費(fèi)與稅的比較分析及改革思路

　　稅與費(fèi)作為兩個(gè)不同的分配范疇，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)揮著各自的功能，但由于多種因素的相互影響，我國(guó)的收費(fèi)已成為概念模糊，界限不清的混合體，表現(xiàn)在收費(fèi)的主體、收費(fèi)的項(xiàng)目以及收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)上隨意性較大，各種各樣的亂收費(fèi)五花八門(mén)，失去了收費(fèi)應(yīng)有的作用。出現(xiàn)了“稅硬稅軟，以費(fèi)擠稅”的現(xiàn)象。嚴(yán)重?cái)_亂了國(guó)民收入的分配秩序，正確認(rèn)識(shí)稅與費(fèi)的差異，積極推進(jìn)稅費(fèi)改革，對(duì)規(guī)范政府收支、促進(jìn)企業(yè)進(jìn)步和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

　　一、費(fèi)與稅的比較分析

　　稅收是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)職能，憑借政治權(quán)利，通過(guò)法律秩序，強(qiáng)制地、無(wú)償?shù)厝〉秘?cái)政收入的一種手段。收費(fèi)是指行政事業(yè)單位提供公共產(chǎn)品、服務(wù)或賦予某種權(quán)利而向直接受益者收取的費(fèi)用。稅與費(fèi)是兩個(gè)不同的分配范疇，既有共性也有差異。 

　?。ㄒ唬┵M(fèi)與稅的共同點(diǎn)

　　稅收與收費(fèi)作為分配范疇都是國(guó)家政府取得收入的重要手段，兩者的主體均為政府及其授權(quán)單位，是政府參與社會(huì)產(chǎn)品分配的一種方式。兩者都以國(guó)家形式社會(huì)管理只能為前提，都是國(guó)家調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的一種手段。世界上許多國(guó)家都用稅收與收費(fèi)來(lái)調(diào)節(jié)分配。1985年-1995年間，歐盟15個(gè)成員國(guó)收費(fèi)人占GDP比重，除西班牙、愛(ài)爾蘭、、英國(guó)外的12個(gè)國(guó)家都是增加的，其中奧地利1995年增加到5%。我國(guó)的收費(fèi)收入占GDP的比重，根據(jù)官方的估算，約為6%-10%左右，也有人認(rèn)為這一比重達(dá)到14%。稅收占GDP的比重，稅負(fù)高的國(guó)家占到35%左右，如1996年，瑞典37.17%，法國(guó)38.83%，意大利40.67%，荷蘭42.6%。中等稅負(fù)國(guó)家一般為20%左右，如1996年泰國(guó)16.91%，韓國(guó)18.26%，馬來(lái)西亞20%。我國(guó)稅收收入占GDP的比重相對(duì)較低，1996年為10.8%，1997年為11.01%）

　?。ǘ┵M(fèi)與稅的區(qū)別

　　1、兩者的性質(zhì)不一樣。收費(fèi)一般具有補(bǔ)償性，稅收具有無(wú)償性。稅收一般是國(guó)家不付任何報(bào)酬而取得的，國(guó)家征稅之后，也不將稅款直接歸還給原納稅人；而收費(fèi)一般來(lái)說(shuō)具有有償性，一方面指政府的收費(fèi)行為與提供熱頂?shù)姆?wù)相對(duì)應(yīng)，即國(guó)家收費(fèi)后，應(yīng)該向付費(fèi)人提供公共產(chǎn)品、公共勞務(wù)或者提供某中權(quán)利，另一方面指國(guó)家收費(fèi)后，應(yīng)該將費(fèi)的收入用于原付費(fèi)人或某一特定的付費(fèi)群體，在使用對(duì)象上有明顯的限制。

