摘　要：新公共管理是20世紀(jì)70年代末和80年代初興起于西方國(guó)家的一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的政府改革運(yùn)動(dòng)，對(duì)公共部門管理的改革產(chǎn)生了重大影響，同時(shí)對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展也具有巨大的促進(jìn)作用。本文主要分析了新公共管理對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的影響及對(duì)我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)改革的啟示。

　　關(guān)鍵詞：政府績(jī)效審計(jì)；新公共管理；審計(jì)體制

　　一、政府績(jī)效審計(jì)的含義

　　政府績(jī)效審計(jì)雖然已經(jīng)在許多國(guó)家得到推廣和應(yīng)用，但各國(guó)對(duì)其稱謂和定義各有不同。英國(guó)叫“貨幣價(jià)值審計(jì)”（Value for MoneyAudit），有的翻譯為“價(jià)值為本審計(jì)”，加拿大叫“綜合審計(jì)”（Compre hensiveAuditing），澳大利亞叫“效率審計(jì)”（Efficien cyAuditing），瑞典叫“效果審計(jì)”（EffectivenessAu diting），還有的國(guó)家叫全面審計(jì)，只有美國(guó)叫“績(jī)效審計(jì)”（PerformanceAuditing）。最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織于1986年4月在悉尼召開(kāi)的最高審計(jì)機(jī)關(guān)第十二屆國(guó)際會(huì)議上，建議以績(jī)效審計(jì)來(lái)統(tǒng)一這一類審計(jì)的名稱，并在最后形成的會(huì)議文件《關(guān)于績(jī)效審計(jì)、公營(yíng)企業(yè)審計(jì)和審計(jì)質(zhì)量的總聲明》中正式使用了“績(jī)效審計(jì)”這個(gè)叫法。在這次會(huì)議文件關(guān)于績(jī)效審計(jì)的表述中指出：“最高審計(jì)機(jī)關(guān)的傳統(tǒng)任務(wù)是進(jìn)行合規(guī)性審計(jì)，包括遵守法律和規(guī)章以及財(cái)務(wù)責(zé)任的所有方面；除了合規(guī)性審計(jì)，還有另一種類型的審計(jì)，它涉及對(duì)公營(yíng)部門的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的評(píng)價(jià)，這就是績(jī)效審計(jì)?！?/p>

　　績(jī)效審計(jì)也稱“3E”審計(jì)，是對(duì)一個(gè)組織利用資源的經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）進(jìn)行的評(píng)價(jià)?？?jī)效審計(jì)的目的是從第三者的角度，向有關(guān)利害關(guān)系人提供經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的信息，促進(jìn)資源的管理者或經(jīng)營(yíng)者改進(jìn)工作，更好地履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任。經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性三要素是一個(gè)有機(jī)的整體。經(jīng)濟(jì)性主要側(cè)重于投入方面，注意節(jié)約支出；而效率性主要指投入與產(chǎn)出的關(guān)系，即是否以最小的投入取得一定的產(chǎn)出，或者以一定的投入取得最大的產(chǎn)出；效果性是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的產(chǎn)出結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)的比較。經(jīng)濟(jì)性是前提，效率性是過(guò)程，效果性是目的，經(jīng)濟(jì)性、效率性都應(yīng)與效果性相一致。

　　二、新公共管理運(yùn)動(dòng)和政府績(jī)效審計(jì)的興起

　　自20世紀(jì)70年代末至80年代初開(kāi)始，西方各國(guó)掀起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大且曠日持久的政府改革運(yùn)動(dòng)，它起源于英國(guó)，并迅速擴(kuò)展到其他西方國(guó)家。1979年撒切爾夫人上臺(tái)以后，英國(guó)保守黨政府推行了西歐最激進(jìn)的改革計(jì)劃，開(kāi)始了在公共管理領(lǐng)域內(nèi)以注重商業(yè)管理技術(shù)、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和顧客導(dǎo)向?yàn)樘卣鞯男鹿补芾砀母?，這就是“新公共管理運(yùn)動(dòng)（NewPublicManagement）”。新公共管理理論是在對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論批判的基礎(chǔ)上逐步形成的， 它對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展和影響是巨大的，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　?。ㄒ唬┬鹿补芾淼墓芾砝砟钍钦?jī)效審計(jì)興起的理論基礎(chǔ)

