公路工程內(nèi)部審計是與公路基本建設(shè)的密不可分的。1998年，國家作出了加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、擴大內(nèi)需的戰(zhàn)略決策。全國公路建設(shè)總投資規(guī)模不斷擴大，在世紀(jì)之交，我國公路建設(shè)實現(xiàn)了“兩個突破、三個提高”，即：全國公路通車?yán)锍掏黄?40萬公里，高速公路里程突破1.6萬公里；等級公路在路網(wǎng)中的比重進一步提高，通公路的鄉(xiāng)村比重進一步提高，公路工程建設(shè)質(zhì)量進一步提高。進入2000年后，國家做出“西部大開發(fā)”的戰(zhàn)略決策，公路建設(shè)投資又成為各項投資中的重中之重，公路建設(shè)面臨新的發(fā)展機遇。為了加強公路建設(shè)資金的管理，規(guī)范公路建設(shè)市場，保證工程質(zhì)量，提高投資效益，加強公路工程內(nèi)部審計具有十分重要的意義。具體來講包括以下幾個方面：

　　1 公路建設(shè)投資的審計監(jiān)督的重點

　　多年來，審計部門沿用的辦法一直是等到工程完工后，對決算報告進行審查，檢查其套用定額是否正確，有無多計工程量的。很顯然，這種辦法已遠遠脫離了審計監(jiān)督職能的范疇。隨著現(xiàn)在工程招標(biāo)制、工程監(jiān)理制等新事物的出現(xiàn)，審計監(jiān)督也應(yīng)相應(yīng)的改變其重點和，主要是以下幾個方面：

　?。ㄒ唬┕饭こ陶型稑?biāo)的全過程。公路建設(shè)投資項目從立項伊始，到公開進行招投標(biāo)，其中隱藏著許多不為人知的秘密，如標(biāo)底的多少、投資者對標(biāo)底上下浮動的最大承受能力等，這些雖屬業(yè)內(nèi)秘密、機密，但應(yīng)該是審計監(jiān)督的重點，以避免虛假招投標(biāo)或暗箱操作問題的發(fā)生。除此之外，承包商的施工資質(zhì)、招投標(biāo)過程的合法、合規(guī)性都應(yīng)列為審計監(jiān)督的重點。

　?。ǘ┲黧w工程，即投資者所要得到的道路、大橋、橋涵等的主體。審計監(jiān)督的重點應(yīng)是工程的規(guī)劃有無超標(biāo)準(zhǔn)、超預(yù)算的情況，即所謂的小批大干現(xiàn)象。

　?。ㄈ└綄俟こ蹋绲缆穬蛇叺木G化工程、防護、邊溝等，審計監(jiān)督的重點同樣應(yīng)放在有無夾帶工程等計劃外工程，或人為改變設(shè)計方案，變相加大工程概算的問題。

　?。ㄋ模╇[蔽工程，如橋梁基礎(chǔ)，竣工后無法看見和計量的工程。隱蔽工程因其隱蔽性和重要性而增加了監(jiān)督的難度，監(jiān)督的重點應(yīng)放在核實設(shè)計要求和實際施工的差異上，如開挖土石方量、投入的基礎(chǔ)用料量等問題上。

　?。ㄎ澹┕こ虥Q算，即對提報的工程決算報告進行審計，依據(jù)國家公路建設(shè)方面的法規(guī)仔細審查施工過程有無多計工程量、重復(fù)計量、不合規(guī)定、高套定額、故意錯套定額、多計取費用、亂攤銷費用、挪用轉(zhuǎn)移公路建設(shè)資金等現(xiàn)象。

　　2 公路建設(shè)投資審計監(jiān)督的內(nèi)容

　　由于近年來，公路建設(shè)投資規(guī)模進一步擴大，如何做到既充分發(fā)揮公路建設(shè)資金的運用效益，又對公路建設(shè)投資重大工程項目進行有效監(jiān)督，審計監(jiān)督的辦法問題尤為重要。

