賈康:治霾 財(cái)稅可做的事情大致有三方面
當(dāng)前,霧霾對(duì)于我國(guó)社會(huì)生活的威脅已經(jīng)不僅僅局限于少數(shù)地區(qū),要真正解決這個(gè)問(wèn)題可能還要待以時(shí)日。在霧霾等環(huán)境問(wèn)題的治理中,財(cái)稅可做的事情大致有三個(gè)方面:
第一,我們的環(huán)境稅制改革必須盡快地有所動(dòng)作,有所作為。“環(huán)境稅改革”概念其實(shí)包括兩個(gè)最基本的要領(lǐng):一是我國(guó)是否推出獨(dú)立開(kāi)征的類似“碳稅”、“硫稅”這樣的新稅種;二是我國(guó)現(xiàn)有稅制里面的19種稅,有哪些還有“綠化”的潛力空間,需要調(diào)動(dòng)這種潛力。比如,從2010年開(kāi)始對(duì)原油天然氣的資源稅實(shí)施改“從量”為“從價(jià)”的新機(jī)制以后,到現(xiàn)在為止這個(gè)新機(jī)制已覆蓋全國(guó),在此基礎(chǔ)上,敢不敢下決心把新機(jī)制覆蓋到煤炭,這是一個(gè)很大的考驗(yàn)。
從資源稅角度切入的我國(guó)新一輪在基礎(chǔ)能源層面推開(kāi)的改革勢(shì)在必行。僅僅是整個(gè)稅制里面一個(gè)資源稅的“綠化”,就可能產(chǎn)生牽動(dòng)全局的重要作用。“從煤到電”的產(chǎn)業(yè)流程利益機(jī)制概念之上,需要有一個(gè)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的真正突破,使我國(guó)在一般商品比價(jià)關(guān)系和價(jià)格形成機(jī)制的基本市場(chǎng)化以后,多少年沒(méi)有實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)能源市場(chǎng)化調(diào)節(jié)在全國(guó)進(jìn)入一個(gè)新境界。
“從煤到電”在資源配置的過(guò)程中,電力可以實(shí)現(xiàn)其產(chǎn)業(yè)部門內(nèi)的全面改革,即真正使電力回歸商品屬性,配上十年前“5號(hào)文件”表述的競(jìng)價(jià)入網(wǎng)機(jī)制,使所有相關(guān)生產(chǎn)主體能夠由此真正產(chǎn)生內(nèi)在的動(dòng)力與活力,盡最大可能把自己的產(chǎn)品做到有競(jìng)爭(zhēng)力。如此,帶來(lái)的實(shí)際結(jié)果是發(fā)電成本降低,這與由于稅負(fù)影響而千方百計(jì)努力節(jié)能降耗是合成一體的。
同時(shí),要針對(duì)電網(wǎng)自然壟斷的屬性,完善相對(duì)應(yīng)的特許權(quán)管理,讓它回歸自然壟斷地位,不再用交叉補(bǔ)貼既控制前端又控制后端。到了后端,也要放開(kāi),就是十年以前“5號(hào)文件”里已經(jīng)提出來(lái)的輸配分離,在電的零售環(huán)節(jié)引入服務(wù)外包等競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,多樣化地順應(yīng)用戶需求,提高服務(wù)質(zhì)量。
在這些稅種的“綠化”之外,還應(yīng)研究單獨(dú)開(kāi)征的環(huán)境稅、硫稅,實(shí)際上是以對(duì)造成環(huán)境壓力的排放主體為對(duì)象,結(jié)合排量,把外部成本內(nèi)部化的特定調(diào)節(jié)機(jī)制。我認(rèn)為這項(xiàng)改革在中國(guó)也勢(shì)在必行,最好在“十二五”期間提出基本的方案,不宜再拖。
第二,合理運(yùn)用財(cái)政支出,包括專項(xiàng)的支持。對(duì)一些看準(zhǔn)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是需要戰(zhàn)略性支持的,但不可過(guò)多過(guò)濫,不宜把支持資金切得很零碎,由很多部門分頭去做。要盡可能地整合集約,對(duì)決策上有把握的事情,下決心把資金力量形成拳頭,支持某些重大專項(xiàng)。
另外,財(cái)政補(bǔ)貼同樣如此,比如對(duì)太陽(yáng)能、風(fēng)能的標(biāo)準(zhǔn)化補(bǔ)貼。前面提到電的競(jìng)價(jià)入網(wǎng)機(jī)制,對(duì)這個(gè)競(jìng)價(jià)入網(wǎng)環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼應(yīng)是非常清楚和透明的:各種電一起競(jìng)價(jià),但有公開(kāi)的規(guī)定,一度太陽(yáng)能電補(bǔ)多少錢,一度風(fēng)電補(bǔ)多少錢,以落實(shí)對(duì)可再生能源的支持政策。不是每個(gè)做可再生資源發(fā)電的企業(yè)都能入網(wǎng),而是要在競(jìng)爭(zhēng)中間淘汰那些比較靠下的落后產(chǎn)能,讓靠上的先進(jìn)產(chǎn)能進(jìn)來(lái),因此這個(gè)補(bǔ)貼就是規(guī)范的、公平合理的。以這樣一種透明的、規(guī)范的財(cái)政補(bǔ)貼配合電力部門配套改革,在競(jìng)價(jià)入網(wǎng)的環(huán)節(jié)上,無(wú)論煤電、光伏電、風(fēng)電,政策無(wú)非就是把握好補(bǔ)貼的度。
第三,與財(cái)稅政策相關(guān)聯(lián),國(guó)家還應(yīng)通盤管理整個(gè)產(chǎn)業(yè)布局,在頂層規(guī)劃方面做到位。中國(guó)的能源,涉及火電、核電、水電、風(fēng)電、光伏電等,是有內(nèi)在聯(lián)系的一大套配置,需要系統(tǒng)的頂層規(guī)劃。在沒(méi)有“全景圖”和客觀標(biāo)準(zhǔn)的情況下,財(cái)政拿公共資金去支持誰(shuí)、不支持誰(shuí),往往缺乏扎實(shí)依據(jù)。應(yīng)該使“全景圖”式的規(guī)劃具備一定水準(zhǔn),然后據(jù)此決定公共資金的支出方向。
不僅在環(huán)境治理領(lǐng)域,放大而言,當(dāng)前中國(guó)如沒(méi)有攻堅(jiān)克難的配套改革,很多看起來(lái)具有的相對(duì)優(yōu)勢(shì)只能是潛在狀態(tài),而不能變成實(shí)際的發(fā)展所需要的正能量。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)里面會(huì)有不斷的“重復(fù)建設(shè)”,在這樣的過(guò)程中,政府應(yīng)該進(jìn)行放松準(zhǔn)入制度安排、產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策方面的配套,特別要是破除過(guò)度壟斷、推進(jìn)改革。
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