　　新公共管理理論是西方公共管理改革的基石。新公共管理強(qiáng)調(diào)私營(yíng)部門的管理方法與公共部門的管理方法有相似之處，可以廣泛運(yùn)用于公共部門。主張引進(jìn)私營(yíng)部門的管理人員，借用私營(yíng)部門的管理哲學(xué)、模式、原則和技術(shù)方法來(lái)重塑政府形象，如努力精簡(jiǎn)組織機(jī)構(gòu)，大幅減少行政人員，推行目標(biāo)管理、績(jī)效管理、全面質(zhì)量管理等，利用社會(huì)和市場(chǎng)力量實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)社會(huì)化，在公共服務(wù)中引入強(qiáng)制性競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)機(jī)制，簽訂績(jī)效合同，推行服務(wù)承諾制，實(shí)行分權(quán)化改革，放松管制等，強(qiáng)調(diào)優(yōu)質(zhì)服務(wù)，即在追求節(jié)約、效率的同時(shí)更關(guān)注質(zhì)量，強(qiáng)調(diào)結(jié)果為本的“講究效果的政府”。公共部門的績(jī)效審計(jì)正是在這種背景下發(fā)展壯大起來(lái)的，通過(guò)政府績(jī)效審計(jì)，可以幫助政府改進(jìn)績(jī)效管理，獲得更好的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，為公共管理新思維的實(shí)施提供了有力的技術(shù)支持。同時(shí)向社會(huì)公布績(jī)效審計(jì)結(jié)果滿足了公眾對(duì)政府績(jī)效狀況了解的迫切需求。

　?。ǘ┬鹿补芾磉\(yùn)動(dòng)是績(jī)效審計(jì)興起的政治動(dòng)力，使得績(jī)效審計(jì)成為必然

　　政府績(jī)效審計(jì)最早產(chǎn)生于20世紀(jì)40年代，但真正的興起是在20世紀(jì)70年代以后。隨著一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的被稱為“新公共管理”（NPM）的政府改革浪潮在世界范圍內(nèi)掀起，整個(gè)西方世界進(jìn)入了公共管理改革的黃金時(shí)代。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)被形象地稱之為“重塑政府”。西方公共管理改革的特點(diǎn)之一便是在傳統(tǒng)的壟斷性服務(wù)部門引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，各部門提供服務(wù)要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)，擴(kuò)大服務(wù)對(duì)象的選擇權(quán)。中央政府內(nèi)部和地方權(quán)力機(jī)構(gòu)內(nèi)部，許多公共事業(yè)部門，如學(xué)校、醫(yī)療以及醫(yī)療系統(tǒng)內(nèi)部的其他單位，都通過(guò)強(qiáng)制性競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)產(chǎn)生的執(zhí)行機(jī)構(gòu)等創(chuàng)造出了新的市場(chǎng)環(huán)境，這使得公共部門更加關(guān)注績(jī)效和績(jī)效監(jiān)督。政府績(jī)效審計(jì)正是隨著西方政府公共管理改革的大環(huán)境下發(fā)展壯大起來(lái)的。

　　（三）新公共管理背景下的績(jī)效審計(jì)———一種績(jī)效評(píng)估工具

　　在現(xiàn)代社會(huì)中，人民是國(guó)家的主人，公共權(quán)力來(lái)自于人民的授權(quán)和認(rèn)可，政府事實(shí)上是接受人民的委托治理國(guó)家。按照委托—代理理論，作為代理人的政府與委托人目標(biāo)的不一致性及信息的不對(duì)稱性就導(dǎo)致了代理人的“道德風(fēng)險(xiǎn)”（Moralhazard）和“逆向選擇”（ReverseSelect）。為了防止或盡量減少政府機(jī)構(gòu)或政府官員以犧牲委托人利益而做出有利于自身最優(yōu)福利實(shí)現(xiàn)的選擇，有必要形成一種機(jī)制、利用一種手段對(duì)政府運(yùn)行中的資源耗費(fèi)、運(yùn)行結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。因此，傳統(tǒng)的績(jī)效審計(jì)是一種權(quán)力制約機(jī)制，通過(guò)對(duì)政府運(yùn)行結(jié)果的評(píng)價(jià)來(lái)參與權(quán)力制約的。

