將分稅制進行到底

　　自1994年以來，中國推行以分稅制為基礎的分級財政體制，已逾十年，在取得積極成效的同時，也顯露和積累了一些問題，引發(fā)了一些詰難和懷疑。

　　面對縣鄉(xiāng)財政困難，一種意見認為，分稅制只適于中央和省級之間，省以下不宜搞分稅制，主張區(qū)分發(fā)達地區(qū)和落后地區(qū)，后者不搞分稅制。這種思路和主張，可簡稱為“縱向分兩段，橫向分兩塊（類）”。

　　自實施分稅制以來，特別在縣鄉(xiāng)財政困難凸顯之后，經(jīng)常有類似主張出現(xiàn)，在基層工作的一些同志往往對此產(chǎn)生共鳴。但我認為，這種說法不妥。它忽略了市場經(jīng)濟新體制的要求，背離了配套改革中“治本為上”的思路和原則，這可能使財政體制重回“條塊分割”、“多種形式包干”的局面。

　　在中國漸進改革中，采取種種過渡措施，以“分類指導”方式逐步構建省以下分稅分級財政體制，是一種必然選擇。但在分類指導中，決不能把條件約束之下不得已的過渡安排，放大到否定分稅制這種基本制度。

　　為什么市場經(jīng)濟的財政體制必須要搞分稅制？對此早已有許多的討論。簡而言之，財政體制如要適應市場經(jīng)濟的客觀要求，必須處理好政府與企業(yè)、中央與地方兩大基本經(jīng)濟關系，除了分稅制之外，別無它途。

　　許多同志談到分稅制時，往往只看到它是處理中央與地方關系的。其實，在一定意義上說，對于整體改革更具前提意義。

　　憑借分稅制正確處理政府與企業(yè)的關系，可以革除按照企業(yè)行政隸屬關系組織財政收入的舊體制癥結，將企業(yè)置于不分大小、不論行政級別、依法納稅、公平競爭的地位。由此，“真正刷出讓企業(yè)公平競爭的一條起跑線”，打造中國市場經(jīng)濟的微觀基礎。同時，分稅制跳出了包干制下中央、地方“討價還價”的“體制周期”，在中央與地方、政府各層級間形成穩(wěn)定、規(guī)范的財力分配關系，形成地方政府的長期行為。

　　在分稅制框架下，各級政府的事權—財權— 財力的配置，可得到與市場經(jīng)濟邏輯配套的安排。所謂事權，是要合理界定各級政府適應市場經(jīng)濟而既不“越位”也不“缺位”的職能邊界；財權，是指與各級政府事權相匹配的稅基，以及在統(tǒng)一稅政格局中適當安排各地的稅種選擇權、稅率調整權、收費權等。

　　不應認為財權的合理配置不重要，似乎可以跳過財權配置直接尋求“事權與財力的一致”，因為財權（廣義稅基）的配置，跟各級政府的事權在統(tǒng)一市場中的合理分工有關，進而形成政府體系與市場之間的合理分工，使政府能夠穩(wěn)定、規(guī)范地“以政控財、以財行政”。

　　當然，即使較好地做到了在事權與財權的呼應和匹配，也決不等于做到了“事權與財力的一致”，因為同樣的稅基，在發(fā)達和欠發(fā)達地區(qū)的豐裕程度很可能大不相同，在體制設計中，必須在盡可能合理配置財權之后，再配之以合理、有力的自上而下的轉移支付，以求近似地達到使欠發(fā)達地區(qū)的政府，其財力也能與事權大體相一致的結果。

　　但是，我們不能用財權設置之后轉移支付的重要性，來否定“財權設置”的重要性，因為它是使轉移支付能夠長效、良性運轉的前置環(huán)節(jié)，是分稅分級財政制度安排中不可缺少的重要組成部分。

　　其實，欠發(fā)達地區(qū)在一定歷史階段上，不論進行怎樣的稅基配置，都不可能以自身財力完全支撐事權，但這并不表明財權的配置不重要，而是表明僅有財權配置還不夠，如同不能以吃藥的重要性否定吃飯的重要性，不能以外援的重要性否定自力更生的重要性。

　　在1994年實行分稅制時，計劃先在中央與省為代表的“地方”之間搭成框架，再逐步在省以下理順體制、貫徹分稅制。但實際情況是，1994年之后，省以下體制在分稅制方向上幾乎沒有取得實質性的進展，“過渡性”有凝固之勢，過渡中的一些負面因素在積累和放大，各種制約因素迫使中央與地方在稅種劃分總體框架上，“共享稅”越搞越多；在地方的四個層級之間，則實際上搞成了一地一策、復雜易變的共享和分成，越靠近基層，越傾向于采用“討價還價”的各種包干制和分成制。不僅在欠發(fā)達地區(qū)，即使在發(fā)達地區(qū)，縣、鄉(xiāng)層級上也沒有能夠真正搞分稅制。

　　總體而言，直到目前，可以說中國省以下財政體制并沒有真正進入分稅制軌道。但以全局思維和前瞻思維來看，在省以下推行與事權相匹配的分稅分級財政體制，按照市場經(jīng)濟客觀要求貫徹分稅制的決心，不可動搖。當務之急是努力解決如何過渡的問題，避免現(xiàn)行非規(guī)范狀態(tài)的凝固化。