摘  要：目前，開展地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計存在四種思維認知上的誤區(qū)，即“等同論”、“擴大論”、“混同論”、“無為論”，產(chǎn)生誤區(qū)的根源是由于目前黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計在理論上的缺失、立法上的滯后和操作上的失范造成的，對此，應(yīng)從理論研究、法規(guī)建設(shè)、審計實踐、人才培養(yǎng)方面防范陷入思維認知上的誤區(qū)。

　　關(guān)鍵詞：經(jīng)濟責任審 計認知誤區(qū) 分析

　　地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部肩負一方經(jīng)濟、社會發(fā)展重任，所謂“為官一任，造福一方”。開展地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計，其復(fù)雜性、敏感性是不言而喻的。由于我們黨和國家沒有制定黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核評價標準和具體操作辦法，加上目前我國審計還處于財政財務(wù)收支審計階段，開展黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計無論在理論上，還是在實踐上都存在諸多問題，特別是開展地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計目前存在四種思維認知上的誤區(qū)，如不及時采取措施加以解決，將嚴重影響黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計健康發(fā)展和審計機關(guān)的形象。

　　一、目前開展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計，特別是地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計的四種認知誤區(qū)

　　一是“等同論”。由于過分擔心經(jīng)濟責任審計的風險，有的地方審計機關(guān)將“經(jīng)濟責任審計定位為財政財務(wù)收支審計的人格化”等同于財政財務(wù)收支審計，以此來評價領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責所承擔的經(jīng)濟責任。隨著黨的理論的發(fā)展和執(zhí)政理念的更新，從這個層面來評價領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任，特別是地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任，顯然是不夠的和不全面的。這也與我們黨和國家將開展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計作為推進政治體制改革、加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督、上升為政治層面以及審計機關(guān)落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會，是有差距的?，F(xiàn)實中，領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力是多方面的，有政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力、經(jīng)濟領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力、文化教育領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力、環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力等等。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑。經(jīng)濟領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力決定文化教育領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力、環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力等等。開展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計，以財政財務(wù)收支審計為基礎(chǔ)，財政財務(wù)收支效益性審計幾乎沒有開展，不評價經(jīng)濟效益和社會效果，充其量只是驗證了財政財務(wù)收支的真實性和合法性，并以此來評價領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任，有時評價的結(jié)果可能與現(xiàn)實情況不符，甚至會得出相反的結(jié)論。如一個地區(qū)的財政財務(wù)收支真實、合法，財政收支結(jié)構(gòu)良好，人們的經(jīng)濟收入增加，文化教育設(shè)施也得到很大改善，但財政收入的增加，同時消耗了大量的資源和付出了慘重的環(huán)境代價，我們就很難說這個地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)干部領(lǐng)導(dǎo)能力有多么強，政績?nèi)绾魏谩?/p>

　　二是“擴大論”。有的認為，“地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部領(lǐng)導(dǎo)一個地區(qū)的全面工作，對其開展經(jīng)濟責任審計，就應(yīng)該對領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責情況進行全面審計”，將地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計內(nèi)容和目標無限制的擴大，超出了審計機關(guān)審查領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位（地區(qū)）財政財務(wù)收支的真實性、合法性、效益性范圍。這樣做，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計無形中代替了組織人事監(jiān)察等部門的職能，從而也過分地夸大了領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計的作用。如對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任進行審計評價，有的甚至脫離以財政財務(wù)收支審計為基礎(chǔ)，審查行政機關(guān)對群眾來信來訪的處理情況，用群眾來信來訪處理率=本年己處理來信來訪件數(shù)/本年來信來訪總件數(shù)×100%指標，來考核和評價領(lǐng)導(dǎo)干部的群眾觀念和公仆意識。群眾來信來訪的處理情況，一般說來，是納入社會政治形態(tài)，對此進行審計和評價，遠遠超出了審計機關(guān)的職能范疇。

　　三是“混同論”。有的開展地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計，將部門經(jīng)濟責任混同于地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任，認為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部領(lǐng)導(dǎo)一個地區(qū)的全面工作，對部門犯的錯誤也應(yīng)該負責。這樣做，很容易造成地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計報告的內(nèi)容繁雜瑣碎，宏觀性、針對性不強，也讓被審計者很難接受。如有的將政府相關(guān)部門會計核算差錯的問題也反映在地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計報告中。