　　在新公共管理背景下，建設(shè)一個(gè)高效、經(jīng)濟(jì)、更負(fù)責(zé)任的政府成為國(guó)家、政府和民眾的共識(shí)。新公共管理的核心特征是對(duì)政府績(jī)效和責(zé)任的高度關(guān)注，這極大地激勵(lì)了政府組織內(nèi)部的創(chuàng)新意識(shí)、效率意識(shí)和成本意識(shí)，具體表現(xiàn)為將私營(yíng)部門的管理手段引入公共部門的管理，提高公共部門的運(yùn)作績(jī)效。新公共管理給政府責(zé)任機(jī)制帶來(lái)的另一個(gè)顯著變化是增加行政透明度、接受公眾監(jiān)督，要求政府注重接納公眾的意見(jiàn)，從而為公眾利益表達(dá)和參與政府管理提供了重要的途徑和方法。

　　可見(jiàn)，新公共管理運(yùn)動(dòng)是一個(gè)公共行政模式由權(quán)力至上發(fā)展到績(jī)效至上的演變過(guò)程。新公共管理背景下的政府績(jī)效審計(jì)已經(jīng)成為政府績(jī)效評(píng)估的一種重要工具。

　　三、新公共管理對(duì)我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的啟示

　?。ㄒ唬?qiáng)化政府服務(wù)意識(shí)，為開(kāi)展績(jī)效審計(jì)創(chuàng)造良好的客觀環(huán)境

　　從本質(zhì)上說(shuō)，公共管理不是管制而是服務(wù)。新公共管理背景下治理者與被治理者的關(guān)系轉(zhuǎn)變成為服務(wù)提供者與消費(fèi)者的關(guān)系，政府被界定為公共服務(wù)提供者，政府的一個(gè)重要職能就是滿足社會(huì)公眾對(duì)管理的需求。評(píng)估政府績(jī)效，主要不是看它為社會(huì)提供了多少價(jià)值、投入了多少資源，而是主要考察它所利用的社會(huì)資源是否達(dá)到了經(jīng)濟(jì)性、效率性，是否達(dá)到了預(yù)期的效果，在多大程度上滿足了社會(huì)和公眾的需要。而對(duì)政府部門開(kāi)展績(jī)效審計(jì)正是對(duì)政府利用社會(huì)資源是否達(dá)到經(jīng)濟(jì)性、效率性以及是否達(dá)到預(yù)期效果的一種監(jiān)督和評(píng)價(jià)。因此，政府必須強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，以公眾的滿意程度作為自己的追求目標(biāo)，為開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)創(chuàng)造良好的客觀環(huán)境。

　　（二）改革我國(guó)現(xiàn)行政府審計(jì)體制

　　我國(guó)目前的政府審計(jì)體制是行政型的審計(jì)體制，其主要特點(diǎn)是政府審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府負(fù)責(zé)，其活動(dòng)受政府影響。我國(guó)目前的審計(jì)監(jiān)督實(shí)行的是上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和當(dāng)?shù)卣碾p重領(lǐng)導(dǎo)，且以當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)為主。即審計(jì)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)上受上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的指導(dǎo)，而審計(jì)機(jī)關(guān)的人、財(cái)、物等均歸地方政府掌握，而且要對(duì)地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)。如此體制下難免形成自己審自己的尷尬現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了政府審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。因此，現(xiàn)行審計(jì)體制的“內(nèi)部審計(jì)”的性質(zhì)限制了績(jī)效審計(jì)對(duì)政府及其公共資源使用情況進(jìn)行監(jiān)督，改革勢(shì)在必行。根據(jù)有關(guān)部門的問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，隨著中國(guó)民主政治和法制建設(shè)的逐步完善，78%的問(wèn)卷答卷者贊同或基本贊同國(guó)家審計(jì)的立法型審計(jì)改革。

　　（三）政府績(jī)效審計(jì)要制度化、法規(guī)化

　　提高政府績(jī)效對(duì)重振政府治理能力和公民對(duì)政府的信心，更主動(dòng)地應(yīng)付復(fù)雜的不確定的社會(huì)變革因素帶來(lái)的挑戰(zhàn)是必要的，也是可能的。目前政府績(jī)效審計(jì)在我們國(guó)家政府審計(jì)工作中所占的比例還很小，很多地方審計(jì)機(jī)構(gòu)還都是嘗試性的開(kāi)展績(jī)效審計(jì)。政府績(jī)效審計(jì)作為新公共管理背景下的一種績(jī)效評(píng)價(jià)工具，是對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督的一種重要的手段，要經(jīng)?；?、制度化。政府績(jī)效審計(jì)工作要以法律的形式加以規(guī)范，這樣才能確保這一工作持續(xù)不斷的開(kāi)展，成為各級(jí)政府審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)常規(guī)性工作。