　　2、兩者的使用范圍不一樣，收費(fèi)具有局限性，稅收具有普遍性。收費(fèi)具有直接受益的特點(diǎn)，其范圍具有較大的局限性，收費(fèi)的對(duì)象往往與特定人群或單位有關(guān)，即享用政府提供的公共產(chǎn)品、服務(wù)或使用政府賦予某種權(quán)利的單位或個(gè)人應(yīng)該向政府交納一定的費(fèi)用，費(fèi)用的多少與其獲得公共產(chǎn)品服務(wù)或使用某種權(quán)利的種類(lèi)及數(shù)量具有對(duì)應(yīng)關(guān)系。政府收費(fèi)的目的是用來(lái)彌補(bǔ)提供公共產(chǎn)品、服務(wù)或賦予的某中權(quán)利的單位和個(gè)人就不需要向政府交納該項(xiàng)費(fèi)用。稅收是按照法定的、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和程序普遍征收的，反是負(fù)有納稅收入，具有較強(qiáng)的普遍性。在適用范圍上稅收要比收費(fèi)大得多。 

　　3、兩者的用途不一樣。收費(fèi)的使用具有明顯的對(duì)應(yīng)性，而稅收的用途具有明顯的廣泛性。收費(fèi)是就特定對(duì)象為滿(mǎn)足特定需要而收取的，基本上具有對(duì)等補(bǔ)償性質(zhì)，即收入與支出是直接對(duì)應(yīng)的。收費(fèi)的用途是用語(yǔ)彌補(bǔ)所提供的公共產(chǎn)品、服務(wù)或賦予某中權(quán)利的成本，如航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)主要向過(guò)往船只收取，同時(shí)這比費(fèi)用又主要用于航道養(yǎng)護(hù)支出。而稅收則不同，政府在安排稅收支出時(shí)，一般不受稅款來(lái)源的影響，面向全體居民受益或關(guān)系國(guó)計(jì)民生的公共事業(yè)，用途比較廣泛。

　　通過(guò)費(fèi)與稅的比較。我們可以看出，稅收是國(guó)家財(cái)政收入的主要來(lái)源，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能、貫徹國(guó)家政策、調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要手段。收費(fèi)只是國(guó)家財(cái)政收入的一種補(bǔ)充，在國(guó)家財(cái)政收入中占輔助地位。世界上絕大多數(shù)國(guó)家的財(cái)政收入90%來(lái)自于稅收，收費(fèi)收入只占財(cái)政收入很小一部分，根據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室吉姆.考利的介紹，美國(guó)的財(cái)政收入中90%來(lái)自稅收，7.1%為補(bǔ)償性收費(fèi)，2.8%為政府提供某種服務(wù)而向企業(yè)收取的費(fèi)用。但是，稅收和收費(fèi)都是政府收入的必要形式，不能片面地肯定一個(gè)或否定另一個(gè)。收費(fèi)作為一種分配范疇，在某些領(lǐng)域仍然發(fā)揮調(diào)節(jié)作用?！百M(fèi)改稅”并不是全盤(pán)否定收費(fèi)，更不是把所有的收費(fèi)改為征稅或取消收費(fèi)。據(jù)意大利TORINO大學(xué)教授喬吉爾.布拉希說(shuō)。歐洲越來(lái)越多的國(guó)家通過(guò)收費(fèi)來(lái)增加收入來(lái)源，收費(fèi)收入占GDP的比重在逐年上升。我國(guó)在80年代初期，全國(guó)只有為數(shù)很少的收費(fèi)收入，主要有養(yǎng)路費(fèi)，育林費(fèi)和中小學(xué)學(xué)雜費(fèi)等，年收費(fèi)額約為100億左右，只占當(dāng)時(shí)預(yù)算內(nèi)收入的10%左右。但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)各種情況的變化，一些地方和部門(mén)擅自擴(kuò)大收費(fèi)范圍，胡亂收費(fèi)。有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，截至1997年底，全國(guó)性的中央部門(mén)和行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目有344個(gè)，全國(guó)各類(lèi)部門(mén)基金有421項(xiàng)。其中經(jīng)國(guó)務(wù)院、財(cái)政部批準(zhǔn)的基金僅46項(xiàng)，其余均為省級(jí)政府和中央各有關(guān)部門(mén)自行設(shè)立的。2）省級(jí)以下的收費(fèi)項(xiàng)目更是難以計(jì)算，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了我國(guó)現(xiàn)行稅種的數(shù)量，稅費(fèi)的地位發(fā)生了嚴(yán)重變化。以1995年為例，當(dāng)年稅收收入6038億元，占GDP的10.33%，而各項(xiàng)政府收費(fèi)約為8706億元（預(yù)算內(nèi)502億元，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)收入2231億元，預(yù)算外3843億元，制度外約2000億元）占GDP的14.89%，政府收費(fèi)約相當(dāng)于稅收的1.44倍。3）出現(xiàn)了稅小費(fèi)大，主輔移位的現(xiàn)象。收費(fèi)的膨脹，嚴(yán)重蠶食稅基，分散了國(guó)家的財(cái)力，削弱了國(guó)家宏觀調(diào)控的能力，影響資源的合理配置，加重了企業(yè)和個(gè)人的負(fù)擔(dān)，阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。很顯然如此混亂的收費(fèi)局面，已完全不能適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，實(shí)行一系列取消亂收費(fèi)，正本清源，分流歸位的稅費(fèi)改革十分必要。

