摘　要：現(xiàn)行的審計(jì)體制已不能適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)時(shí)代的需求，造成了“依法審計(jì)難、決定執(zhí)行難、違紀(jì)處理難、關(guān)系協(xié)調(diào)難、結(jié)論落實(shí)難”等問(wèn)題，削弱了審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，審計(jì)職能得不到充分發(fā)揮，制約了審計(jì)事業(yè)的發(fā)展。文章指出，對(duì)審計(jì)體制進(jìn)行改革已成為審計(jì)界的共識(shí)。

　　關(guān)鍵詞：審計(jì)體制　管轄權(quán)　職能

　　一、現(xiàn)行審計(jì)體制面臨的問(wèn)題

　　我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)體制脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，因而具有很強(qiáng)的行政色彩，隸屬于行政部門(mén)，在行政首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，強(qiáng)調(diào)行政處罰手段，審計(jì)結(jié)果主要報(bào)送被審計(jì)單位，審計(jì)目的突出真實(shí)性、合法性。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)體制的變革，這一體制固有的不足之處日益顯現(xiàn)出來(lái)。

　　1 審計(jì)的獨(dú)立性無(wú)法得到保證。獨(dú)立性是審計(jì)人員客觀公正地進(jìn)行審計(jì)和報(bào)告的一種狀態(tài)，是審計(jì)的本質(zhì)和靈魂之所在。在我國(guó)的《憲法》和《審計(jì)法》中都明確規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！币源舜_保審計(jì)的獨(dú)立性。但《審計(jì)法》中對(duì)審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)體制又有規(guī)定：“在縣級(jí)以上地區(qū)設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，由上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和本級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)，并對(duì)其負(fù)責(zé)?！边@也就決定了審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，而這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制無(wú)法保證審計(jì)獨(dú)立性的實(shí)現(xiàn)。雙重領(lǐng)導(dǎo)體制在實(shí)踐中實(shí)際表現(xiàn)為地方政府領(lǐng)導(dǎo)，地方政府不僅決定著審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的升降去留，審計(jì)機(jī)關(guān)的人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)都統(tǒng)統(tǒng)歸地方政府所管，就連審計(jì)機(jī)關(guān)營(yíng)造外部工作環(huán)境也得靠地方政府?？梢?jiàn)，審計(jì)獨(dú)立性所要求的組織上的獨(dú)立、人員上的獨(dú)立、工作上的獨(dú)立和經(jīng)費(fèi)上的獨(dú)立已名存實(shí)亡。相形之下，審計(jì)機(jī)關(guān)在依法從事審計(jì)時(shí)必然會(huì)屈從于地方政府的意見(jiàn)和利益，當(dāng)所審事項(xiàng)依法處理影響地方利益時(shí)，則以維護(hù)本級(jí)政府局部利益出發(fā)提出審計(jì)意見(jiàn)，形成審計(jì)結(jié)論。對(duì)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)則采取避重就輕、隱瞞不報(bào)、甚至兩套審計(jì)意見(jiàn)和結(jié)論的做法。審計(jì)的獨(dú)立性無(wú)法得到保證，弱化了審計(jì)監(jiān)督的作用，挫傷了審計(jì)人員的工作積極性，嚴(yán)重影響了審計(jì)機(jī)關(guān)的形象。

