我國自1998年開始正式推行政府采購制度以來，取得了明顯的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截止1999年底，各地共簽訂采購合同13000多份（1998年為2000份），采購規(guī)模約為110.35億元（1998年約為31億元），其中，自籌資金約19.25億元，共節(jié)約資金14.37億元，平均資金節(jié)約率為13.02%（摘自樓繼偉副部長在全國政府采購工作會(huì)議上的講話）。2000年我國政府采購工作全面展開，政府采購的規(guī)模和范圍均有較大幅度增加，僅上海市各級(jí)政府采購機(jī)構(gòu)就組織實(shí)施政府采購項(xiàng)目4524批次，采購金額達(dá)27.1億元。 
　　 
　　一、政府采購的節(jié)約率 
　　 
　　政府采購的節(jié)約率是考察政府采購效益的重要指標(biāo)，在政府采購制度推行的初始階段，該節(jié)約率一般是指預(yù)算資金節(jié)約率。改革開放以來，我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制不斷健全和完善，但與之相適應(yīng)的公共財(cái)政體系明顯滯后，支出管理又是其中的一大薄弱環(huán)節(jié)。政府采購的預(yù)算資金節(jié)約率偏高揭示了長期以來我國預(yù)算管理的粗放，并從一個(gè)側(cè)面反映了實(shí)行政府采購制度的必要性。 
　　 
　　我國是發(fā)展中國家，財(cái)政既要滿足公共部門的資金需求，還要承擔(dān)規(guī)模龐大的基本建設(shè)項(xiàng)目，資金供求矛盾相當(dāng)突出。緩解財(cái)政壓力依賴于"開源節(jié)流"，有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料表明，"開源"與"節(jié)流"對(duì)于緩解財(cái)政壓力所做貢獻(xiàn)的比例大約為1 ：3，這或許就是財(cái)政部提出要用三年左右的時(shí)間爭取使財(cái)政支出管理改革取得突破性進(jìn)展的重要原因。隨著預(yù)算管理方法的改進(jìn)，國庫集中收付制度的推行，預(yù)算編制準(zhǔn)確程度必將逐步提高，對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)控力度將進(jìn)一步加大，政府采購的預(yù)算資金節(jié)約率會(huì)不斷降低。 
　　 
　　事實(shí)上，政府采購對(duì)預(yù)算資金的節(jié)約屬于財(cái)政部門挖掘自身潛力，堵塞預(yù)算資金審批環(huán)節(jié)等方面存在的漏洞，通過制度方式和技術(shù)手段降低信息不充分而取得的成果。該節(jié)約率的降低是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，是財(cái)政支出管理科學(xué)化、精確化的體現(xiàn)。那么，應(yīng)當(dāng)如何衡量政府采購的效益呢？從長遠(yuǎn)講，政府采購的市場價(jià)格節(jié)約率才是考察政府采購效益的科學(xué)依據(jù)。 
　　
　　考慮到商品的市場價(jià)格起伏不定，可以把供應(yīng)商平均報(bào)價(jià)近似為市場價(jià)。這是因?yàn)椋赫少徱?guī)模龐大，采購行為具有連續(xù)性，供應(yīng)商極其渴望進(jìn)入并占領(lǐng)政府采購市場，其平均報(bào)價(jià)一般比市場價(jià)要低，將供應(yīng)商平均報(bào)價(jià)作為市場價(jià)計(jì)算出的節(jié)約率很嚴(yán)謹(jǐn)。預(yù)算資金節(jié)約率只能作為考核財(cái)政預(yù)算編制準(zhǔn)確程度的參考指標(biāo)，實(shí)際采購價(jià)與市場價(jià)相比得出的節(jié)約率才能真正體現(xiàn)政府采購的效益。應(yīng)當(dāng)著重指出一點(diǎn)：政府采購的節(jié)約率也是一枚雙仞劍，與市場價(jià)相比，過低的節(jié)約率也不正常，甚至不可取。因?yàn)檎少忂€肩負(fù)著規(guī)范市場秩序，防止不正當(dāng)競爭，如低價(jià)傾銷等行為的職責(zé)。 
