國有企業(yè)改制首先要確定企業(yè)真實(shí)價(jià)值，國有資產(chǎn)賬面價(jià)值不能代表企業(yè)價(jià)值，要向改制相關(guān)者提供更全面的信息，提高改制透明度。應(yīng)以扣除改制成本的企業(yè)價(jià)值為基礎(chǔ)進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓，厘清改制成本可使股權(quán)轉(zhuǎn)讓定價(jià)更清晰?？沙浞掷谩皞D(zhuǎn)股”和“股轉(zhuǎn)債”實(shí)現(xiàn)改制企業(yè)股權(quán)多元化。要通過落實(shí)出資人責(zé)任推進(jìn)改制進(jìn)程，按照新的國有資產(chǎn)管理體制的要求，使出資人成為推動企業(yè)改制的主體，出資人到位后盡量簡化審批程序。

　　國有企業(yè)改制中的財(cái)務(wù)問題涉及價(jià)值評估、資產(chǎn)處置、債務(wù)安排和股權(quán)設(shè)置，也涉及出資人責(zé)任和相關(guān)審批制度，具體操作過程中政策性很強(qiáng)。目前關(guān)于改制財(cái)務(wù)問題的基本政策規(guī)定已比較全面：有一系列國有資產(chǎn)評估和清產(chǎn)核資的規(guī)定，有關(guān)于資產(chǎn)剝離、清償職工欠賬、以凈資產(chǎn)支付職工解除勞動合同經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金、債務(wù)保全等方面的具體規(guī)定，也有“債轉(zhuǎn)股”、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金轉(zhuǎn)股等方面的規(guī)定。但改制中仍存在一些需要探討的問題：如何看待國有企業(yè)價(jià)值，如何看待改制成本，如何實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化和促進(jìn)改制進(jìn)程等。這些都涉及改制利益相關(guān)者，關(guān)系到改制最終結(jié)果。

　　一、首先要確定企業(yè)真實(shí)價(jià)值

　　企業(yè)真實(shí)價(jià)值決定股權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格，只有在真實(shí)價(jià)值基礎(chǔ)上進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓，才能體現(xiàn)公平、公正，才不會造成國有資產(chǎn)流失。國有資產(chǎn)賬面價(jià)值并不能代表企業(yè)真實(shí)價(jià)值，往往既可能有土地使用權(quán)、“小金庫”等未入賬資產(chǎn)，也可能有資產(chǎn)損失未予核銷和潛虧掛賬等價(jià)值高估因素。企業(yè)歷史越久，問題往往越多。因此，改制在財(cái)務(wù)方面遇到的首要問題就是如何確定企業(yè)真實(shí)價(jià)值。

　　當(dāng)前確定企業(yè)真實(shí)價(jià)值普遍使用的方法是資產(chǎn)評估。資產(chǎn)評估是企業(yè)改制的法定程序。根據(jù)國務(wù)院1991年發(fā)布的《國有資產(chǎn)評估管理辦法》及后來有關(guān)部門相關(guān)規(guī)定，企業(yè)改制必須經(jīng)過專業(yè)評估機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)評估，專業(yè)評估機(jī)構(gòu)必須由政府認(rèn)定資格，資產(chǎn)評估結(jié)果實(shí)行審核制和備案制，根據(jù)資產(chǎn)評估結(jié)果可以進(jìn)行資產(chǎn)損失核銷和有關(guān)賬務(wù)處理，經(jīng)過評估的凈資產(chǎn)是確定股權(quán)出讓價(jià)格的基本依據(jù)。改制各方往往都認(rèn)同資產(chǎn)評估方法，一是資產(chǎn)評估有利于“擠水分”，使企業(yè)賬實(shí)相符；二是國內(nèi)還很少用其他企業(yè)價(jià)值評估體系和方法；三是指標(biāo)單一，判斷標(biāo)準(zhǔn)明確，有利于政府部門審批；四是改制利益相關(guān)各方在資產(chǎn)評估過程中也有較強(qiáng)的參與性，而且本領(lǐng)域內(nèi)的專業(yè)知識比評估機(jī)構(gòu)更豐富，對評估結(jié)果有一定影響力；五是作為法定程序形成的評估結(jié)果有利于各方接受，尤其是被追溯的風(fēng)險(xiǎn)較低，也就是說，只要依法履行了評估程序，并按照評估價(jià)值進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，一般就不會被認(rèn)為有國有資產(chǎn)流失。

