加入WTO之后，我國的政治體制、經(jīng)濟體制、法律制度、文化傳統(tǒng)必將發(fā)生重大變化，與此相關(guān)，這些審計環(huán)境的變化，必然會給審計工作帶來一定的影響，制約審計的存在與發(fā)展。因此，分析由此帶來的影響，研究國家審計如何適應(yīng)新環(huán)境需要，加快審計事業(yè)發(fā)展，更好促進經(jīng)濟發(fā)展與社會進步的對策顯得尤為重要。以下就加入WTO之后，審計環(huán)境變化對我國國家審計的主要影響及其對策談點看法。

　　一、帶來的主要影響

　?。ㄒ唬┱毮苻D(zhuǎn)變帶來的影響

　　由于世貿(mào)組織是一個政府間的國際組織，加入WTO是以國家或地區(qū)的政府為主體的，因此，入世首先意味著政府的“入世”。這就要求我們的各級政府在加入WTO之后，必須在管理經(jīng)濟的方式與方法方面有一個較大的改進，必須按照WTO的規(guī)則，切實轉(zhuǎn)變政府職能，推行政企分開、政事分開，減少對微觀經(jīng)濟的硬性管理。加入WTO之后，我國政府管理經(jīng)濟的方式，將由直接管理轉(zhuǎn)為間接管理，管理的重點也將由原來過多地對微觀經(jīng)濟活動的管理轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅貙暧^經(jīng)濟的管理與控制。其中就政府與企業(yè)的關(guān)系而言，政企分開后，政府對企業(yè)的管理職能將更多地轉(zhuǎn)化為間接控制職能，其工作中心也必將向間接管理轉(zhuǎn)移。在此情況下，國家審計機關(guān)作為政府的一個行政部門，其工作重心也必將隨之轉(zhuǎn)移。從總體上說，政府職能的轉(zhuǎn)變，客觀上要求審計監(jiān)督必須將更多的精力放在為政府加強宏觀調(diào)控與宏觀管理服務(wù)方面，必須將更多的審計資源從直接對企業(yè)、單位審計轉(zhuǎn)向以實施國家宏觀貨幣政策、財政政策的財政、金融部門，轉(zhuǎn)向能體現(xiàn)宏觀經(jīng)濟政策直接結(jié)果的重點國有企業(yè)和建設(shè)項目，以充分體現(xiàn)政府職能在審計領(lǐng)域的轉(zhuǎn)變。

　?。ǘ┙?jīng)濟環(huán)境變化帶來的影響

　　改革開放以來，我國的經(jīng)濟管理體制發(fā)生了很大的變化。黨的十四大提出了建立社會主義市場經(jīng)濟的目標，黨的十五大確定了我國的基本經(jīng)濟制度為“公有制為主，多種所有制共同發(fā)展”，加入世貿(mào)組織之后，這種經(jīng)濟制度必將更加發(fā)展與成熟，尤其是國家的各種經(jīng)濟成分不可避免地要發(fā)生更大的變化。在這種經(jīng)濟制度條件下，大量的非國有經(jīng)濟可能會有一個較快的發(fā)展，而國有經(jīng)濟的比重則會有較大下降。目前，國有資本從中、小企業(yè)中的加速退出足以說明這一點。加入 WTO之后，隨著市場經(jīng)濟體制的進一步完善，對外開放的進一步擴大，國有經(jīng)濟中除了關(guān)系國計民生的一些重要部門和行業(yè)外，其它無關(guān)大局的一些部門和行業(yè)逐漸從國有經(jīng)濟中退出是必然的，純粹的國有企業(yè)會越來越少。這種變化將導致國家審計的對象范圍、目標、內(nèi)容等發(fā)生一定變化，同時要求國家審計必須就這些方面進行相應(yīng)的調(diào)整，從而將有限的審計資源主要放在關(guān)系國計民生的重要部門和行業(yè)上，把更多的精力用在對國有經(jīng)濟的有效監(jiān)控上。