　　二、稅費(fèi)改革的基本思路

　　現(xiàn)實(shí)生活中，凡涉及既得利益的改革舉措，都會(huì)遇到相當(dāng)大的阻力。稅費(fèi)改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)，涉及到各方面利益的調(diào)整和重組，切不能操之過(guò)急，我們要以積極穩(wěn)妥的精神，按照現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的導(dǎo)向，在對(duì)現(xiàn)有收費(fèi)進(jìn)行清理整頓的基礎(chǔ)上，理順?lè)峙潢P(guān)系及相關(guān)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系，建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的，以稅收為主、收費(fèi)為輔的收入分配體系，從而大大提高政府資金分配與運(yùn)行的規(guī)范性、合理性個(gè)資金使用效益，從根本上減輕企事業(yè)單位和人民群眾的負(fù)擔(dān)，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展。

　?。ㄒ唬┘哟笄謇砹Χ?，繼續(xù)全面整頓各項(xiàng)不合理收費(fèi)

1998年以來(lái)，在黨中央、國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和部署下，從上到下進(jìn)行了收費(fèi)整頓，取得了初步成效。但由于收費(fèi)規(guī)模大，項(xiàng)目多，涉及部門(mén)廣，不合理收費(fèi)現(xiàn)象依然存在，為此，我們要全面清理整頓涉及企業(yè)的各項(xiàng)收費(fèi)，落實(shí)各項(xiàng)收費(fèi)的減免政策，為國(guó)有企業(yè)三年解困創(chuàng)造更為寬松的環(huán)境；堅(jiān)決制定向外商投資企業(yè)的各種亂收費(fèi)，降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，控制房地產(chǎn)價(jià)格不合理上漲；要清理整頓涉及汽車(chē)的各種收費(fèi)，減輕車(chē)主負(fù)擔(dān)，啟動(dòng)涉農(nóng)收費(fèi)的清理整頓力度，切實(shí)減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)民的有效需求，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　?。ǘ┙⒔∪召M(fèi)的法律、法規(guī)制度和監(jiān)督體系