　　要確定企業(yè)真實(shí)價(jià)值僅靠資產(chǎn)評估是不夠的，還要向改制相關(guān)者提供更全面的信息，提高改制透明度。首先，資產(chǎn)評估結(jié)果只是企業(yè)在某個時點(diǎn)上賬面各個單項(xiàng)資產(chǎn)評估價(jià)值和負(fù)債的簡單加總，沒有體現(xiàn)企業(yè)持續(xù)經(jīng)營期間經(jīng)營管理水平、勞動效率和技術(shù)水平等賬外因素。其次，資產(chǎn)評估沒有計(jì)入國有企業(yè)的隱性負(fù)債，即改制和改制后對職工的各項(xiàng)支付。這些賬外因素和隱性成本是對參與改制各方都至關(guān)重要的信息。因此，資產(chǎn)評估出的凈資產(chǎn)不能全面體現(xiàn)企業(yè)真實(shí)價(jià)值，需要全面考慮影響企業(yè)價(jià)值判斷的各項(xiàng)因素，尤其是隱性負(fù)債的影響。

　　確定企業(yè)真實(shí)價(jià)值對參與改制各方都很重要。企業(yè)真實(shí)價(jià)值并非唯一結(jié)果，因?yàn)楣蓹?quán)交易各方價(jià)值判斷各不相同：賣方關(guān)注的是解決當(dāng)前問題，如職工安置、債務(wù)重組和產(chǎn)權(quán)變現(xiàn)；買方關(guān)注的是未來增值，如轉(zhuǎn)換機(jī)制、業(yè)務(wù)整合和資產(chǎn)重組。資產(chǎn)評估值本應(yīng)只是賣方，即國有產(chǎn)權(quán)持有人設(shè)定的股權(quán)出讓價(jià)格底線，因?yàn)榉ㄒ?guī)和可批性的要求以及政策風(fēng)險(xiǎn)，這個底線被“神圣化”和“唯一化”了。實(shí)際上，即使按評估值進(jìn)行的產(chǎn)權(quán)交易，事后也有一些被證明是顯失公平，既有對賣方不利的，也有對買方不利的，關(guān)鍵是信息不充分，甚至是故意隱瞞信息。可見，企業(yè)真實(shí)價(jià)值是股權(quán)公平轉(zhuǎn)讓的基礎(chǔ)，需要在資產(chǎn)評估的基礎(chǔ)上，借鑒國際通行的“盡職調(diào)查”方法（Due diligence，亦稱“審慎調(diào)查”），要求改制企業(yè)向改制相關(guān)各方提供必要的、全面的信息，提高改制過程的公開性和透明度，并追究改制中故意隱瞞信息、提供虛假信息等欺詐行為的責(zé)任。

　　二、以扣除改制成本的企業(yè)價(jià)值為基礎(chǔ)進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓

　?。ㄒ唬└闹瞥杀炯跋鄳?yīng)的財(cái)務(wù)安排改制成本主要是指國有企業(yè)對職工的隱性負(fù)債，應(yīng)在改制中及改制后予以支付。對職工而言，改制成本則是應(yīng)得而未得到的社會保障。已經(jīng)離退休的職工，從社?；痤I(lǐng)到的收入與實(shí)際應(yīng)得收入存在一塊由企業(yè)支付的差額，該差額是改制前企業(yè)的一項(xiàng)隱性負(fù)債。在職職工改制后面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)，社會保障提供的保險(xiǎn)不足以覆蓋該風(fēng)險(xiǎn)，因此職工有經(jīng)濟(jì)上的要求。目前政策已經(jīng)明確，可以用改制企業(yè)國有凈資產(chǎn)支付改制成本，而且支付不足的部分由改制企業(yè)的出資人承擔(dān)。

　　改制成本可分為兩類，即用于支付在職職工的改制成本和用于支付離退休職工的改制成本。改制成本的財(cái)務(wù)問題主要是支付方式、標(biāo)準(zhǔn)確定和資金來源。

　　在職職工改制成本的財(cái)務(wù)安排已基本清楚。有關(guān)政策已經(jīng)明確，在職職工改制成本以解除勞動合同支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金的形式支付，應(yīng)在改制中一次性以現(xiàn)金解決。支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金參考標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法也很明確，資金來源是改制企業(yè)的凈資產(chǎn)，包括原有現(xiàn)金、資產(chǎn)變現(xiàn)和股權(quán)出讓所得現(xiàn)金。職工獲得的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金可在自愿基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)為改制企業(yè)等值股權(quán)，以節(jié)省改制現(xiàn)金支出。但補(bǔ)償金轉(zhuǎn)股權(quán)必須強(qiáng)調(diào)自愿原則，必須向職工講明風(fēng)險(xiǎn)。