　　2 審計(jì)管轄權(quán)受到限制，產(chǎn)生審計(jì)“真空”地帶。根據(jù)國(guó)務(wù)院提出的“突出重點(diǎn)，全面審計(jì)”的方針，要求審計(jì)機(jī)關(guān)凡是涉及國(guó)家財(cái)政資金和國(guó)有資產(chǎn)的都要納入審計(jì)監(jiān)督的范圍。但在現(xiàn)有審計(jì)體制下，由于審計(jì)管轄權(quán)受到限制，不僅產(chǎn)生了審計(jì)“盲區(qū)”，有些單位甚至完全脫離了審計(jì)監(jiān)督，形成審計(jì)監(jiān)督的“真空”地帶。1994年財(cái)稅體制改革后，從中央到地方都成立了國(guó)稅局，其審計(jì)監(jiān)督權(quán)歸審計(jì)署。從國(guó)家審計(jì)署《1999至2003年審計(jì)工作發(fā)展綱要》中可以看出省級(jí)國(guó)稅部門(mén)兩年審計(jì)一次，地市級(jí)五年審計(jì)一次，縣級(jí)五年審計(jì)一次。但從實(shí)際執(zhí)行情況來(lái)看，縣級(jí)國(guó)稅部門(mén)從未審計(jì)過(guò)一次。國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改制后，審計(jì)署編制為450人，是很難保證審計(jì)監(jiān)督覆蓋到縣的。另外，國(guó)有金融保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、煙草、郵政通信這些在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中居舉足輕重地位的企業(yè)，歸上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)，不經(jīng)授權(quán)地方審計(jì)機(jī)關(guān)不能對(duì)其進(jìn)行審計(jì)。但上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)往往因人力、時(shí)間等的限制，沒(méi)有能力將審計(jì)監(jiān)督延伸到地市一級(jí)或縣級(jí)，結(jié)果是自己審不了或?qū)彶缓?，而下?jí)審計(jì)機(jī)關(guān)卻不能及時(shí)進(jìn)行審計(jì)，實(shí)質(zhì)上形成了審計(jì)監(jiān)督的“真空”，客觀上使這些單位缺乏外部監(jiān)督，違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，給國(guó)家經(jīng)濟(jì)造成巨大損失，影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行。

　　3 “本級(jí)審”在運(yùn)行中問(wèn)題突出。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，這是《審計(jì)法》賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)力。按這一規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的全過(guò)程進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。但目前財(cái)政部門(mén)所編制的財(cái)政預(yù)算一經(jīng)人代會(huì)通過(guò)，就具有了法律效力，而審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)此不能發(fā)表任何意見(jiàn)，審計(jì)機(jī)關(guān)只能對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行審計(jì)。理論上規(guī)定的“事中審計(jì)”，變成了實(shí)際中的“事后審計(jì)”，使財(cái)政預(yù)算執(zhí)行中的違紀(jì)違法行為得不到及時(shí)的制止和糾正，使審計(jì)監(jiān)督流于形式，成了“馬后炮”，未能真正起到審計(jì)監(jiān)督的防范制約作用。另外，按照《預(yù)算法》規(guī)定各級(jí)預(yù)算由本級(jí)政府組織執(zhí)行，財(cái)政部門(mén)具體負(fù)責(zé)。而由于審計(jì)機(jī)關(guān)受當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，所以在進(jìn)行“本級(jí)審”時(shí)，不可避免地產(chǎn)生局限性，如審計(jì)的深度和力度不夠、接觸表面問(wèn)題多、觸及深層問(wèn)題少，在一些比較敏感的問(wèn)題上往往很難把握，使審計(jì)執(zhí)法的力度也受到影響，造成潛在的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，“本級(jí)審”的效果不甚理想。

