīng)濟形勢、能源、交通、信息、勞動力素質(zhì)結(jié)合本國的優(yōu)勢與劣勢,善用政策性優(yōu)惠,方能取得良好的效果。

  我國目前正處于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整關(guān)鍵的時期,面對人口壓力與環(huán)境問題,要想保持經(jīng)濟的持續(xù)、健康、穩(wěn)定、高速增長,實現(xiàn)我國在21世紀的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,需要利用稅收這一重要的客觀調(diào)控杠桿。因此稅收優(yōu)惠政策也應(yīng)結(jié)合政策目標,重新進行調(diào)整。

  1 對稅收優(yōu)惠單獨立法、適時調(diào)整

  目前我國的稅收優(yōu)惠政策分散于《外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》、《企業(yè)所得稅暫行條例》等中,這主要也是因為我國稅收法律制度的不健全,因此,在不斷調(diào)整稅收優(yōu)惠政策的同時,適時地立法,以法的形式將稅收優(yōu)惠固定下來,給外商企業(yè)以穩(wěn)定性的感覺,并隨著經(jīng)濟的發(fā)展,適時進行調(diào)整,既顯示出其穩(wěn)定性、特定性的特點,又不失其靈活性和有效性。

  2 優(yōu)惠方式應(yīng)多樣化

  我國目前的稅收優(yōu)惠主要集中在所得稅上,采取的措施一般是直接優(yōu)惠,方式比如前面所述的,對外資企業(yè)在規(guī)定的地區(qū)設(shè)置的降低稅率,直接減稅負等。也可以采取間接優(yōu)惠的方式。間接優(yōu)惠方式有多種,第一種:費用扣除的方式。比如:科技開發(fā)費用,是具有資本性質(zhì)的投資,同時具有回收期長、風(fēng)險大的特點、為促進科技投入的增加,許多國家都是科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)的經(jīng)費投入作為費用從所得稅中扣除。第二種:加速折舊:許多國家和地區(qū)廣泛采用加速折舊的方法,以促進新技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用,加快企業(yè)的技術(shù)更新和產(chǎn)品的更新?lián)Q代,提高企業(yè)的工作效率和效益。第三種:投資減免。許多國家允許將用于科技研究與發(fā)的收入按一定比例來抵扣應(yīng)繳稅額,它相當于提取雙重的折舊。直接優(yōu)惠和間接優(yōu)惠,配合使用、揚長避短,更有利于發(fā)揮稅收的促進作用,并逐漸從目前的以直接減免稅收為主轉(zhuǎn)為以間接引導(dǎo)為主。

  3 消除稅收的資本差別,強化稅收的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和科技導(dǎo)向功能,同時注意政策的普遍性與平等性。

  企業(yè)所得稅應(yīng)適應(yīng)國家產(chǎn)業(yè)政策或區(qū)域產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的要求,對投資基礎(chǔ)設(shè)施、大規(guī)模投資以及出口創(chuàng)匯企業(yè)等提供一定的企業(yè)所得稅優(yōu)惠,同時輔之以對部分地區(qū)實行的特殊稅收優(yōu)惠,從而形成以產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向為主體、區(qū)域性稅收優(yōu)惠相輔助的產(chǎn)業(yè),導(dǎo)向型的稅收優(yōu)惠體系。

  4 變以所得稅為主所得稅與流轉(zhuǎn)稅優(yōu)惠并重

  目前實行的稅收優(yōu)惠政策,對一些難以取得利潤或微利的行業(yè)、企業(yè)所起到的作用是微乎其微的,可采取流轉(zhuǎn)稅和所得稅相結(jié)合的方式對有需要鼓勵的產(chǎn)業(yè)和行業(yè)進行稅收優(yōu)惠,以刺激這類企業(yè)的發(fā)展和促進資金流向這類企業(yè)。對于外資企業(yè)來說,如所在國與我國沒有簽定稅收饒讓協(xié)定,給予減免稅優(yōu)惠,外商在我國投資的所得即使在我國沒有課稅,回國后還是要進行課稅。我國給予外商投等,因此,稅收優(yōu)惠政策不可當做萬能藥,而是要資者稅收優(yōu)惠利益,外商實際上沒有得到的,這不僅削約了稅收優(yōu)惠對外資的吸引力,而且損害了國家經(jīng)濟權(quán)益,對跨國納稅人而言,流轉(zhuǎn)稅優(yōu)惠更加實惠。因此,應(yīng)擴大流轉(zhuǎn)稅優(yōu)惠范圍,采取流轉(zhuǎn)稅和所得稅優(yōu)惠相結(jié)合的形式,更好地實現(xiàn)稅收優(yōu)惠應(yīng)有的作用。

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