　?。ㄈ┓森h(huán)境變化帶來的影響

　　加入WTO很重要的一條就是要保證國內(nèi)有關(guān)法律法規(guī)及政策措施符合WTO規(guī)則和我國的對外承諾。這就要求我國政府大面積清理、修改或廢止與 WTO規(guī)則不一致的法律、法規(guī)及政策，同時要通過立法程序，把WT0規(guī)則轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法來統(tǒng)一實施。這就意味著我國審計執(zhí)法的依據(jù)將發(fā)生重大變化，要求我們審計機關(guān)和審計人員要適應(yīng)這種變化，及時了解法律法規(guī)的變化情況，以利于開展審計工作。

　　二、應(yīng)采取的相關(guān)對策

　　針對加入WTO以后，環(huán)境變化給國家審計帶來的上述主要影響，筆者認為應(yīng)采取以下相應(yīng)的對策。

　　（一）適應(yīng)環(huán)境變化探索國家審計模式的改革

　　我國現(xiàn)行的行政型國家審計模式是國家審計機關(guān)建立之初，根據(jù)憲法的規(guī)定，由當時國家的政治經(jīng)濟環(huán)境所決定的。在新舊體制轉(zhuǎn)軌時期，由于財經(jīng)領(lǐng)域的違法違紀情況十分嚴重、會計信息普遍失真、單位內(nèi)部控制和財務(wù)管理很不規(guī)范，這種政府領(lǐng)導下的行政型審計模式確實發(fā)揮了審計監(jiān)督在維護財經(jīng)秩序，促進依法行政，推進廉政建設(shè)，保障經(jīng)濟健康發(fā)展的作用。但是隨著政治經(jīng)濟環(huán)境的變化，這種行政型的審計模式與立法型的審計模式相比，其獨立性不足的矛盾逐漸凸顯出來。主要表現(xiàn)在：1、我國的國家審計具有濃厚的政府內(nèi)審色彩，國家審計實際是政府的內(nèi)部審計。雖然法律規(guī)定地方審計機關(guān)接受雙重領(lǐng)導，但實際上更多的是接受地方政府的領(lǐng)導，就是國家的最高審計機關(guān)也同樣是政府的行政機關(guān)。實際工作中，審計部門作為政府的執(zhí)行機關(guān)，對其它同屬政府的執(zhí)行機關(guān)進行審計，其實是同級審同級，自家審自家，其力度受到一定程度的影響。2、當政府的某些行政活動有悖于法律法規(guī)，或當審計執(zhí)法活動與地區(qū)、部門利益發(fā)生沖突時，審計處理上的獨立性往往會打折扣。3、從目前的實踐來看，一些領(lǐng)導對審計機關(guān)法定的職責權(quán)限、管轄范圍并不十分清楚，對審計的期望值過高，認為審計機關(guān)是政府的一個部門，什么事都叫審計去辦，遇到難題更是叫審計部門去“打頭陣”，明顯存在著臨時交辦事項多，要求參與辦案的事項多，領(lǐng)導干部任期經(jīng)濟責任審計事項多的 “三多”現(xiàn)象，使審計部門感到力不從心，不僅審計人員的時間精力、知識水平跟不上，疲于應(yīng)付，而且更主要的是這些交辦項目耗時費力，在執(zhí)行法定的審計程序上，完成項目計劃的進度上，對發(fā)現(xiàn)問題的處理上均留下了潛在的審計風險。鑒于上述情況，我國加入WT0后，隨著政治經(jīng)濟體制改革的進一步深化，市場經(jīng)濟體制的進一步完善，特別是政府職能的全面轉(zhuǎn)變，將使社會的各項經(jīng)濟活動更加規(guī)范、統(tǒng)一、公開、透明，因此，我國的審計模式改革勢在必行。一方面，國際上選擇行政型審計模式的國家不多；另一方面，我國的基本政治體制和審計機關(guān)建立十多年來的實踐表明，我國的國家審計模式由行政型向立法型轉(zhuǎn)變具備了一定的條件。主要有：第一、我國實行的是人民代表大會制度，客觀上要求人民代表大會必須有效地監(jiān)督國務(wù)院正確履行法定職責，立法型審計模式是實施這一監(jiān)督的有效途徑之一；第二、社會主義民主政治的進一步發(fā)展和人民代表大會制度的進一步完善必然要求立法部門擁有必要的法律監(jiān)督機制和手段，立法型審計模式能夠適應(yīng)這一要求；第三、《審計法》頒布實施后，國務(wù)院和各級政府每年都向人大常委會提交有關(guān)預算執(zhí)行情況的審計工作報告，審計監(jiān)督工作愈來愈為各級人大所重視，這為審計模式的轉(zhuǎn)變提供了有益的鋪墊。加入WTO后，最理想的做法是將我國的審計模式改造為立法型模式，如果一時不能從根本上改造的話，可以在加入WT0的前五年過渡期內(nèi)先進行必要的改革，將當前的雙重領(lǐng)導體制改變?yōu)榇怪鳖I(lǐng)導體制，以增加審計執(zhí)法行為的相對獨立性，即從一定程度上增加國家審計機關(guān)的獨立審計監(jiān)督權(quán)。待時機成熟，再向立法型審計模式過渡。