　　離退休職工改制成本的財(cái)務(wù)安排還不明確。一是標(biāo)準(zhǔn)如何確定，即對已經(jīng)離退休職工應(yīng)負(fù)擔(dān)哪些項(xiàng)目，醫(yī)療費(fèi)等非固定支出如何預(yù)測，余命如何估計(jì)等問題還沒有一致認(rèn)識。二是費(fèi)用能否在改制中一次性從凈資產(chǎn)中計(jì)提也沒有明確規(guī)定。對于第一個問題，可以不降低離退休職工實(shí)際收入水平為基本原則，借鑒人壽保險(xiǎn)計(jì)算方法確定。對于第二個問題，要考慮改制后由誰承接離退休職工并繼續(xù)支付。如果由改制企業(yè)承接，則需要從凈資產(chǎn)中計(jì)提，可使責(zé)任清晰，避免改制后企業(yè)凈資產(chǎn)還承擔(dān)隱性負(fù)債；如果由母體企業(yè)承接，可以不計(jì)提，并入母體企業(yè)的離退休職工，仍表現(xiàn)為一項(xiàng)隱性負(fù)債；如果由第三方承接，如信托、基金、保險(xiǎn)等理財(cái)機(jī)構(gòu)，則需要從凈資產(chǎn)中計(jì)提并建立一個規(guī)定特殊用途的償債基金。離退休社會化管理是趨勢，計(jì)提離退休基金可使改制各方財(cái)務(wù)關(guān)系清晰明確。

　　（二）改制成本對股權(quán)轉(zhuǎn)讓的影響厘清改制成本可使股權(quán)轉(zhuǎn)讓定價(jià)更清晰。以前的改制方案往往不區(qū)分真實(shí)價(jià)值、補(bǔ)償因素和優(yōu)惠因素，只由股權(quán)轉(zhuǎn)讓雙方確定一個評估凈資產(chǎn)打折率或溢價(jià)比。這樣確定的股權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格很不透明，看不出轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)到底值多少錢，也看不出職工到底得到多少補(bǔ)償，更看不出受讓方真正得到多少優(yōu)惠。股權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格不透明不利于保護(hù)改制各方利益，也容易在事后出現(xiàn)問題。以扣除改制成本的企業(yè)價(jià)值進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓，對于賣方而言，通過支付改制成本妥善安置了原有職工，也同時解除了對職工承擔(dān)的保障責(zé)任；對于買方而言，交易是更加公平的；對于職工而言，基本權(quán)利得到了保障；對于改制后的企業(yè)，可以從根本上實(shí)現(xiàn)了機(jī)制轉(zhuǎn)換。以支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金形式解除在職職工勞動合同，而不是將企業(yè)產(chǎn)權(quán)量化給職工或優(yōu)惠賣給職工，可以避免企業(yè)經(jīng)營者利用改制侵占職工權(quán)益，更大程度上保護(hù)普通職工利益。因此，支付改制成本是成功改制的關(guān)鍵因素。盡管改制往往會造成國有資產(chǎn)賬面價(jià)值大幅縮水，但只要是“擠水分”和支付改制成本，也就不應(yīng)被視作國有資產(chǎn)流失。

　　支付改制成本后，股權(quán)出讓價(jià)格就不再包含補(bǔ)償因素，如果根據(jù)有關(guān)規(guī)定對內(nèi)部購買者予以優(yōu)惠，則優(yōu)惠是透明的、可測量的，用于優(yōu)惠的資金來源于上級獎勵，可比照現(xiàn)金獎勵進(jìn)行相關(guān)財(cái)務(wù)處理。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，受讓人只有全額付款后才能取得股權(quán)，不能延期付款。也就是說除了價(jià)格優(yōu)惠，不存在一次性付款優(yōu)惠。受讓人可以通過第三方融資，目前還不允許貸款給個人進(jìn)行股權(quán)投資，但也存在變通方法，如注冊一個“殼”公司，利用“殼”公司實(shí)現(xiàn)對外投融資。可以逐步放開對股權(quán)投資的融資限制，如質(zhì)押貸款、抵押貸款。如果用擬受讓的股權(quán)作質(zhì)押貸款，即所謂“杠桿收購”?！案軛U收購”后，股東面臨還款壓力，而質(zhì)押物是企業(yè)股權(quán)，而不是其他財(cái)產(chǎn)，會給企業(yè)發(fā)展帶來較大不確定性。國企改制后一般需要一定時期穩(wěn)定發(fā)展，新股東最好具備一定財(cái)力，能與承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相匹配。因此，不宜鼓勵“杠桿收購”，尤其是管理層操作的“杠桿收購”。不鼓勵管理層“杠桿收購”并不是限制管理層購買企業(yè)股權(quán)，也不是限制融資，而是限制其沒有自身財(cái)力作擔(dān)保的融資方式，避免將高風(fēng)險(xiǎn)傳遞給改制后企業(yè)。