　　四是“無為論”。由于開展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計，不僅要審查領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位（地區(qū)）財政財務(wù)收支的真實性、合法性，還要審查其效益性，而目前我國的績效審計還處于探索、專項試點階段，不少地方審計機關(guān)還沒有開展效益審計；再加上審計任務(wù)重、審計力量不足以及審計人員素質(zhì)不高等原因，有的因此認為，開展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計，特別是開展地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計，按現(xiàn)有審計機關(guān)的審計能力來說，根本沒辦法開展。現(xiàn)實中，不少地方的審計機關(guān)在政府換屆時對黨委、政府和有關(guān)部門大批量交辦的經(jīng)濟責任審計任務(wù)，疲于奔命，窮于應(yīng)付，審計質(zhì)量很難得到保證，審計風險很大。

　　二、產(chǎn)生地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計的四種認知誤區(qū)的原因分析

　　筆者認為，產(chǎn)生地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計的四種認知誤區(qū)的主要原因是，由于目前領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計在理論上的缺失、立法上的滯后和操作上的失范造成的。

　　目前，開展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計的主要理論依據(jù)有：

　?。ㄒ唬h的十六大報告所論述的“加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督，重點加強對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，加強對人財物管理和使用的監(jiān)督”、“從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強對權(quán)力的監(jiān)督”、“發(fā)揮司法機關(guān)和行政監(jiān)察、審計等職能部門的作用，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益”和十六屆四中全會要求的“建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計制度”。

　　（二）中央紀委十六屆二、三、四次全會公報和中共中央關(guān)于《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》，都將經(jīng)濟責任審計納入到源頭治腐工作體系之中，作為從源頭上預(yù)防和治理腐敗、推進黨風廉政建設(shè)的一項重要工作。

　?。ㄈ吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等有關(guān)黨的理論。其中《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》明確規(guī)定：“對需要進行經(jīng)濟責任審計的考察對象，應(yīng)當委托審計部門按照有關(guān)規(guī)定進行審計”，確立了經(jīng)濟責任審計在干部選拔任用和監(jiān)督管理體系中擔負的職責和任務(wù)。

　　以上這些理論只是給開展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計提供了一個方向，開展黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計，特別是開展地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計，究竟通過哪些途經(jīng)發(fā)揮在加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督、從源頭上治理腐敗以及干部選拔任用和監(jiān)督管理方面的作用，怎樣發(fā)揮，發(fā)揮多大作用，沒有現(xiàn)成的答案，需要在理論上加以研究和探索。

　　目前，開展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計的主要法規(guī)依據(jù)有：

　　一是1999年中辦、國辦印發(fā)的《縣級以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責任審計暫行規(guī)定》（中辦發(fā)〔1999〕20號）文件；二是近年來中央紀委、中央組織部、監(jiān)察部、人事部、審計署等部門下發(fā)的一系列關(guān)于開展黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計的指導(dǎo)性文件。

　　以上這些有關(guān)開展黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計的規(guī)定、文件，都是法律位階相對較低的部門規(guī)章，立法上存在欠缺，且關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責任審計的目標、內(nèi)容、程序等方面的規(guī)定，很多都是從財政財務(wù)收支審計中移植過來的，對開展領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責任審計工作針對不強，同時沒有制訂相應(yīng)的審計準則和審計評價標準，操作上存在不確定性和隨意性。

　　三、防范陷入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計，特別是地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計認知誤區(qū)的對策建議

　　首先，在理論研究上，要導(dǎo)入新的理念。地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計理論研究要創(chuàng)新思維模式，在落實科學(xué)發(fā)展觀上下功夫，將增強自主創(chuàng)新能力、推進循環(huán)經(jīng)濟、調(diào)整和優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變增長方式、提高經(jīng)濟增長的質(zhì)量和抗風險能力、建設(shè)資源節(jié)約型社會、建設(shè)生態(tài)友好型社會、增強可持續(xù)發(fā)展能力和構(gòu)建和諧社會等黨的新的執(zhí)政理論導(dǎo)入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計理論研究中，突破舊的審計理論條條框框的束縛，重構(gòu)和再造新的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計，特別是地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計理論，以適應(yīng)形勢的發(fā)展。