　?。ǘ﹪@公共財政資金開展審計工作，實現(xiàn)審計監(jiān)督重心的轉(zhuǎn)移

　　加入WTO之后，國內(nèi)經(jīng)濟的市場化進程進一步加快，一方面，國有資本從企業(yè)加速退出，非國有經(jīng)濟加快發(fā)展，多種經(jīng)濟成分并存，使國家審計的對象逐漸減少；另一方面，以建設(shè)公共財政體系為主要內(nèi)容的財稅體制改革全面推進，部門預算制、政府集中采購制、國庫集中收付制、收支兩條線等一系列改革措施將全面實行。這些都促使國家審計監(jiān)督的重心發(fā)生轉(zhuǎn)移。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，對公共財政資金的調(diào)控將成為政府宏觀管理的主要內(nèi)容。因此，國家審計就必須隨之從 “大財政”審計的角度出發(fā)，圍繞監(jiān)督公共財政資金的收支來組織開展各項審計工作。審計安排上，除應(yīng)將財政資金，包括政府部門預算、各種專項資金、社會保障和社會公共性建設(shè)項目、政府采購等作為審計重點外，還應(yīng)將那些凡是與財政收支有關(guān)的資金納入審計重點。要跳出以往單純審計財政或財政審計與其他專業(yè)審計相割裂的圈子，以財政審計為龍頭，以財政審計統(tǒng)領(lǐng)各項審計工作。各專業(yè)審計都應(yīng)確立“大財政”審計的觀念，主動圍繞財政性資金的合理有效使用來安排各自的審計項目計劃，積極實施對與財政收支有關(guān)的固定資產(chǎn)投資、科教文衛(wèi)行政事業(yè)支出、農(nóng)業(yè)重點資金投入、專項資金等方面的有效監(jiān)督。在具體項目審計實施過程中， 應(yīng)該重財政性資金審計的向前、向后兩個延伸，即向前注重財政性資金籌集、管理、分配過程的延伸，向后注重財政性資金流向、用途及效益方面的延伸。其中應(yīng)特別注重對與公共需求有關(guān)的公共性、公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目資金的審計監(jiān)控，從而促進公共財政資金的足額征集，合理使用，并實現(xiàn)使用效益的最大化。相對而言，企業(yè)審計的范圍則應(yīng)縮小，其中包括對企業(yè)領(lǐng)導人員的經(jīng)濟責任審計，都應(yīng)交由社會中介組織或內(nèi)審機構(gòu)去進行。從而充分體現(xiàn)國家審計高層次監(jiān)督的地位與作用。