　　 
　　二、政府采購的效益分析 
　　 
　　政府采購的效益不僅包括經(jīng)濟(jì)效益，還包括社會(huì)效益。政府采購的經(jīng)濟(jì)效益表現(xiàn)為供應(yīng)商平均報(bào)價(jià)或預(yù)算資金的節(jié)約率，與此同時(shí)，政府采購還具有許多社會(huì)效益，也就是經(jīng)濟(jì)學(xué)上所謂的正的外在性（Positive Externality）：（1）政府采購是加強(qiáng)廉政建設(shè)，從源頭上遏制腐敗的有效手段；（2）政府采購可以規(guī)范市場秩序，扶持國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，特別是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；（3）政府采購作為一項(xiàng)重要的財(cái)政政策，是國家對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)行宏觀調(diào)控的重要手段，對(duì)于穩(wěn)定市場供求、平抑物價(jià)等起著重要作用。此外，政府采購對(duì)保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)就業(yè)、加強(qiáng)對(duì)國有資產(chǎn)管理等也具有重要意義。 
　　
　　如何才能最大限度地提高政府采購的效益呢？主要有以下三條途徑： 
　　 
　?。ㄒ唬┏浞忠敫偁帣C(jī)制 
　　
　　根據(jù)財(cái)政部《政府采購信息公告管理辦法》等有關(guān)規(guī)定，政府采購管理機(jī)構(gòu)應(yīng)建立嚴(yán)格的采購信息披露制度，要求采購機(jī)關(guān)在規(guī)定的媒體上公開發(fā)布各類采購信息，讓所有合格的供應(yīng)商及時(shí)獲取政府采購信息，并有機(jī)會(huì)參與政府采購市場的競爭，對(duì)應(yīng)當(dāng)公開招標(biāo)的項(xiàng)目一律公開招標(biāo)，維護(hù)政府采購"公開、公平、公正"和有效競爭原則。 
　　 
　?。ǘ┨岣卟少徆ぷ魉?nbsp;
　　
　　政府采購計(jì)劃的編制應(yīng)當(dāng)與預(yù)算編制同步進(jìn)行，或者適度超前，必須嚴(yán)格按規(guī)定對(duì)采購計(jì)劃進(jìn)行細(xì)化，實(shí)現(xiàn)政府采購的規(guī)模效益。集中采購機(jī)關(guān)在采購過程中可以靈活運(yùn)用各種談判技巧，充分利用政府采購的規(guī)模優(yōu)勢(shì)以及采購活動(dòng)的連續(xù)性，獲取滿意的價(jià)格和售后服務(wù)，并對(duì)供應(yīng)商的履約情況進(jìn)行評(píng)估，不斷完善政府采購供應(yīng)商的市場準(zhǔn)入機(jī)制，降低采購風(fēng)險(xiǎn)。積極推行國庫集中支付制度，簡化采購資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，提高資金使用效益。 
　　
　　在采購方式上，政府采購應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)采購方式為主，同時(shí)對(duì)定點(diǎn)采購、網(wǎng)上競價(jià)采購等進(jìn)行積極探索，不斷提高采購工作的質(zhì)量和效率。在招標(biāo)采購中，評(píng)標(biāo)是重點(diǎn)工作環(huán)節(jié)，存在的不確定性因素較多。為了規(guī)范評(píng)標(biāo)活動(dòng)，國家計(jì)委將下發(fā)《評(píng)標(biāo)委員會(huì)和評(píng)標(biāo)方法暫行規(guī)定》，適用于依法必須招標(biāo)項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)活動(dòng)，明確規(guī)定評(píng)標(biāo)活動(dòng)要遵循公平、公正、科學(xué)、擇優(yōu)的原則；招標(biāo)人應(yīng)采取必要措施，保證評(píng)標(biāo)在嚴(yán)格保密的情況下依法進(jìn)行；任何單位和個(gè)人不得非法干預(yù)或者影響評(píng)標(biāo)的過程和結(jié)果。 
