2004年9月，我隨審計署培訓(xùn)團赴加拿大學(xué)習(xí)。給我留下深刻印象的是加拿大極具特色的政府管理，他們不僅千方百計降低政府管理的成本，而且特別重視對風(fēng)險的管理。雖然這是諸多因素共同造就的，但有一點無庸質(zhì)疑，那就是效益審計在其中的貢獻和作用。本文擬從概述加拿大效益審計切入，通過對中加兩國效益審計的比較分析，試圖探尋效益審計的發(fā)展軌跡和趨勢，并對我們今后的效益審計實踐，提出些想法。

　　一、加拿大效益審計概述

　?。ㄒ唬┘幽么髮徲嬍鹦б鎸徲嫷臏Y源和定位

　　加拿大審計署于1977年開始開展效益審計，這一年頒布的《審計法》要求審計長報告財政資金使用過程中的經(jīng)濟性、效率性以及資金使用效果是否被正確衡量和報告。審計法的規(guī)定為加拿大開展效益審計提供了法律依據(jù)。

　　從1977年至1998年，加拿大審計署效益審計未形成系統(tǒng)的操作規(guī)范，但是有一些相應(yīng)的操作辦法來規(guī)范審計行為。1999年初加拿大頒布《效益審計指南》并于2002年底修訂完善。該指南對效益審計的定義是：對政府活動進行有組織、有目的、有系統(tǒng)的檢查，并對上述政府活動進行效益評價，將評價結(jié)果報告議會，以促進加拿大政府活動的透明性，提高公共服務(wù)的質(zhì)量。效益審計的內(nèi)容包括政府活動的經(jīng)濟性、效率、效果、成本效益、對環(huán)境的影響、對公共財產(chǎn)的保護，以及政府活動的合法合規(guī)性。效益審計的對象可以是政府部門、政府從事的項目或者是政府的職能。加拿大審計署通常認(rèn)為，效益審計主要是檢查政策的執(zhí)行情況，對政策制定和政府項目立項本身的合理性并不提出質(zhì)疑。

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　　主要分三個階段：

　　一是審計計劃階段。該階段主要是進行政策研究和審計調(diào)查，選擇審計對象，制定效益審計標(biāo)準(zhǔn)和審計方案。

　　1.選擇審計對象

　　根據(jù)審計風(fēng)險大小、是否圍繞審計署的工作中心以及審計對象可審計性為標(biāo)準(zhǔn)選擇審計對象。

　　2.制定效益審計標(biāo)準(zhǔn)

　　要求針對不同審計對象制定相應(yīng)的審計標(biāo)準(zhǔn)，效益審計標(biāo)準(zhǔn)必須具有相關(guān)性、可靠性、客觀性、全面性和可理解性。審計標(biāo)準(zhǔn)的來源可以是國家的法律法規(guī)所認(rèn)可的專業(yè)機構(gòu)制定的標(biāo)準(zhǔn)；被審計單位制定的標(biāo)準(zhǔn)；公認(rèn)的好的實踐標(biāo)準(zhǔn)；其他組織類似的審計標(biāo)準(zhǔn)；審計署以前的工作經(jīng)驗等。主要是被審計單位管理層制定的或者議會硬性規(guī)定的效益考核衡量指標(biāo)、經(jīng)營目標(biāo)及經(jīng)營責(zé)任。

　　二是審計實施階段。該階段主要是運用適當(dāng)?shù)膶徲嫹椒ㄒ允占瘜徲嬜C據(jù)，綜合分析收集到的證據(jù)信息，運用審計標(biāo)準(zhǔn)評價被審計單位的效益，得出審計結(jié)論，提出審計建議。

　　三是審計報告階段。審計報告所用語言必須簡單、明晰、準(zhǔn)確，便于讀者理解；令人信服并且重點突出；客觀公正，既揭示被審計單位的不足，也指出成績。

　　二、中加效益審計比較研究

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　　根據(jù)前述中加效益審計情況和審計案例，不考慮體制差異和審計項目間的差別，就一般特征，對比如上表：

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　　1.效益審計是現(xiàn)代審計尤其是國家審計發(fā)展的方向，效益審計不是想不想搞的問題，而是如何搞好的問題。

　　加拿大審計署從1977年開始效益審計，短短二十多年，效益審計已經(jīng)占全部審計的85%，發(fā)展之快，充分表明了經(jīng)濟社會發(fā)展和國家管理對效益審計的巨大需求。加拿大的審計實踐已經(jīng)證明，效益審計是現(xiàn)代審計尤其是國家審計的發(fā)展方向，這一發(fā)展規(guī)律是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。

