財政部對十三屆全國人大五次會議第2412號建議的答復(fù)

財政部對十三屆全國人大五次會議第2412號建議的答復(fù)

財會函〔2022〕5號

胡少先代表：

您提出的關(guān)于吁請全國人大法工委等部門加快注冊會計師法修訂進(jìn)程的建議收悉，現(xiàn)答復(fù)如下：

我們贊同您提出的加快注冊會計法修訂進(jìn)程的建議。現(xiàn)行注冊會計師法自1993年通過生效以來，已經(jīng)實施近30年。隨著我國全面深化改革持續(xù)推進(jìn)，注冊會計師行業(yè)也面臨著新的形勢和挑戰(zhàn)，確需盡快推動修法，解決行業(yè)發(fā)展面臨的多項根本性、機(jī)制性問題。

一、財政部加快推進(jìn)注冊會計師法修訂，發(fā)布征求意見稿

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范財務(wù)審計秩序 促進(jìn)注冊會計師行業(yè)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2021〕30號）明確提出：“推動加快修訂注冊會計師法，進(jìn)一步完善行政強(qiáng)制措施、豐富監(jiān)管工具、細(xì)化處罰標(biāo)準(zhǔn)、加大處罰力度。合理區(qū)分財務(wù)造假的企業(yè)會計責(zé)任和會計師事務(wù)所審計責(zé)任，明確其他單位向注冊會計師出具不實證明的法律責(zé)任。完善會計師事務(wù)所組織形式相關(guān)規(guī)定，明確公眾利益實體審計要求。”

為落實國辦發(fā)〔2021〕30號文件相關(guān)要求，財政部加快推進(jìn)注冊會計師法修訂，于2021年10月印發(fā)了《注冊會計師法修訂草案(征求意見稿)》（以下簡稱征求意見稿）。征求意見稿圍繞貫徹落實習(xí)近平總書記重要指示批示精神和黨中央、國務(wù)院的決策部署，按照“從嚴(yán)監(jiān)管、從嚴(yán)執(zhí)法，歸位盡責(zé)，協(xié)同發(fā)力”的原則，堅持規(guī)范與發(fā)展并重，治標(biāo)與治本結(jié)合，注重將實踐證明行之有效的經(jīng)驗做法上升為法律，推動建立促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展的長效機(jī)制。征求意見稿發(fā)布后，引起行業(yè)內(nèi)外積極反響。人民網(wǎng)等近20家主要媒體進(jìn)行了報道并對相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了轉(zhuǎn)載，行業(yè)內(nèi)外多名專家學(xué)者發(fā)表文章評議征求意見稿。總體來看，媒體發(fā)聲、解讀文章以贊同、支持的聲音為主，均高度認(rèn)可“規(guī)范與發(fā)展并重”的修法方向，認(rèn)為征求意見稿順應(yīng)行業(yè)發(fā)展新形勢，有助于規(guī)范執(zhí)業(yè)秩序，優(yōu)化行業(yè)環(huán)境，對資本市場長遠(yuǎn)健康發(fā)展有積極意義。

二、修法過程中的兩個重要條款

（一）考試門檻。

現(xiàn)行注冊會計師法規(guī)定的考試門檻為：“具有高等?？埔陨蠈W(xué)校畢業(yè)的學(xué)歷、或者具有會計或者相關(guān)專業(yè)中級以上技術(shù)職稱的中國公民，可以申請參加注冊會計師全國統(tǒng)一考試；具有會計或者相關(guān)專業(yè)高級技術(shù)職稱的人員，可以免予部分科目的考試?！痹谛薹ㄇ捌趯＜艺撟C過程中，各方對此條款觀點不一。有觀點認(rèn)為，為解決行業(yè)人才短缺問題，增加行業(yè)人才儲備，應(yīng)考慮降低門檻，建議允許在校大學(xué)生報名參加考試。有觀點認(rèn)為，為保證行業(yè)人才整體素質(zhì)，建議提高考試門檻，參照法律職業(yè)資格等其他資格，將報名條件由專科上調(diào)至本科學(xué)歷以上。

