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摘 要:介紹了目前我國運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的幾個(gè)模式,分析了我國融資模式的特點(diǎn),指出制定融資政策的關(guān)鍵問題是必須處理好政府投資與私人投資之間的伙伴關(guān)系。
關(guān)鍵詞:運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施 融資政策 融資方式
1 運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資需求
運(yùn)輸業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),是維系國家社會生產(chǎn)和生活正常進(jìn)行,促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必備條件和基礎(chǔ)保證,在我國目前工業(yè)化進(jìn)程的快速發(fā)展階段,運(yùn)輸業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位和作用更加突出。運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為運(yùn)輸業(yè)發(fā)展的一項(xiàng)重要內(nèi)容,其發(fā)展程度將直接決定其他各產(chǎn)業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)、市場交易的效率和投資環(huán)境的改善。正因如此,近年來,我國以干線鐵路、高速公路、樞紐機(jī)場、國際航運(yùn)中心為重點(diǎn),大力推進(jìn)運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。至2000年末,我國運(yùn)輸線路中,鐵路營運(yùn)里程6.8萬公里,公路通車?yán)锍?40萬公里,內(nèi)河千噸級以上航道7855公里,沿海港口萬噸以上泊位646個(gè),民航機(jī)場129個(gè),航線1120條,里程151萬公里,管道運(yùn)輸2.5萬公里。貨運(yùn)量總計(jì)135億噸,貨物周轉(zhuǎn)量總計(jì)43359億噸公里。
盡管這樣,我國交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施總體規(guī)模仍然很小,按國土面積和人口數(shù)量計(jì)算的運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)密度,我國僅為1344.48公里/萬平方公里和10.43公里/萬人,而美國為6869.3和253.59,德國為14680.4和65.94,印度為5403.9和21.6,巴西為1885.8和118.4.由此可見,我國運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于歐美等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家,就是與印度、巴西等發(fā)展中國家相比也存在較大差距。要改變目前交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施滯后于國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展需求的狀況,必須加快建設(shè)速度,加大建設(shè)力度。而交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金數(shù)量巨大,建設(shè)周期長,在建設(shè)中面臨資金投入需求大而實(shí)際投入不足的矛盾,這單靠我國交通運(yùn)輸業(yè)的自身積累和國家投資,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的需要。因此,在對交通運(yùn)輸?shù)耐度谫Y政策上,必須進(jìn)行改革,以增加對交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施的投入水平。
實(shí)現(xiàn)運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有效融資,對于集中解決目前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸,有效的推動我國各產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投資收入無疑具有巨大的推動作用。同時(shí),通過有效融資,實(shí)現(xiàn)運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)化建設(shè),也是發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施平臺,加速運(yùn)輸業(yè)向現(xiàn)代物流業(yè)轉(zhuǎn)變的重要一環(huán)。
2 運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資政策的主要模式
在我國加入WTO的外部環(huán)境和經(jīng)濟(jì)保持持續(xù)增長的內(nèi)部形勢下,運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施融資政策的轉(zhuǎn)變必須適應(yīng)內(nèi)部和外部的現(xiàn)實(shí)條件與要求。調(diào)整后的政策應(yīng)建立起政府投資主體和其他投資主體并存的綜合投資體制,同時(shí)建立健全相應(yīng)的投資決策機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。但必須看到,在各種投資中國家投資仍是交通運(yùn)輸建設(shè)投資主渠道,其他多種投融資方式則起著加大投資力度、加強(qiáng)管理與加大收益的作用,以適應(yīng)交通運(yùn)輸進(jìn)一步發(fā)展的需要。
目前試行或可選擇的融資政策可分為以下幾類,應(yīng)根據(jù)其各自的特點(diǎn)加以規(guī)范并綜合應(yīng)用:
(1)政府直接投資 這是傳統(tǒng)的政府投資建設(shè)政策,對于較為重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采用此種政策仍有一定的必要性。其主要優(yōu)點(diǎn)是社會效益好,消費(fèi)不受限制,國家的控制力度高。其問題則是普遍存在投資主體的目標(biāo)模糊不清、責(zé)權(quán)不明確、激勵動力不足。同時(shí),政府直接投資生產(chǎn)的品種單一、供給質(zhì)量低,而且使用中缺乏維修保養(yǎng),損耗較為嚴(yán)重。