　　 
　?。ㄈU(kuò)大政府采購范圍，增加集中采購比重 
　　
　　根據(jù)國際慣例，政府采購金額一般占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的10%左右，占財(cái)政支出的30%左右。2000年我國的GDP約為88000億元，按此口徑計(jì)算出的政府采購規(guī)模約為8800億元?？紤]到我國正在進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)，生產(chǎn)建設(shè)性支出的比例相對(duì)較高，政府采購實(shí)際規(guī)模估計(jì)會(huì)超過10000億元。與之相比，已納入政府采購范圍的資金額度明顯偏低。我國實(shí)行的是集中采購與分散采購相結(jié)合，以集中采購為主的政府采購制度。由于對(duì)分散采購的監(jiān)控力度很難到位，而集中采購不僅能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模效應(yīng)，還有利于加強(qiáng)對(duì)采購行為的管理和監(jiān)督。所以應(yīng)進(jìn)一步提高政府采購機(jī)構(gòu)的管理和操作能力，不斷增加集中采購的比重。 
　　 
　　政府采購的凈效益不僅包括實(shí)行政府采購制度所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益，還取決于政府采購的成本，降低政府采購的成本是提高政府采購凈效益的重要途徑。英國有些公共部門指出，通過政府采購獲取商品的價(jià)格屬于沉沒成本（Sunk Cost），實(shí)際采購成本還應(yīng)當(dāng)包括采購過程本身消耗的費(fèi)用，筆者很贊同這一觀點(diǎn)。更何況，政府采購制度本身就是為了降低公共部門購買性支出的成本，所以降低政府采購自身的成本對(duì)推行政府采購制度具有特殊的意義。 
　　 
　　NP = P1+P2-C （公式1） 
　　 
　　NP：凈效益 P1 ：經(jīng)濟(jì)效益 P2 ：社會(huì)效益 C：成本 
　　 
　　三、政府采購的成本分析 
　　 
　　政府采購工作的主要成本包括政府采購機(jī)構(gòu)的人員經(jīng)費(fèi)、公務(wù)費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)等等。如何才能在保證政府采購機(jī)構(gòu)日常工作順利開展的前提下，盡量降低這些成本呢？主要有以下兩條途徑： 
　　 
　　（一）根據(jù)采購規(guī)模確定政府采購機(jī)構(gòu)設(shè)置模式 
　　
　　采購規(guī)模大的地區(qū)設(shè)立單獨(dú)的采購管理機(jī)構(gòu)和采購操作機(jī)構(gòu)，由集中采購機(jī)關(guān)按照規(guī)范的程序自行組織實(shí)施采購。規(guī)模小的地區(qū)（如縣一級(jí)）可以只設(shè)立采購管理或協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，采購任務(wù)委托上級(jí)采購機(jī)構(gòu)或中介機(jī)構(gòu)操作。在目前政府采購規(guī)模還比較小的情況下，推行政府采購制度不宜搞"大而全、小而全"，否則必將導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫，造成采購工作的效益低下，對(duì)全面推行政府采購制度造成嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)，不利于社會(huì)各界對(duì)政府采購工作達(dá)成共識(shí)。 
　　 