　　二、審計(jì)體制改革的構(gòu)思

　　1 改革現(xiàn)行行政型審計(jì)模式，實(shí)行政府審計(jì)的垂直領(lǐng)導(dǎo)。政府審計(jì)是代表國(guó)有資金使用者———國(guó)家，對(duì)國(guó)有資金使用者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督和評(píng)價(jià)。而這些國(guó)有資金的使用者往往都有一定的政治地位和權(quán)力。若要對(duì)他們進(jìn)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，則要求監(jiān)督者至少不受他們的管理約束，也就是說(shuō)國(guó)家應(yīng)將政府審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立于國(guó)有資金使用者之外，并授予較高的權(quán)威。目前我國(guó)《審計(jì)法》規(guī)定在“中央設(shè)立審計(jì)署，領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)的審計(jì)工作，歸國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)并對(duì)其負(fù)責(zé)。在縣級(jí)以上地區(qū)設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，由上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和本級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)，并對(duì)其負(fù)責(zé)。”屬于是行政型、雙重審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)模式。而綜觀當(dāng)今世界各國(guó)政府審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)模式有三種：立法型審計(jì)模式、司法型審計(jì)模式和行政型審計(jì)模式，其獨(dú)立性依次減弱。我國(guó)的審計(jì)模式應(yīng)以立法型審計(jì)模式（即：人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)立最高國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)）為國(guó)家審計(jì)模式的最高目標(biāo)，但它的實(shí)現(xiàn)要經(jīng)過(guò)一個(gè)漫長(zhǎng)的發(fā)展時(shí)期，目前不可操之過(guò)急。目前應(yīng)對(duì)現(xiàn)行的行政型審計(jì)模式進(jìn)行改良，即在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上，提升審計(jì)署的規(guī)格和地位，在實(shí)行主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的同時(shí)，延長(zhǎng)主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)的任職期限，使其任職期限長(zhǎng)于一般政府職能部門(mén)行政首長(zhǎng)的任職期限；審計(jì)署對(duì)省（自治區(qū)、直轄市）級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)及地方特派員辦事處和駐中央各部委審計(jì)機(jī)構(gòu)具有直接領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和人事安排權(quán)；省級(jí)以下審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，即實(shí)行省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)市、地、縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)，在人事任免上實(shí)行分級(jí)管理，省廳統(tǒng)一任免，經(jīng)費(fèi)也由省級(jí)財(cái)政解決，省廳統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)地方審計(jì)機(jī)關(guān)在人事管理、審計(jì)經(jīng)費(fèi)和審計(jì)事項(xiàng)的完全獨(dú)立，不再受地方政府的管理和干擾，真正實(shí)現(xiàn)獨(dú)立、客觀、公正地進(jìn)行審計(jì)，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到保駕護(hù)航的作用。

　　2 建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審計(jì)機(jī)構(gòu)，完善政府審計(jì)結(jié)構(gòu)。改革開(kāi)放以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)得到了快速的發(fā)展，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位也日漸突出。但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)缺乏完善、全面的正常監(jiān)督，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支嚴(yán)重不合規(guī)、決算失真、管理混亂、大量資產(chǎn)流失以及村級(jí)財(cái)務(wù)失控導(dǎo)致農(nóng)民上訪(fǎng)告狀等問(wèn)題的時(shí)常發(fā)生，已嚴(yán)重影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定?？梢?jiàn)，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審計(jì)，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的及時(shí)監(jiān)督、管理，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)行為，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展是十分必要的。另外，隨著財(cái)稅體制改革的不斷深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府真正達(dá)到了一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政、一級(jí)金庫(kù)的管理體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)財(cái)政資金的調(diào)控權(quán)、自主權(quán)越來(lái)越大，這也要求建立監(jiān)督財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況提供服務(wù)。再者，在實(shí)踐中全國(guó)許多地方的審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)不斷的探索，根據(jù)實(shí)際工作需要，已進(jìn)行了大膽的嘗試，建立了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)機(jī)構(gòu)”，并取得了顯著的效果。但是由于國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)沒(méi)有統(tǒng)一的法律規(guī)定，沒(méi)有法律作保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)工作不規(guī)范，審計(jì)人員也缺乏主動(dòng)性和責(zé)任感，致使建立起來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)機(jī)構(gòu)發(fā)展不健全，缺機(jī)構(gòu)、缺編制、不合法，實(shí)屬“黑戶(hù)”，限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)機(jī)構(gòu)的作用發(fā)揮。所以，目前應(yīng)完善《審計(jì)法》，依法建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)機(jī)構(gòu)，根據(jù)“三個(gè)有利于”的原則，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)機(jī)構(gòu)、人員編制、職責(zé)權(quán)限、經(jīng)費(fèi)和法律責(zé)任等做出明確規(guī)定，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)工作步入法制化、規(guī)范化的軌道，這樣不僅有利于促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的健康、有序發(fā)展，又充實(shí)完善了政府審計(jì)的整體構(gòu)成和功能，更好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的各項(xiàng)職能。