?。?)政府與私人共同投資 對于具有明顯的外部性且投資盈利較低或風(fēng)險(xiǎn)較大的基礎(chǔ)設(shè)施,可以采用市場化程度較高的投資方式——政府與私人共同投資,政府起著引導(dǎo)私人投資的作用。比如,可以采取投資參股、無償贈款、提供優(yōu)惠借款、提供借款擔(dān)保、無償或低價(jià)提供土地和減免稅收等方式。日本在1987年由地方政府和私人團(tuán)體共同投資的公共企業(yè)中,運(yùn)輸和道路投資企業(yè)126家。在我國現(xiàn)有的相關(guān)政策法規(guī)中,對這一方式也有較為詳細(xì)的規(guī)定,但尚缺乏明確的法制保證。對私人及外國投資者而言,其利益的保護(hù)和投資環(huán)境的安全性是進(jìn)行投資決策著重考慮的方面。現(xiàn)有的交通運(yùn)輸法規(guī)尚未包括這些內(nèi)容,今后應(yīng)根據(jù)交通投融資體制改革的需要完善相應(yīng)法規(guī),以大力推動這種融資方式的開展。
?。?)政府管制下的私人投資 對于單位投資額不大的基礎(chǔ)設(shè)施,如公共汽車、電車、纜車、渡輪等,可以由政府授予企業(yè)特許投資權(quán),然后對其價(jià)格、數(shù)量、利潤等方面進(jìn)行一定的管制;通過特許方式限制一些行業(yè)的經(jīng)營者數(shù)目;通過規(guī)定利潤標(biāo)準(zhǔn)來控制企業(yè)的盈利水平。這樣可以在政府的管制或引導(dǎo)下形成具有競爭性的投資準(zhǔn)市場,投資者自擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)。這種形式的特點(diǎn)是:具有提高投資效率的內(nèi)在動力和競爭的外在壓力,政府可在一定程度上減輕財(cái)政負(fù)擔(dān),擴(kuò)大了消費(fèi)者的選擇范圍。
?。?)在政府允許的條件和范圍內(nèi),完全由私人投資 這種投資方式僅限于不存在直接收費(fèi)困難而且具有競爭性的基礎(chǔ)設(shè)施。因?yàn)榇祟愒O(shè)施便于私人投資,所以政府可以不予直接投資或進(jìn)行經(jīng)濟(jì)資助,收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由市場供求關(guān)系和競爭情況調(diào)節(jié),私人投資完全受市場調(diào)節(jié)。比如采用BOT方式發(fā)展公路、電站及地鐵等。
總之,交通運(yùn)輸業(yè)資本的來源要從單渠道轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗲?,既可來自國家投資又可來自資本市場;既來源于政府又來源于民間;既來源于國內(nèi),又來源于國外,各種有效的新的融資方式都可以用于交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。
3 融資政策中所要解決的關(guān)鍵性問題
積極開放運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場,吸引各種投資進(jìn)行開發(fā)建設(shè),可以緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展中資金不足的問題。但是融資政策的制定,如不能很好解決政府投資與各類私人投資之間的關(guān)系問題,也會產(chǎn)生很多新的問題。融資政策中所要解決的關(guān)鍵性問題就是在民營、私營化趨勢日益風(fēng)行全球的形勢下,處理好公私雙方之間的伙伴關(guān)系,以求既能在融投資和經(jīng)營管理方面充分發(fā)揮私方的積極性,又能使公方在權(quán)力下放的同時(shí)繼續(xù)依法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。這要求融資政策的制定一定要明確政府的職能責(zé)任及其同私方的伙伴關(guān)系,非如此不能調(diào)動私方投資的積極性。就政府而言,要提供高效而透明的法律環(huán)境,使私方得以建立一個(gè)高效率、低成本的營運(yùn)系統(tǒng)。融資政策的制定要能監(jiān)督公私伙伴關(guān)系的運(yùn)作,又不干預(yù)其商業(yè)性質(zhì)的事務(wù)。并成為鼓勵公開競爭、處理公私關(guān)系的一個(gè)公平準(zhǔn)則,提高政府的公共管理能力和服務(wù)水平。
在融資方式上,需要制定一個(gè)健全而明確的法律框架,規(guī)定怎樣組織和建立公私合營的伙伴關(guān)系。這可以增加合作關(guān)系的可靠性、公開性和透明度,成為吸引國際參與和引進(jìn)長期投資的前提條件。如國外常用BOT(Build-Operate-Transfer)開發(fā)模式,它是由政府特許投資者在一定的時(shí)期內(nèi)擁有和經(jīng)營一些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,償還債務(wù)并收取一定的資金回報(bào)收益;特許期滿后,項(xiàng)目無償?shù)剞D(zhuǎn)移給政府;政府保持對公共物品的終極所有權(quán),并最終能夠獲得正常運(yùn)行的資本設(shè)施的經(jīng)營權(quán)。BOT方式可以在有效地吸收各種投資(大部分是外資)情況下,減少政府主權(quán)債務(wù),并借鑒和利用私營機(jī)構(gòu)高效的經(jīng)營管理方法。我國目前也已開始采用這一方式,而在實(shí)行“建設(shè)—經(jīng)營—移交”的規(guī)劃以前,應(yīng)在租讓法規(guī)中明確規(guī)定這個(gè)過程的各項(xiàng)原則與各有關(guān)方的責(zé)任,并且還要有更為詳盡的、操作性很強(qiáng)的、成套的規(guī)章制度,以保證其成功。又如ABS(asset-backetsecuritization即以資產(chǎn)為支持的證券化)方式,它以項(xiàng)目所屬的資產(chǎn)為基礎(chǔ),以該項(xiàng)目資產(chǎn)所能帶來的預(yù)期收益為保證,通過在資本市場發(fā)行證券來募集資金。ABS方式是近十幾年來世界金融領(lǐng)域最重大的創(chuàng)新之一,從國際經(jīng)驗(yàn)和我國的實(shí)踐看,交通基礎(chǔ)設(shè)施很適合該融資方式,但我國目前尚未有專門的制度予以規(guī)范。由于這些制約因素的存在,所以在實(shí)際操作中會產(chǎn)生一定的問題。
因而,對于這些先進(jìn)的融資方式,需要進(jìn)一步按照我國現(xiàn)有的實(shí)際情況進(jìn)行合理的規(guī)范與實(shí)施,完善我國的交通運(yùn)輸政策與法規(guī),以推動我國運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和各產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展。
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