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，法律制度是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的根本。我國(guó)的收費(fèi)秩序很混亂，費(fèi)稅格局嚴(yán)重失調(diào)，與缺乏法律制約有著很大的關(guān)系。為此，我國(guó)要在充分調(diào)查論證的基礎(chǔ)上，盡快頒布《政府基金和收費(fèi)法》，以法律和法規(guī)的形式，規(guī)范各種收費(fèi)的立項(xiàng)審批、收支管理、監(jiān)督檢查和違紀(jì)處罰。對(duì)現(xiàn)有的收費(fèi)、基金區(qū)別不同類(lèi)別和不同情況，采取“一清、而轉(zhuǎn)、三改、四留”的辦法進(jìn)行改革，以實(shí)現(xiàn)稅費(fèi)改革的分流歸位。“一清”是指在全面清理整頓的基礎(chǔ)上，取消不合理收費(fèi)項(xiàng)目。“二轉(zhuǎn)”是指將一些不再體現(xiàn)政府職能、可以通過(guò)市場(chǎng)形成的收費(fèi)，轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)?！叭摹笔侵笇⒁徊糠煮w現(xiàn)政府職能、具有稅收特征的收費(fèi)改為征收相應(yīng)的稅收?！八牧簟笔侵笇?duì)少數(shù)確需保留的規(guī)費(fèi)，繼續(xù)予以保留，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化的財(cái)政管理。

　?。ㄈ┻M(jìn)一步完善稅收制度，重構(gòu)稅費(fèi)制度

　　1、開(kāi)征社會(huì)保障稅，建立社會(huì)保險(xiǎn)基金。

　　面對(duì)人口老齡化的現(xiàn)實(shí)，世界各國(guó)都在進(jìn)行社會(huì)保障制度的改革，但歸結(jié)起來(lái)籌集社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的方式一般有兩種：第一種是由社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)根據(jù)各個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目單獨(dú)確定保險(xiǎn)費(fèi)率，分別征收、經(jīng)費(fèi)來(lái)源獨(dú)立、專(zhuān)款專(zhuān)用。這種方式的缺點(diǎn)是互助性差、支付風(fēng)險(xiǎn)大。第二種是將若干社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的費(fèi)率合并，開(kāi)征社會(huì)保障稅。這種方式利用了征收個(gè)人所的稅的程序，有利于降低征收成本，保證收入及時(shí)入庫(kù)。據(jù)國(guó)際貨幣基金組織不完全統(tǒng)計(jì)，目前開(kāi)征社會(huì)保障稅的國(guó)家有80多個(gè)，在法國(guó)、西班牙、巴西等國(guó)已成為第一號(hào)稅種。我國(guó)社會(huì)保障采用統(tǒng)籌繳費(fèi)的方式，屬于地方規(guī)費(fèi)范疇，缺乏應(yīng)有的法律依據(jù)。通過(guò)開(kāi)征社會(huì)保障稅，為籌措社會(huì)保障基金提供穩(wěn)定、可靠的資金來(lái)源、防止社會(huì)保障支付風(fēng)險(xiǎn)。 

　　2、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅

　　環(huán)境保護(hù)是人類(lèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。世界銀行專(zhuān)家早在1991年出版的《世界稅制改革的經(jīng)驗(yàn)》一書(shū)中就建議發(fā)展總國(guó)家“針對(duì)環(huán)境的破壞征收環(huán)境稅”。我國(guó)現(xiàn)行稅制改革和收費(fèi)制度中，在稅收的優(yōu)惠和征收排污費(fèi)等方面，也體現(xiàn)了保護(hù)環(huán)境的改革精神。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這些政策規(guī)定在保護(hù)環(huán)境方面所發(fā)揮的作用是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的?，F(xiàn)行稅制中缺少以保護(hù)環(huán)境為目的，針對(duì)污染環(huán)境的行為或產(chǎn)品課稅的專(zhuān)門(mén)稅種。稅收對(duì)環(huán)境保護(hù)的作用主要依賴(lài)于分散在某些稅種中的稅收優(yōu)惠措施。這樣既限制了稅收對(duì)環(huán)境污染的調(diào)控力度，也難以形成專(zhuān)門(mén)用于環(huán)境保護(hù)的稅收來(lái)源。因此必須重新審視各種環(huán)保收費(fèi)，開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅，合理設(shè)置環(huán)境保護(hù)的稅收和收費(fèi)體系。