經(jīng)認(rèn)真研究并綜合考慮各方意見，征求意見稿維持了原報考條件，主要考慮：一是以大專學(xué)歷報名考試的人數(shù)眾多。經(jīng)測算，每年以大專學(xué)歷報名考試的人員有數(shù)十萬，實際參加考試的人員每年有十幾萬人。一旦提高到本科學(xué)歷以上，將影響數(shù)十萬人報名考試。二是數(shù)據(jù)顯示，?？瓶忌捅究瓶忌诳荚囍械钠骄细衤什⒉淮嬖诿黠@差異。?？瓶忌捅究瓶忌诳荚嚹芰Ψ矫娌顒e不大，且尚無其他證據(jù)表明?？茖W(xué)歷從業(yè)人員和本科學(xué)歷從業(yè)人員在專業(yè)勝任能力方面存在顯著差異。三是行業(yè)需加強(qiáng)人才儲備。目前注冊會計師行業(yè)發(fā)展面臨的突出問題是行業(yè)待遇和吸引力下降、人才流失比較嚴(yán)重。提高考試門檻將大幅度減少參考人數(shù)?？紤]到注冊會計師考試難度本身較大，在這種情況下，如果既保持較高的考試難度又提高考試門檻，不利于行業(yè)吸引人才、儲備人才。

（二）民事責(zé)任。

近年來，隨著監(jiān)管機(jī)構(gòu)對資本市場“嚴(yán)監(jiān)管”、“零容忍”的監(jiān)管趨勢不斷增強(qiáng)，越來越多的會計師事務(wù)所因涉及上市公司造假被判承擔(dān)巨額連帶責(zé)任，陷入“涉訴即倒”的經(jīng)營困境，引發(fā)社會廣泛關(guān)注。財政部在注冊會計師法修訂過程中，將民事責(zé)任問題作為修法重點，進(jìn)行了深入研究。

   從國際慣例看，主要經(jīng)濟(jì)體對于會計師事務(wù)所民事賠償責(zé)任的普遍做法是按照“過責(zé)相當(dāng)”原則，故意行為下承擔(dān)連帶責(zé)任，過失行為下承擔(dān)比例責(zé)任。如，美國2014年第7版《統(tǒng)一會計師法案》規(guī)定注冊會計師除欺詐行為外的民事賠償責(zé)任適用比例原則。部分歐盟國家采用固定賠償金額模式，在該限定金額范圍之內(nèi)，會計師事務(wù)所全額承擔(dān)責(zé)任；超過限定金額時，超過部分不再承擔(dān)民事賠償責(zé)任。從征求意見情況看，社會各界的反饋意見較統(tǒng)一，總體贊同過錯與責(zé)任相一致的原則，認(rèn)為對注冊會計師民事責(zé)任不應(yīng)一刀切，不問過錯程度一律讓注冊會計師承擔(dān)全部責(zé)任，既不利于有效保護(hù)投資者利益，也不利于行業(yè)長遠(yuǎn)健康發(fā)展。因此，注冊會計師法修訂草案綜合考慮以上因素，擬區(qū)分故意和過失，規(guī)定注冊會計師依據(jù)過錯程度承擔(dān)不同的民事責(zé)任。司法實踐中，由人民法院根據(jù)案件具體情況，按“過責(zé)相當(dāng)”原則判定會計師事務(wù)所的具體賠償金額。

下一步，財政部將按照立法計劃加速推進(jìn)注冊會計師法修訂，在充分征求部門意見、廣泛聽取公眾意見的基礎(chǔ)上，堅持問題導(dǎo)向，按照規(guī)范與扶持并重、治標(biāo)與治本結(jié)合原則推進(jìn)修法，推動建立促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展的長效機(jī)制。

感謝您對財政工作和注冊會計師行業(yè)發(fā)展的關(guān)心和支持，歡迎再提寶貴意見。

聯(lián)系單位及電話：財政部會計司 010-68552536

財政部

2022年6月17日

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