　　2.1 招投標(biāo)過程監(jiān)督

　　招投標(biāo)過程是公路建設(shè)投資進入實質(zhì)性工作中至關(guān)重要的一步，它不僅能從施工能力、施工信譽等方面擇優(yōu)選擇承包商，也通過施工合同對投資、進度、質(zhì)量進一步細化和控制，用、合同手段保證公路建設(shè)總體目標(biāo)的實現(xiàn)。因此招投標(biāo)工作是否規(guī)范、合法，將直接招投標(biāo)結(jié)果的公正性以及投資的經(jīng)濟性與否，從以往經(jīng)驗和教訓(xùn)來看，招投標(biāo)過程中出現(xiàn)的暗箱操作關(guān)系標(biāo)、人情標(biāo)，不僅使招標(biāo)的目的難以從合同價上表現(xiàn)出來，也會為以后施工過程中的投資失控埋下隱患。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

　?。?）建設(shè)單位（以下稱業(yè)主）的招標(biāo)（或招標(biāo)代理）是否規(guī)范。《中華人民共和國招投標(biāo)法》[2]以及我省about招投標(biāo)工作的一些規(guī)定已經(jīng)全面實施，按照法定招標(biāo)程序應(yīng)按公開發(fā)布招標(biāo)公告、資格預(yù)審、投標(biāo)、評標(biāo)定標(biāo)、發(fā)出中標(biāo)通知書這程來進行，在招標(biāo)前應(yīng)詳細編制招標(biāo)文件（含項目專用本）、招標(biāo)總體實施辦法、資格預(yù)審評審辦法、評標(biāo)實施細則等報主管部門審核批準(zhǔn)，在各階段應(yīng)認(rèn)真準(zhǔn)確客觀地編寫評標(biāo)報告、定標(biāo)決議等，并應(yīng)全程做好公證。作為審計部門應(yīng)從以下幾方面檢查自身在招投標(biāo)中有無違規(guī)現(xiàn)象：

　?、僭谡袠?biāo)公告、招標(biāo)文件、資格預(yù)審、評標(biāo)中是否有地區(qū)、行業(yè)的限制性條款和做法；

　?、诎凑諊乙?guī)定進行公開招標(biāo)的項目是否公開招標(biāo)，是否將該公開招標(biāo)的項目實施小范圍的邀請招標(biāo)、議標(biāo)，是否將大的項目肢解逃避招標(biāo)，是否將前期小的項目招標(biāo)后期大的項目直接交給前期項目施工單位；③指定分包的項目是否符合國家對可以由業(yè)主指定分包的條件；

　?、芎贤灦▋r及中標(biāo)通知書的合同價是否為承包商的中標(biāo)價；

　?、荼卷椖康恼袠?biāo)文件和實施辦法中是否有與《中華人民共和國招投標(biāo)法》[2]以及我省about投標(biāo)工作的一些規(guī)定有嚴(yán)重抵觸的地方。

　?。?）建設(shè)單位是否嚴(yán)格遵循國家建設(shè)項目建設(shè)程序，在各項上級批復(fù)、建設(shè)資金到位、施工圖設(shè)計完成并經(jīng)過專家評審?fù)ㄟ^后再實施招標(biāo)。堅決杜絕邊設(shè)計邊施工，以往的經(jīng)驗教訓(xùn)已經(jīng)不少，強攻硬上、盲目施工只能是勞民傷財，必然造成一些總體上考慮不周的地方，頻繁返工，是對國家和人民的極端不負責(zé)。

　?。?）建設(shè)單位是否在招標(biāo)前將該項目的招標(biāo)用圖紙和工程量清單（或調(diào)整工程量清單）進行了認(rèn)真的對比審核。工程量清單是根據(jù)招標(biāo)用圖紙，按照招標(biāo)文件上的各細目計量辦法匯總出來的。它既是招投標(biāo)時各投標(biāo)單位報價的共同基礎(chǔ)，也是合同簽定后施工過程中變更、計量的基礎(chǔ)?，F(xiàn)在工程量清單大多由設(shè)計院或工程咨詢事物所編制，沒有第二家單位復(fù)核，準(zhǔn)確度較低，如果清單量與實際施工圖數(shù)量出入太大，會使合同價（或中標(biāo)價）過高或過低，即使在中標(biāo)以后另行調(diào)整，也會給施工單位按合同文件提請變更單價埋下伏筆。因此復(fù)核工程量清單數(shù)量顯得尤為重要。在復(fù)核過程中，土石方工程（含軟基處理）又是復(fù)核的重點，因為在實際月計量支付中，土石方是按分層、分段計量的，相對來講比較粗略，所以只有在工程量清單上進行總量控制才能有效地防止超計量。發(fā)現(xiàn)有不符合時，則應(yīng)按規(guī)定及時予以更正。