　　三、“債轉(zhuǎn)股”和“股轉(zhuǎn)債”：實(shí)現(xiàn)改制企業(yè)股權(quán)多元化

　　債權(quán)人是企業(yè)改制重要利益相關(guān)者。有關(guān)改制的重要政策都明確強(qiáng)調(diào)，要防止利用改制之機(jī)逃廢銀行或其他債權(quán)人的債務(wù)。國有企業(yè)債權(quán)人一般包括內(nèi)部職工、外部企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)，現(xiàn)有政策規(guī)定是內(nèi)部職工債權(quán)優(yōu)先支付，外部債權(quán)實(shí)行保全。所謂優(yōu)先支付內(nèi)部職工債權(quán)，是指拖欠職工工資、醫(yī)療費(fèi)，未退還的職工集資款、欠繳的社會保險(xiǎn)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)有資產(chǎn)清償，也可以在自愿基礎(chǔ)上“債轉(zhuǎn)股”，即轉(zhuǎn)為改制后企業(yè)中的投資。外部債權(quán)實(shí)行保全是指，改制企業(yè)與債權(quán)人確定債權(quán)債務(wù)承繼關(guān)系并訂立債務(wù)保全協(xié)議。外部債權(quán)也可以“債轉(zhuǎn)股”，但銀行債權(quán)不能直接轉(zhuǎn)股權(quán)，而需通過金融資產(chǎn)管理公司進(jìn)行。

　　“債轉(zhuǎn)股”是實(shí)現(xiàn)改制企業(yè)股權(quán)多元化的一種形式。內(nèi)部職工“債轉(zhuǎn)股”和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金轉(zhuǎn)股是職工取得企業(yè)股權(quán)的主要形式，因?yàn)槁毠こ鲑Y購買股權(quán)的支付能力十分有限，尤其是普通職工，更沒有能力、也不愿意承擔(dān)企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，很難用現(xiàn)金出資認(rèn)購股權(quán)。但是，內(nèi)部職工“債轉(zhuǎn)股”加大了職工投資風(fēng)險(xiǎn)，也不利于改制企業(yè)形成有效公司治理機(jī)制和進(jìn)一步對外股權(quán)融資，一般不適用于大型企業(yè)改制。外部債權(quán)“債轉(zhuǎn)股”對改制企業(yè)股權(quán)多元化影響分為兩種情況：金融資產(chǎn)管理公司“債轉(zhuǎn)股”只是一種過渡性安排，對股權(quán)多元化及改進(jìn)治理結(jié)構(gòu)的影響有限；企業(yè)債權(quán)，尤其是非公有制企業(yè)“債轉(zhuǎn)股”則可能對股權(quán)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生深刻影響，更能促進(jìn)股權(quán)多元化，而且可以積極探索收購債權(quán)后轉(zhuǎn)股權(quán)的方式，實(shí)現(xiàn)資本重組。改制企業(yè)核銷資產(chǎn)損失、支付改制成本后所有者權(quán)益一般會大幅下降，資產(chǎn)負(fù)債率過高，單靠新增資本作用有限，必須結(jié)合債務(wù)重組改善資本結(jié)構(gòu)。收購內(nèi)部職工債權(quán)可讓職工獲得現(xiàn)金，收購金融機(jī)構(gòu)和金融資產(chǎn)管理公司債權(quán)也有利于這些機(jī)構(gòu)回收現(xiàn)金?？梢?，收購債權(quán)后轉(zhuǎn)股權(quán)也是值得鼓勵的。

　　“債轉(zhuǎn)股”同時也可以積極探索“股轉(zhuǎn)債”。所謂“股轉(zhuǎn)債”是國有資本實(shí)現(xiàn)退出的過渡形式，例如融資租賃，資產(chǎn)雖由改制企業(yè)占用，但不表現(xiàn)為投入資本，只表現(xiàn)為應(yīng)付租金；再如減資或變相減資，部分股權(quán)可變?yōu)楣蓶|的債權(quán)。之所以說“股轉(zhuǎn)債”是國有資本退出的過渡形式，關(guān)鍵是債權(quán)是分期逐步償付的，股權(quán)變現(xiàn)退出也就是分步的了。對于大型國有企業(yè)而言，如果沒有上市大規(guī)模融資的機(jī)會，改制時“股轉(zhuǎn)債”就可降低國有股權(quán)比例，也就降低了其他資本進(jìn)入的門檻。可見，“股轉(zhuǎn)債”有利于推進(jìn)改制企業(yè)股權(quán)多元化，也可避免改制后企業(yè)仍是國有股“一股獨(dú)大”。與“股轉(zhuǎn)債”相似的方法是設(shè)置優(yōu)先股，優(yōu)先股也不改變企業(yè)債務(wù)結(jié)構(gòu)。公司法對優(yōu)先股沒有明確規(guī)定，也沒有明確禁止，可以探索設(shè)置優(yōu)先股的可能性。