　　3、重新調(diào)整農(nóng)業(yè)稅制，降低農(nóng)民負(fù)擔(dān)

　　多年來(lái)，我國(guó)的農(nóng)業(yè)稅制始終遵循稅負(fù)從輕的原則，實(shí)行穩(wěn)定負(fù)擔(dān)的稅收政策，農(nóng)業(yè)稅的平均負(fù)擔(dān)率逐年下降，原規(guī)定稅率15.5%，實(shí)際平均稅負(fù)不足3%。但一些地方為了滿(mǎn)足政府日益增大的財(cái)力需要，既向農(nóng)民征稅，又向農(nóng)民征費(fèi)。除了農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)稅附加、農(nóng)村特產(chǎn)稅外、地方的噶中統(tǒng)籌、提留、集資項(xiàng)目繁多，農(nóng)民不堪重負(fù)，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。農(nóng)業(yè)稅制的改革應(yīng)借鑒歷史上的“一條鞭法”和“攤丁入畝”的經(jīng)驗(yàn)，將農(nóng)村現(xiàn)行的按常年產(chǎn)量課征的古老農(nóng)業(yè)稅制改為按銷(xiāo)售農(nóng)產(chǎn)品收入的課征制，將農(nóng)村的各種附加、基金以及“三提五統(tǒng)”并入該稅種，在不增加農(nóng)民總體負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上，重新設(shè)計(jì)稅率，使包括農(nóng)業(yè)在內(nèi)的各產(chǎn)業(yè)均實(shí)行統(tǒng)一的銷(xiāo)售稅制，杜絕涉及農(nóng)民的亂收費(fèi)現(xiàn)象。

　　4、增加資源稅稅目，提高資源稅稅率

　　現(xiàn)行資源稅主要對(duì)礦產(chǎn)品征收，征稅范圍不寬，而涉及資源方面的收費(fèi)項(xiàng)目卻十分繁雜。包括：礦產(chǎn)資源補(bǔ)償、水資源費(fèi)、漁業(yè)資源增值保護(hù)費(fèi)、村業(yè)保護(hù)管理費(fèi)、村地保護(hù)費(fèi)，無(wú)線電譜資源占用費(fèi)等與資源開(kāi)發(fā)和保護(hù)相關(guān)的收費(fèi)項(xiàng)目。應(yīng)擴(kuò)大資源稅的征收范圍、增加資源稅目，把這些收費(fèi)列入資源稅統(tǒng)一征收，促進(jìn)國(guó)家資源合理有效地開(kāi)發(fā)和利用。 

　　三、稅費(fèi)改革的反思：規(guī)范政府收支機(jī)制

　　我國(guó)的收費(fèi)膨脹，與政府收支機(jī)制不規(guī)范、政府職能不到位有著深刻的關(guān)系。我們?cè)谶M(jìn)行稅費(fèi)改革的同時(shí)，也應(yīng)該規(guī)范政府收支機(jī)制。我國(guó)現(xiàn)行的收費(fèi)體制是一種利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，收費(fèi)與地方、部門(mén)、單位甚至個(gè)人利益有著密切的聯(lián)系。收費(fèi)越多，受益就越大。一些地方政府、部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)急功近利、盲目上項(xiàng)目，資金不足便以收費(fèi)的方式籌集，形成大量重復(fù)建設(shè)，造成資金的巨大浪費(fèi)。我們要抓住政府收支的新機(jī)制，規(guī)范政府的收支行為，將政府的全部收支由財(cái)稅部門(mén)統(tǒng)攬，收支全部納入預(yù)算，實(shí)行預(yù)算管理，接受各級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督，確保政府各項(xiàng)職能的實(shí)現(xiàn)，為治理收費(fèi)膨脹創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。