　　3 對(duì)政府審計(jì)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理采用“雙重制標(biāo)準(zhǔn)”管理。對(duì)政府審計(jì)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理采用“雙重制標(biāo)準(zhǔn)”，就是指：既視政府審計(jì)機(jī)構(gòu)為國(guó)家行政機(jī)構(gòu)，按政府行政機(jī)構(gòu)管理，又視政府審計(jì)機(jī)構(gòu)為職業(yè)機(jī)構(gòu)，按審計(jì)職業(yè)化的要求管理；對(duì)政府審計(jì)人員既按公務(wù)員的要求進(jìn)行管理，又按審計(jì)職業(yè)要求進(jìn)行管理，也就是說(shuō)政府審計(jì)人員既要有公務(wù)員的政治、思想品德，又要有審計(jì)師的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和職業(yè)道德。政府審計(jì)機(jī)構(gòu)代表國(guó)家行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)的行政機(jī)關(guān)，理應(yīng)按照行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理；在政府審計(jì)機(jī)構(gòu)工作的人員，就是國(guó)家公務(wù)員，按照公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理和要求，這是毫無(wú)疑義的，也是我國(guó)目前對(duì)政府審計(jì)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理采用形式。但由于審計(jì)工作本身的性質(zhì)決定了審計(jì)機(jī)構(gòu)較其他行政機(jī)構(gòu)更具職業(yè)性。審計(jì)機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門(mén)，對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)起著經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)和經(jīng)濟(jì)鑒證的職能，并發(fā)揮著防范錯(cuò)弊、促進(jìn)發(fā)展的作用。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，現(xiàn)代科技的進(jìn)步，尤其是加入WTO后，我國(guó)將加入到世界經(jīng)濟(jì)大循環(huán)之中，這更有利于促進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革的深入和企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)換，更有利于完善我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的加劇，使得經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)更趨復(fù)雜、作弊手段更趨隱蔽、造成的影響更趨嚴(yán)重，而在管理者素質(zhì)未達(dá)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的時(shí)候，這必將增加審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，影響審計(jì)工作質(zhì)量。這必然要求從事審計(jì)監(jiān)督的機(jī)構(gòu)和人員，在具有更高政治、思想品德和業(yè)務(wù)素質(zhì)的同時(shí)，更應(yīng)具有像注冊(cè)會(huì)計(jì)師那樣的職業(yè)道德、職業(yè)意識(shí)和法律責(zé)任，從而確保審計(jì)質(zhì)量，防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，真正起到“經(jīng)濟(jì)警察”的作用。這也就要求對(duì)原有的審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員管理模式進(jìn)行改革和創(chuàng)新，以適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)環(huán)境的要求。可見(jiàn)對(duì)政府審計(jì)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理采用“雙重制標(biāo)準(zhǔn)”管理模式，是一種積極的創(chuàng)新模式。

　　另外，政府審計(jì)的對(duì)象和目的也將發(fā)生變革。隨著國(guó)有經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)布局中發(fā)生戰(zhàn)略性調(diào)整，加快了我國(guó)國(guó)有企業(yè)的改革，將使國(guó)有企業(yè)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的“定位”有重大改變，如：國(guó)有企業(yè)將退出競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)，政府將只投資國(guó)防、尖端科技、公益事業(yè)等非盈利為目的的壟斷性行業(yè)和行政事業(yè)單位。這些主要依賴(lài)國(guó)有資金而生存的企業(yè)和單位，將構(gòu)成政府審計(jì)的對(duì)象，則改變了原政府審計(jì)的客體體系；又由于國(guó)有企業(yè)這些特點(diǎn)，決定了政府審計(jì)目的是：監(jiān)督國(guó)有資金使用的真實(shí)性、合法性、效益性，并對(duì)公共資金的經(jīng)營(yíng)管理者的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和工作績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。這也決定了政府審計(jì)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)中的地位和作用是：代表國(guó)家進(jìn)行宏觀調(diào)控，監(jiān)督政府所管理的公共資金。