　　四、落實(shí)出資人責(zé)任，推進(jìn)企業(yè)改制進(jìn)程

　　十六大確定了新的國有資產(chǎn)管理體制，其基本特征就是出資人到位。以國務(wù)院國資委成立和《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》頒布實(shí)施為標(biāo)志，新的國有資產(chǎn)管理體制已初步形成，各級企業(yè)都應(yīng)有明確的出資人。國資委是一級企業(yè)（集團(tuán)公司、總公司）的出資人，母公司是子公司的出資人，子公司是孫公司的出資人。出資人到位為加快推進(jìn)企業(yè)改制進(jìn)程創(chuàng)造了條件。

　　出資人應(yīng)成為推動企業(yè)改制的主體。在出資人缺位的情況下，企業(yè)改制方案，包括股權(quán)出讓價(jià)格和方式等，往往由企業(yè)管理層設(shè)計(jì)和提出，這不符合 “誰出資、誰所有、誰轉(zhuǎn)讓”的基本原則。盡管在“授權(quán)經(jīng)營”的情況下，企業(yè)高層領(lǐng)導(dǎo)也往往是“出資人代表”，但身份的雙重性也限制其作用發(fā)揮，尤其是向內(nèi)部轉(zhuǎn)讓股權(quán)時，買賣雙方幾乎集于一身。而且，由內(nèi)部人主導(dǎo)的改制還可能會損害普通員工和債權(quán)人的利益，甚至內(nèi)外勾結(jié)，掏空企業(yè)。因此，需要由到位的出資人成為推動企業(yè)改制的主體，而且要落實(shí)出資人作為企業(yè)改制推動主體的責(zé)任。過去的改制方案雖有政府審批，但政府不是直接利益相關(guān)者，不參與改制討價(jià)還價(jià)過程，審批只是最后環(huán)節(jié)，只能保證底線。出資人直接參與并決定改制方案，直接面對股權(quán)出讓對象、債權(quán)人和職工，會使改制過程更加順暢，也有利于保護(hù)普通職工利益。出資人在企業(yè)改制中的目標(biāo)不是唯一的，如“甩包袱”型改制可能表現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)、徹底的退出，“靚女先嫁”型改制可能變現(xiàn)為股權(quán)出讓價(jià)格及現(xiàn)金回收最大化，因此，改制成果不能看賬面權(quán)益變化，而應(yīng)綜合考慮各種因素。只有出資人到位，才能充分體現(xiàn)出資人的利益導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，促進(jìn)改制利益各方達(dá)成一致。

　　在出資人到位后就可以簡化改制審批程序。出資人不到位是出現(xiàn)“以政代資”、政府審批的原因，因?yàn)槁男谐鲑Y人職責(zé)邊界不清，國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)變更就需要向有關(guān)部門報(bào)批，而且審批權(quán)限“下管一級”，即國務(wù)院及地方政府管到母公司、財(cái)政機(jī)關(guān)管到子公司、母公司則只能管到孫公司。在各級出資人到位后，股權(quán)出讓自然是“誰出資、誰所有、誰轉(zhuǎn)讓”，除了關(guān)系國計(jì)民生等重大事項(xiàng)，一般不再需要政府審批。但簡化改制審批程序并不是弱化政府監(jiān)管，作為承擔(dān)公共職能的政府有關(guān)部門，應(yīng)對改制后企業(yè)行使公共管理職能，如創(chuàng)造公平競爭環(huán)境、保護(hù)法人和自然人產(chǎn)權(quán)、促進(jìn)產(chǎn)權(quán)正常流轉(zhuǎn)、監(jiān)督執(zhí)行國家統(tǒng)一會計(jì)制度、保護(hù)企業(yè)職工勞動權(quán)利等。變改制方案事前審批為事后實(shí)質(zhì)性監(jiān)督，將關(guān)注點(diǎn)集中到改制結(jié)果上，更多體現(xiàn)為對弱勢群體的保護(hù)，促進(jìn)改制公平公正進(jìn)行。