　　其次，在法規(guī)建設(shè)上，要把握內(nèi)在規(guī)律。全國人大常委會剛剛通過修訂的《審計法》，對經(jīng)濟責任審計作了明確規(guī)定，目前中央紀委、中央組織部、監(jiān)察部、人事部、審計署等部門已將研究起草《經(jīng)濟責任審計條例》列入議事日程，從而確立經(jīng)濟責任審計的法律地位，經(jīng)濟責任審計法制建設(shè)將取得重大突破，經(jīng)濟責任審計工作將走上法制化軌道。目前，應(yīng)加緊著手研究制訂相應(yīng)的審計準則和審計評價標準，在可操作性上下功夫，把握其內(nèi)在規(guī)律：一是審計程序的獨特性。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計是由紀委、組織人事、監(jiān)察、審計等部門組成聯(lián)席會議或領(lǐng)導(dǎo)小組共同推動和開展的，審計程序與常規(guī)審計不同，如審計計劃安排，是根據(jù)干部管理、監(jiān)督工作的需要和黨委、人民政府的意見，由組織人事部門、紀檢監(jiān)察機關(guān)向?qū)徲嫏C關(guān)提出對領(lǐng)導(dǎo)干部進行任期經(jīng)濟責任審計的委托，審計機關(guān)依法進行實施的。二是審計目標的多樣性和層次性。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計對象分不同部門、不同地區(qū)、不同級別，對其審計的目標必然存在多樣性和層次性。就一個地區(qū)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計，他的工作實績體現(xiàn)在各個方面，就經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展等方面的審計目標，包括各項經(jīng)濟工作指標的完成情況，經(jīng)濟發(fā)展的速度、效益與后勁，以及財政收入增長幅度和人民生活水平提高的程度；教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)的發(fā)展，環(huán)境與生態(tài)保護、人口與計劃生育等；就層次而言，分宏觀審計目標、中觀審計目標和微觀審計目標。三是審計評價標準的不確定性和審計評價過程的綜合性。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計的對象千差萬別，甚至是同一地區(qū)、不同的時期，有多種不同的衡量標準，得出的結(jié)論會截然不同，但評價過程中要尊重客觀事實和客觀規(guī)律，綜合各種因素和運用各種手段和方法，得出相對公平、合理和公允的審計結(jié)論。

　　第三，在審計實踐上，要改進技術(shù)方法。開展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計，特別是開展地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計，績效審計和環(huán)境審計是最能揭示地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部顯性政績和隱形政績，最能分清地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部現(xiàn)實責任和歷史責任；計算機審計是解決目前人手少、任務(wù)重的最有效途經(jīng)。要加大績效審計、環(huán)境審計和計算機審計在開展黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計中的比重，在提高開展地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計技術(shù)含金量上下功夫。同時，審計中要始終堅持以下三個方面的原則：一是全局利益和局部利益的統(tǒng)一。在特定情況下，全局利益和局部利益存在不一致的地方，績效審計、環(huán)境審計作為協(xié)調(diào)全局利益和局部利益的一種重要手段，必須為加強和改善國家對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控服務(wù)，使一個地方的經(jīng)濟效益最大限度地與宏觀經(jīng)濟效益保持一致。二是長遠利益和當前利益的統(tǒng)一。正確處理長遠利益和當前利益的關(guān)系，必須堅持當前利益服從長遠利益的原則，一個地方不能只顧眼前利益，殺雞取卵，涸澤而漁，飲鴆止渴，不僅要考慮發(fā)展投資少、見效快的產(chǎn)業(yè)，而且要考慮投資大、效益長的公共基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)工業(yè)的開發(fā)與建設(shè)，如交通、通信、能源、水利的發(fā)展。三是經(jīng)濟效益與社會效益、生態(tài)效益的統(tǒng)一。我國是社會主義國家，在提高經(jīng)濟效益的同時，必須綜合考慮社會效益和生態(tài)效益，包括解決失業(yè)問題及提供就業(yè)機會的責任、保護生態(tài)環(huán)境與治理污染的責任，提高職工待遇及技術(shù)文化素質(zhì)的責任，為公共福利慈善事業(yè)提供捐助的責任等。

　　第四，在人才培養(yǎng)上，要注重深度開發(fā)。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計對審計干部的素質(zhì)提出了很高的要求，審計干部不僅要精通財務(wù)知識，而且要通曉或至少了解管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、資源環(huán)境學(xué)、工程技術(shù)、法律、計算機等領(lǐng)域的知識。針對政府機構(gòu)改革后，各級審計機關(guān)在編人員大都處于飽和狀態(tài)，發(fā)展審計隊伍不可能再走審計機關(guān)成立之初的人員擴張之路的現(xiàn)狀，當前及今后一段時間內(nèi)，在領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計人才隊伍建設(shè)上，必須采取“內(nèi)外并重、以內(nèi)為主”的方法，在深度開發(fā)現(xiàn)有審計人員的內(nèi)在潛能上下功夫。所謂“內(nèi)外并重”，就是在積極引進領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計工作急需人才的同時，加強對現(xiàn)有審計人員的培養(yǎng)、開發(fā)和使用，使他們符合領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計工作的需要。所謂“以內(nèi)為主”，加強對現(xiàn)有審計人員的培養(yǎng)、開發(fā)和使用，是審計機關(guān)最主要、最經(jīng)濟、最有效的選擇。