　?。ㄈ┨剿鏖_展績效審計的路子，實現(xiàn)國家審計目標側(cè)重點的轉(zhuǎn)移

　　《審計法》規(guī)定，國家審計的職能是對各單位財政財務(wù)收支的真實、合法、效益情況實施審計監(jiān)督。從審計機關(guān)建立十多年來的實踐情況看，前十年主要是以傳統(tǒng)的財務(wù)收支審計、查錯糾弊為主?！秾徲嫹ā奉C布實施之后的幾年，尤其是1999年起，針對社會上會計信息普遍失真的情況，各級審計機關(guān)強調(diào)以真實性審計為主，這些都取得了明顯的成效。但從加入WTO之后的形勢來看，隨著我國會計制度的日臻完善并與國際接軌，企業(yè)普遍實行會計報表由注冊會計師審計的制度，所有企業(yè)都按照國民待遇，使用統(tǒng)一的會計標準，統(tǒng)一的財經(jīng)法規(guī)，統(tǒng)一的衡量評價尺度，有關(guān)會計信息的真實性問題將不再是國家審計的主要目標。國家審計目標的側(cè)重點，除注重被審計單位經(jīng)濟活動是否符合我國的財經(jīng)法律法規(guī)，是否符合WT0規(guī)則外，更多的應(yīng)是按照國際審計通行的做法，逐步探索開展績效審計的路子，在財政財務(wù)收支的效益性審計上做文章。如財政審計應(yīng)更加注重財政資金的使用效益，以保證財政資金有效用于國家機關(guān)的運轉(zhuǎn)和社會公共事業(yè)的發(fā)展；企業(yè)審計應(yīng)以國有資產(chǎn)占控股或主導地位的企業(yè)為主，通過審計，注重促進加強管理，提高經(jīng)濟效益，保證國有資產(chǎn)的安全完整和保值增值；金融審計應(yīng)向重點檢查其資產(chǎn)質(zhì)量，有效化解金融風險方面轉(zhuǎn)變；固定資產(chǎn)投資審計，應(yīng)更加注重財政基本建設(shè)支出的合理有效使用，促使其發(fā)揮更大的投資效益。從而充分體現(xiàn)國家審計在保障國有資產(chǎn)安全運行方面的作用。

　　（四）加強審計法制工作，形成一個適應(yīng)WTO的審計法律法規(guī)保障體系

　　加入WT0之后，我國的法律框架體系將會發(fā)生重大改變，審計的法律法規(guī)依據(jù)也將發(fā)生重大改變，目前國家審計在審計法制方面亟需采取的對策是： 1、審計人員必須及時了解我國經(jīng)濟法律法規(guī)及政策的清理、修改、廢止情況，盡快學習并熟悉與WTO規(guī)則相適應(yīng)的新的法律法規(guī)及政策；2、抓緊對現(xiàn)有審計法律法規(guī)，尤其是自行制訂的與有關(guān)法律不一致的部門規(guī)章的修改完善工作。其間，與完善《審計法》相適應(yīng)，一方面要抓緊對已出臺的國家審計規(guī)范的修訂工作，盡可能與國際接軌，使之與國際通行的審計準則相一致；另一方面，要抓緊對至今尚未出臺的一系列具體準則、專業(yè)準則及其操作指南的制訂工作，及早形成一個比較健全完善的審計法律法規(guī)保障體系，以適應(yīng)加入WT0之后經(jīng)濟監(jiān)督工作的需要。3、建議立法部門在制定新的法律法規(guī)時，充分考慮國家審計實施綜合經(jīng)濟監(jiān)督的需要，有關(guān)法律法規(guī)必須與《審計法》相互銜接。當前，尤其是在涉及到執(zhí)法主體資格方面，矛盾較大，立法部門在制定新的法律法規(guī)中，應(yīng)明確國家審計在經(jīng)濟領(lǐng)域里的綜合經(jīng)濟監(jiān)督執(zhí)法主體地位，或在有關(guān)法律條文中明確委托審計機關(guān)的綜合執(zhí)法主體資格。否則，“審計機關(guān)依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)對經(jīng)濟違法違紀行為進行處理處罰”將成為一句蒼白無力的法律條文；4、審計機關(guān)及審計人員必須進一步規(guī)范審計執(zhí)法行為，工作中，除力求做到不越位、不缺位、不錯位之外，必須切實按照依法審計的原則，充分履行審計監(jiān)督職責和職能，嚴格按照《審計法》和各項審計準則辦事，減少審計執(zhí)法中的隨意性，做到審計的主體合法，內(nèi)容合法，程序合法，從而有效規(guī)避審計風險。

　　New Changes of Audit Environment and Countermeasures of State Audit

　　ZHANG Nai-yan

　　（Nantong Audit Bureau of Jiangsu Province ，Nantong 226006 China）

　　Key words：WTO；state audit；pattern reform；center transfer；stress transfer of target；safety systemof law andregulations

　　Abstract：The environment of our audit has changed after China entered into WTO .It influences our state audit.So we should take some measures as follows：to suit changes of environment，to explore pattern reform of stateaudit；to launch audit work round public financial funds；to bring about center transfer of audit supervision；to explore the way of launching achievemengt audit，to bring about target stress transfer of state audit；to strengthen audit legal work，to form safety system of audit law and regualtion suitable to WTO.