　　2.2 施工過程監(jiān)督

　　施工過程是履行合同、處理變更、對實物工程量進行計量的過程，具有時間跨度大、可變因素多、矛盾集中、對決算價影響大等特點，因此也是我們工程監(jiān)督管理的重點和難點，在處理這個階段的工程管理問題，應(yīng)緊緊把握住合同這個原則，這里所講的合同是個廣義的概念，不僅包括施工合同，而且包括招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、圖紙等；如果遇到以上文件都解決不了的問題，則要依照《部國內(nèi)公路工程招標(biāo)文件范本》[3]進行處理。在這個階段應(yīng)重點加強以下幾個方面的監(jiān)督管理：

　?。?）履約保函及動員預(yù)付款保函應(yīng)按合同規(guī)定及時足量提交。履約保函的作用是保證承包商能按合同規(guī)定承擔(dān)工程的實施和完成及其缺陷修復(fù)的銀行擔(dān)保，其有效期至業(yè)主向承包商頒發(fā)交工證書之日。承包商應(yīng)按在規(guī)定的期限內(nèi)向業(yè)主提交履約保函，未提交之前不得對其計量。

　　動員預(yù)付款保函的作用是對業(yè)主支付給承包商用于開工前準(zhǔn)備工作啟動資金的銀行擔(dān)保，按工程進度以一定比例分期從各月的中期支付中扣回。其有效期至全部扣回之日起失效。承包商應(yīng)按在規(guī)定的期限內(nèi)向業(yè)主提交動員預(yù)付款保函，未提交之前不得支付動員預(yù)付款。

　?。?）重點加強工程量清單的合同內(nèi)計量工作。工程量清單計量一般是根據(jù)每月完成的合同內(nèi)實物工作量經(jīng)監(jiān)理工程師簽認(rèn)合格準(zhǔn)予計量的工程細目，它有階段性、按實計量的特點。根據(jù)這個特點，應(yīng)在過程中來進行控制，而不是依靠事后發(fā)現(xiàn)超計量以后再扣回。計量人員（業(yè)主工地工程部、合同部）均應(yīng)認(rèn)真合同文件和招標(biāo)文件中的計量條款，心中應(yīng)明確哪些項目可以計量，哪些項目不能計量，屬于包含在其他工程項目中的均不能單獨計量，業(yè)主工地工程監(jiān)管人員應(yīng)重點審核施工期內(nèi)各工程細目的合同內(nèi)計量總額是否超出調(diào)整后的清單總額，對于超出的項目應(yīng)查找原因，與總監(jiān)辦結(jié)合及時予以核減。

　?。?）指定專人負責(zé)管理變更設(shè)計工作。變更設(shè)計是施工階段工程造價最大的因素，但客觀的講，任何工程項目都不可避免的會發(fā)生變更設(shè)計；變更設(shè)計既可以由業(yè)主（或設(shè)計單位）提出，也可以由承包商提出。對于這方面有以下幾點值得注意：

　?、僮兏O(shè)計是否必要，是否有施工單位和設(shè)計代表通過變更將低單價細目更改為高單價細目的現(xiàn)象。

　　②是否清單上已有適合或類似的項目單價，而另行審批單價的現(xiàn)象；在批復(fù)新的合同外單價時，應(yīng)根據(jù)合同及實際情況認(rèn)真編寫審核批復(fù)意見，經(jīng)相關(guān)部門會簽，總監(jiān)簽發(fā)。不得隨意無根據(jù)批復(fù)。