　　隨著政府采購規(guī)模的擴(kuò)大，集中采購比例的上升，政府采購從業(yè)人員必將會(huì)增加，這是否會(huì)導(dǎo)致公務(wù)人員膨脹呢？如果處理得當(dāng)?shù)脑挘粫?huì)產(chǎn)生類似問題。實(shí)行規(guī)范的政府采購制度，需要設(shè)置相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和人員。目前政府機(jī)關(guān)正在進(jìn)行機(jī)構(gòu)和人員精簡，由于編制等方面的原因，許多地區(qū)政府采購管理機(jī)構(gòu)與操作機(jī)構(gòu)并未真正分離，既充當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又充當(dāng)裁判員。對(duì)政府采購制度的健康發(fā)展形成一定隱患。 
　　 
　　監(jiān)察部、財(cái)政部、審計(jì)署在《關(guān)于2000年推行政府采購制度工作的意見》中明確要求"管理機(jī)構(gòu)與集中采購機(jī)構(gòu)要分開設(shè)立，形成制衡"，樓繼偉副部長曾經(jīng)指出"目前不少地方設(shè)置的采購機(jī)構(gòu)沒有將政府采購的管理職責(zé)和具體操作分開，而是將政策與事務(wù)合一，這與政府采購最基本的公開、公平、公正原則要求是想悖的。如不注意及時(shí)糾正，今后很多問題的根源可能將出自這一模式"。從政府整體角度出發(fā)，實(shí)行政府采購制度以后，各預(yù)算單位采購工作量大幅減少，后勤人員可以相應(yīng)剝離，減少的人員肯定會(huì)大大多于政府采購機(jī)構(gòu)增加的人員。所以，實(shí)行政府采購制度可以彌補(bǔ)政府職能的"缺位"，不僅不會(huì)造成公務(wù)員隊(duì)伍的進(jìn)一步膨脹，還有助于實(shí)現(xiàn)"小政府、大社會(huì)"的合理格局。 
　　 
　　（二）降低政府采購業(yè)務(wù)性成本 
　　
　　對(duì)于采購工作必須要消耗的成本，如招標(biāo)公告費(fèi)等，財(cái)政部已經(jīng)公布了解決辦法?！墩少徯畔⒐婀芾磙k法》第四、第五條規(guī)定，由"財(cái)政部按照相對(duì)集中、受眾分布合理的原則，指定發(fā)布政府采購信息的報(bào)刊和網(wǎng)絡(luò)等媒介。省級(jí)政府采購管理機(jī)構(gòu)還可以指定其他報(bào)刊和網(wǎng)絡(luò)等媒介公告信息，但公告的信息必須一致。財(cái)政部指定的媒介應(yīng)當(dāng)免費(fèi)刊登和發(fā)布政府采購信息。省級(jí)政府采購管理機(jī)構(gòu)指定的媒介原則上免費(fèi)刊登和發(fā)布政府采購信息"。政府采購信息公告的成本已經(jīng)妥善地得以解決，今后不得再以增加采購成本為由回避公開招標(biāo)。這從一個(gè)側(cè)面也反映了政府采購的公益性，需要社會(huì)各界的支持和監(jiān)督。 
　　 
　　隨著科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展，電子商務(wù)（Electronic Commerce）在英、美等國的政府采購工作中得到廣泛運(yùn)用，極大地提高了采購效率，有效降低了采購成本，同時(shí)使采購合理化，對(duì)小額采購尤其如此。在美國的"采購改革網(wǎng)絡(luò)"（簡稱"ARNET"）中可以迅速快捷地查找各類政府采購信息。該網(wǎng)絡(luò)包括：（1）信息窗?？梢圆檎摇堵?lián)邦采購條例》等電子資料；（2）商業(yè)或資產(chǎn)采購機(jī)會(huì)，提供政府機(jī)構(gòu)資料、資產(chǎn)采購計(jì)劃及其他信息；（3）典型的采購案例，以及采購技能培訓(xùn)等。 
　　
　　美國政府采購市場上高于25000美元的采購信息都可以刊載在《商業(yè)日?qǐng)?bào)》及其特設(shè)網(wǎng)絡(luò)（網(wǎng)址：）上，并免費(fèi)提供。美國政府采購機(jī)構(gòu)還使用電子目錄及電子合同網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，該系統(tǒng)對(duì)所有合同業(yè)務(wù)進(jìn)行分類管理。這樣，政府采購機(jī)構(gòu)可以瀏覽目錄或該網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，也可以通過電子技術(shù)直接定貨，不僅縮短了定貨周期，減少了采購中所需的財(cái)力物力，還保證了采購商品的質(zhì)量，使政府獲得最大的收益。 