　　2.效益審計的效果明顯好于財務(wù)收支審計。

　　由于效益審計目標(biāo)指向的特殊性，使效益審計比財務(wù)審計的視野更寬，內(nèi)容更接近被審計單位管理的核心，因此，效益審計結(jié)果往往更容易觸及問題的要害。由于審計揭示的問題是針對管理的主要薄弱環(huán)節(jié)，改變了僅僅從會計控制角度評價被審計單位管理水平的狀況，而是能發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)管理中的控制弱點，從而揭示更深層次的問題，審計對問題的把握更準(zhǔn)，建議的針對性更強，審計服務(wù)于中心工作的能力和水平得到提高。

　　3.加強學(xué)習(xí)，提高能力。

　　世界審計組織績效審計指南中指出，效益審計是一種以知識為基礎(chǔ)的活動，是運用社會的、經(jīng)濟的和管理的各種方法開展的研究。因此，該指南對審計師要求很高，包括分析能力、創(chuàng)造性、接受能力、社交能力、個人品德、判斷能力、良好的口頭和書面表達能力。世界審計組織績效審計指南附錄中指出，績效審計一般應(yīng)用研究調(diào)查和社會科學(xué)所用方法，各種分析工作非常重要。加拿大審計實踐充分證明了這些觀點。對于這些經(jīng)驗性總結(jié)，我們在探索效益審計時應(yīng)該高度重視和借鑒。

　　三、當(dāng)前探索效益審計應(yīng)注意的問題

　?。ㄒ唬┬б鎸徲嫹绞綉?yīng)以審計調(diào)查為主

　　李金華審計長最近指出，審計調(diào)查思路開闊、目標(biāo)明確，有利于發(fā)揮主觀能動性，是開展效益審計的重要手段，要把效益審計和審計調(diào)查有機結(jié)合。我們在實踐中深深體會到，審計長的觀點非常重要。采用審計調(diào)查方式，能解決審計目標(biāo)大而審計取證范圍小的問題，發(fā)揮審計調(diào)查涉及面廣、可以發(fā)現(xiàn)傾向性問題、利用財務(wù)資料深入調(diào)查取得有力證據(jù)的優(yōu)勢，提出有價值的審計建議。

　?。ǘ┬б鎸徲嫅?yīng)慎重選題

　　效益審計選題的關(guān)鍵是突出重點。我國與發(fā)達國家之間的差距首先是管理水平的差距，效益審計必須從經(jīng)濟管理和政府管理的薄弱環(huán)節(jié)入手，通過政策掃描，選擇政府特別關(guān)注的資金、項目、問題開展效益審計。首先，要考慮選題的可審計性。對預(yù)算安排時要求不明確的資金、涉及面過寬的資金、維持運轉(zhuǎn)的資金以及目標(biāo)不明確的項目或過多體現(xiàn)社會效益且標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一的資金等，不能作為效益審計安排。其次，選題應(yīng)體現(xiàn)小中見大原則，預(yù)計審計效果要好?？蛇x擇一些關(guān)系結(jié)構(gòu)調(diào)整、就業(yè)、環(huán)保和群眾利益的資金或項目，小中見大地開展效益審計，確保審計后產(chǎn)生好的效果。

　　（三）審計方案是效益審計成敗的關(guān)鍵

　　效益審計方案首先要確定恰當(dāng)?shù)膶徲嬆繕?biāo)。對審計目標(biāo)的文字描述必須清晰，好理解，防止過高過大。其次是圍繞審計目標(biāo)研究確定衡量審計事項效益好壞的標(biāo)準(zhǔn)。在缺少國家標(biāo)準(zhǔn)的情況下，應(yīng)重視被審計單位的管理標(biāo)準(zhǔn)。審計人員在研究這些管理標(biāo)準(zhǔn)能否作為審計標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)充分聽取被審計單位的意見，必要時咨詢專家。審計方案最后確定的評價標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該與被審計單位達成一致看法，防止重大分歧。而且根據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)來確定審計的內(nèi)容和重點。第三是在方案中明確審計方法。需要研究哪些資料、需要調(diào)查哪些單位和人員、需要哪些調(diào)查表、需要確認(rèn)哪些數(shù)據(jù)等等，必須在審計方案中列明，杜絕進點再說的現(xiàn)象。審計方案應(yīng)該保證審計結(jié)果能回答“被審計單位是否以正確的方式行事和是否做了正確的事”兩個基本問題。

　　當(dāng)然，只有深入的審前調(diào)查，才能實現(xiàn)審計方案的上述目標(biāo)，如果審前調(diào)查認(rèn)真、深入、細致，審計重點自然就浮出水面，審計工作就可以直奔主題。審前調(diào)查所花時間應(yīng)以實現(xiàn)方案目標(biāo)為前提，如果占到全部時間的三分之一是不為過的。