　?、蹖τ谕瑫r有核增核減的變更設(shè)計工程數(shù)量，是否在核增的同時對相關(guān)細目數(shù)量進行核減。

　?、軐τ谡袠?biāo)文件或投標(biāo)書中明確由承包商承擔(dān)的施工方案、材料、機械、施工配合費用，是否通過變更予以支付。

　　⑤一般來說，土方工程變更的重點集中在土方運距的增量上，從其他的高速公路項目上的審計情況來看，這部分的比較多，涉及的金額也比較大。客觀上講由于項目全線的取土坑不是同時落實到位，地點及取土數(shù)量也不可能與施工圖設(shè)計完全一樣，因此必然引起施工便道及土方平均運距的變化，正因為如此，往往導(dǎo)致此項變更比較混亂，這是我們工程管理監(jiān)督的重點。對于施工便道，有的招標(biāo)文件明確規(guī)定在投標(biāo)時由承包商自行報價，總額包死，不因取土場的變化而調(diào)整；有的規(guī)定調(diào)整的范圍，例如平均運距變化在1Km以內(nèi)的不予調(diào)整；而有的則按實際便道的長度進行計量，針對以上幾種情況，應(yīng)根據(jù)具體合同區(qū)別對待，嚴(yán)格按合同條款執(zhí)行。對于這類問題，建設(shè)單位應(yīng)及早著手制定具體的變更辦法和原則，隨時調(diào)查核實和簽署相關(guān)的基礎(chǔ)資料，為以后整體土方平均運距的打下基礎(chǔ)，避免以后甲乙雙方引起爭議。實際計算時，應(yīng)先計算出施工圖土方的平均運距，再按監(jiān)理工程師簽認(rèn)的取土坑平面位置、上土里程、取土數(shù)量、便道長度等計算出變更后的平均運距，兩者之差即為運距增量。

　　⑥另一個值得重視的問題就是隱蔽工程的變更，主要指軟基處理、溝塘回填等，這部分項目主要發(fā)生在路基施工的前期，工程點多面廣，工作量也比較大。在路基本體開始填筑后，即使發(fā)現(xiàn)數(shù)量上有問題，核查的難度也是相當(dāng)大的。對于此部分的變更及計量，從其他公路建設(shè)的成功的經(jīng)驗來看，業(yè)主工地監(jiān)管部門或總監(jiān)辦應(yīng)明確指派不同部門的兩個人在現(xiàn)場同時核準(zhǔn)并在計量表上簽字，這樣可以做到互相監(jiān)督，當(dāng)場核定，一方面避免一人隨意操作，另一方面避免事后甲乙雙方相互推脫。

　　2.3 竣工結(jié)算監(jiān)督

　　竣工結(jié)算是在承包商按合同要求全部完成其施工項目后，對施工單位所做的實際工作量及其他應(yīng)付費用做一匯總，據(jù)此確定最終支付給施工單位的計量總額。工程竣工結(jié)算應(yīng)在工程量現(xiàn)清單總量控制的前提下，按實際的合理的月計量支付數(shù)量進行匯總，對于某些項目的實際計量總數(shù)量未達到現(xiàn)清單數(shù)量，應(yīng)原因，如果不是漏計、錯計，則不能再將差額補給施工單位，尤其是路基土石方這一塊，施工單位會以種種理由說明前期土石方計量得比較粗略，要求結(jié)算時一次補足，這是違背計量支付原則的。

　　3 對進一步完善公路基本建設(shè)投資審計的建議

　　要提高監(jiān)督質(zhì)量，就改進方式和手段。首先是提前介入、全程把關(guān)，就是在工程立項、招標(biāo)投標(biāo)、合同的簽訂、材料采購、現(xiàn)場勘查、工程變更、竣工決算等環(huán)節(jié)都要有審計人員的參與或?qū)嵤嵸|(zhì)性的審計，它是加強工程管理、減少舞弊現(xiàn)象、提高審計質(zhì)量的有效手段。在全程監(jiān)督過程中，要重點做好以下幾個環(huán)節(jié)的工作：一是根據(jù)《招投標(biāo)法》的有關(guān)規(guī)定，參與招投標(biāo)工作，實施審計監(jiān)督權(quán)；二是從信息評審、投標(biāo)報價評審、合同管理辦法評審等環(huán)節(jié)入手，發(fā)現(xiàn)并糾正違規(guī)行為；三是參與大宗物資（如瀝青、鋼材等）的采購工作，加強市場調(diào)研和可行性，對材料價格和質(zhì)量進行有效的控制；四是對隱蔽工程進行現(xiàn)場驗證；最后是嚴(yán)把決算審計關(guān)，核實工程量，杜絕多計重復(fù)計算工程量的問題等。

　　[1]于建書。為宏觀決策服務(wù)的著力點[J].山東審計，1996，（6）：40－41.

　　[2]王亞軍。論我國投招標(biāo)市場中存在的問題[J].基建優(yōu)化，2004，25（4）：11－12.

　　[3]王大慶，李卓，王欣群。我省公路項目質(zhì)量管理問題的對策[J].黑龍江，2002，（10）：69－70.