　　 
　　上述先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)都值得我們深入學(xué)習(xí)。我國政府采購開展較晚，許多基礎(chǔ)工作還有待加強(qiáng)，軟、硬件設(shè)施也需要不斷完善，短時(shí)間內(nèi)還不能過多地依賴電子商務(wù)來完成政府采購工作。但電子商務(wù)的是降低采購成本，提高采購工作效率的有效途徑，是政府采購工作的發(fā)展方向。我國許多政府采購機(jī)構(gòu)都已經(jīng)建立了政府采購網(wǎng)站，通過網(wǎng)站發(fā)布采購信息，宣傳政府采購政策，提供標(biāo)書下載等多種服務(wù)，有部分政府采購網(wǎng)站還成功實(shí)行了網(wǎng)上競價(jià)采購，具備了初步的電子商務(wù)功能，有效降低了采購成本。 
　　
　　然而，政府采購網(wǎng)站的建設(shè)以及日常運(yùn)作也需要一定的資金投入，如何解決這部分費(fèi)用呢？商業(yè)性網(wǎng)站主要通過廣告等形式獲利，政府采購網(wǎng)站屬于非贏利性質(zhì)，但也可以通過評(píng)估采購工作，選取一些較好滿足了政府采購市場的產(chǎn)品在網(wǎng)站上進(jìn)行宣傳，讓預(yù)算單位了解產(chǎn)品的詳細(xì)性能等情況，收取一定的廣告費(fèi)用，維持政府采購網(wǎng)站收支平衡，減輕納稅人的負(fù)擔(dān)。國外政府采購的另外一個(gè)發(fā)展方向是電子采購卡，我國目前也有個(gè)別地區(qū)成功地開發(fā)出電子采購卡，并成功地運(yùn)用于定點(diǎn)采購等項(xiàng)目中，值得借鑒和推廣。 
　　
　　對(duì)政府采購的標(biāo)書收取工本費(fèi)是合情合理的。集中采購機(jī)關(guān)實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)表明，如果不對(duì)標(biāo)書收費(fèi)，有些不負(fù)責(zé)的供應(yīng)商領(lǐng)取標(biāo)書但不前來投標(biāo)，開標(biāo)時(shí)可能出現(xiàn)投標(biāo)供應(yīng)商不足法定要求，造成廢標(biāo)等情況，延誤采購時(shí)間。根據(jù)成本與費(fèi)用相匹配的原則，收取適當(dāng)?shù)臉?biāo)書制作工本費(fèi)完全合乎情理。根據(jù)《關(guān)于同意收取政府采購招標(biāo)標(biāo)書工本費(fèi)的通知》[滬財(cái)綜（2000）2號(hào)和滬價(jià)行（2000）103號(hào)]，上海市政府采購標(biāo)書收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為：貨物和服務(wù)類的招標(biāo)標(biāo)書工本費(fèi)每套150元；工程類招標(biāo)標(biāo)書工本費(fèi)每套300元，收費(fèi)收入實(shí)行"收支兩條線"管理。這部分政府采購成本以收費(fèi)的形式讓相關(guān)單位直接承擔(dān)是較好的選擇。 
　　 
　　政府采購的成本--效益分析是一項(xiàng)極為復(fù)雜的工作，以上僅僅是筆者幾點(diǎn)不成熟的想法，精確的分析需要詳盡的數(shù)據(jù)，并引入計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)等工具，但增強(qiáng)成本意識(shí)對(duì)政府采購從業(yè)人員而言至關(guān)重要。實(shí)行政府采購制度的最終目的是什么？不就是用好納稅人的每一分錢，降低公共部門的運(yùn)作成本嗎？如果連政府采購本身的運(yùn)作成本都控制不住，還談什么節(jié)約財(cái)政支出、提高財(cái)政資金使用效益呢？想起"希望工程"中那雙充滿求知欲望的雙眼，我們能說些什么，這本是政府應(yīng)當(dāng)提供的福利呀！如果政府采購機(jī)構(gòu)能通過降低自身運(yùn)作成本，進(jìn)而提高公共支出的使用效益，將節(jié)約的資金用于教育、科技等急需財(cái)政資金投入的領(lǐng)域，才真正可以說是不辱使命。