　　另外，盡快制定出我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則或規(guī)范也是當(dāng)務(wù)之急。政府審計(jì)準(zhǔn)則作為指導(dǎo)政府績(jī)效審計(jì)工作、規(guī)范政府績(jī)效審計(jì)行為的原則和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)工作起著規(guī)范和指導(dǎo)的作用。1994年修訂的《美國(guó)政府審計(jì)準(zhǔn)則》明確說(shuō)明其工作范圍包括財(cái)務(wù)審計(jì)和績(jī)效審計(jì)兩個(gè)部分。在該準(zhǔn)則中規(guī)定了審計(jì)人員實(shí)施經(jīng)濟(jì)性和效率性審計(jì)、計(jì)劃項(xiàng)目的效果審計(jì)時(shí)應(yīng)有充分的計(jì)劃，并規(guī)范了績(jī)效審計(jì)計(jì)劃的內(nèi)容。加拿大的《審計(jì)長(zhǎng)法》中也規(guī)定政府審計(jì)的范圍也已擴(kuò)大到“3E”審計(jì)領(lǐng)域。瑞典也制定了效益審計(jì)準(zhǔn)則和績(jī)效審計(jì)手冊(cè)。而我國(guó)審計(jì)署自1989年起開(kāi)始著手制定我國(guó)政府審計(jì)準(zhǔn)則，1993年3月審計(jì)署印發(fā)了《中華人民共和國(guó)政府審計(jì)準(zhǔn)則（征求意見(jiàn)稿）》，1996年1月審計(jì)署提出了《審計(jì)工作規(guī)范化建設(shè)規(guī)劃方案》，并于1996年底發(fā)布了38個(gè)國(guó)家審計(jì)規(guī)范，但這些文件主要針對(duì)財(cái)務(wù)審計(jì)而沒(méi)有一個(gè)專門的規(guī)范或準(zhǔn)則來(lái)規(guī)定政府績(jī)效審計(jì)。雖然在許多規(guī)范中也有“對(duì)效益進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”等字樣，但卻沒(méi)有具體的條文內(nèi)容。因此，借鑒西方國(guó)家已頒布的政府績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則和規(guī)范，積極推動(dòng)我國(guó)績(jī)效審計(jì)規(guī)范建設(shè)，并在實(shí)踐中不斷探索前進(jìn)，將會(huì)有力地推動(dòng)我國(guó)績(jī)效審計(jì)的發(fā)展。

　　（四）以人為本，加速審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)

　　開(kāi)展績(jī)效審計(jì)不同于財(cái)務(wù)審計(jì)，審計(jì)人員不僅要通曉會(huì)計(jì)、審計(jì)以及相關(guān)法律方面的知識(shí)，而且要具備數(shù)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、運(yùn)籌學(xué)、數(shù)量經(jīng)濟(jì)學(xué)、系統(tǒng)論、人力資源管理等許多其他學(xué)科的知識(shí)。因此，績(jī)效審計(jì)需要多元化的知識(shí)結(jié)構(gòu)。同時(shí)，多元化的審計(jì)人員結(jié)構(gòu)也是績(jī)效審計(jì)得以順利開(kāi)展的根本前提之一。開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，除了需要精通會(huì)計(jì)、審計(jì)等方面知識(shí)的人員以外，還需要精通工程、法律、計(jì)算機(jī)等方面知識(shí)的非財(cái)經(jīng)類的專業(yè)人員。為適應(yīng)這一特點(diǎn)，世界各國(guó)大多形成了多元化的審計(jì)人員結(jié)構(gòu)。反觀我國(guó)，目前審計(jì)機(jī)關(guān)絕大多數(shù)都是會(huì)計(jì)方面的人才，審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)也比較單一，因此，我國(guó)政府審計(jì)機(jī)關(guān)的當(dāng)務(wù)之急是盡快培養(yǎng)適應(yīng)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)工作的人員，廣泛吸收具有法律、建筑工程、計(jì)算機(jī)等方面知識(shí)的專業(yè)人才，形成多元化的審計(jì)人員結(jié)構(gòu)。

　　總之，政府績(jī)效審計(jì)是新公共管理背景下對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)督的重要工具，通過(guò)績(jī)效審計(jì)，不斷發(fā)現(xiàn)政府管理存在的問(wèn)題并不斷加以改進(jìn)，這才是政府績(jī)效審計(jì)的意義所在。

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