【摘要】文章首先從國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)管理的突出問(wèn)題入手，重溫改革進(jìn)程，挖掘出國(guó)有資產(chǎn)管理體系的癥結(jié)所在。接著引入公司治理理論，并以此為指導(dǎo)，探討實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)管理體系與公司治理機(jī)制有效對(duì)接的新途徑：首先，構(gòu)建起“股東—機(jī)構(gòu)投資者—公司制”的治理結(jié)構(gòu)；其次，通過(guò)完善與國(guó)有資產(chǎn)管理相關(guān)的制度設(shè)計(jì)，保證治理機(jī)制的良性運(yùn)行。

　　【關(guān)鍵詞】國(guó)有資產(chǎn)；公司治理結(jié)構(gòu)；制度設(shè)計(jì)

　　據(jù)第三次工業(yè)普查資料顯示，到1995年，我國(guó)共有國(guó)有企業(yè)30.5萬(wàn)戶（不包括金融企業(yè)2.4萬(wàn)戶），這30.5萬(wàn)戶國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)總額為7 471億元，全部國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)總額占全社會(huì)各類企業(yè)資產(chǎn)總額的67％，全國(guó)國(guó)有工業(yè)企業(yè)資產(chǎn)占工業(yè)企業(yè)總資產(chǎn)的66％…… 以上數(shù)據(jù)表明，國(guó)有企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中一直發(fā)揮著主導(dǎo)作用。不容樂(lè)觀的是，早在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，不少國(guó)有企業(yè)就存在赤字經(jīng)營(yíng)、吃國(guó)家貼補(bǔ)的現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)體制改革雖使國(guó)有企業(yè)在向市場(chǎng)機(jī)制轉(zhuǎn)軌、向股份公司邁進(jìn)等方面取得了階段性成果，但國(guó)有企業(yè)在資產(chǎn)管理上，至今仍未找到一種值得借鑒的有效運(yùn)營(yíng)機(jī)制，資產(chǎn)流失現(xiàn)象并未從根本上得到解決。因此，國(guó)有企業(yè)在改制之中的首要任務(wù)是要構(gòu)建起國(guó)有資產(chǎn)良性公司治理機(jī)制。

　　一、國(guó)有資產(chǎn)管理體系中的突出問(wèn)題

　　（一）國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理不善造成國(guó)有資產(chǎn)顯性流失

　　據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)獨(dú)立核算的國(guó)有工業(yè)企業(yè)虧損額1992年～1995年分別為22.7%、29.8%、32.7%、33.5%，1996年上半年則達(dá)到43.3%，并且1996年一季度出現(xiàn)了全國(guó)性的整體虧損。國(guó)有資產(chǎn)的損失數(shù)額也在逐年增大，據(jù)對(duì)1994年全國(guó)開(kāi)展清產(chǎn)核資的12.4萬(wàn)戶國(guó)有企業(yè)的不完全統(tǒng)計(jì)，全部資產(chǎn)損失達(dá)2 231.1億元，全部資金掛賬2 206.9億元，損失與掛賬合計(jì)達(dá)4 438億元，占這些企業(yè)全部資產(chǎn)的10.7%.顯然，國(guó)有企業(yè)的整體效益下滑和虧損，直接造成了國(guó)有資產(chǎn)的流失。

　?。ǘ﹪?guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革中國(guó)有資產(chǎn)的隱性流失

　　問(wèn)題一：國(guó)有企業(yè)體制改革過(guò)程中操作的不規(guī)范造成了大量資產(chǎn)流失，其表現(xiàn)為：一是體制改革中存在著低估或不進(jìn)行評(píng)估就將國(guó)有資產(chǎn)低價(jià)入股的現(xiàn)象，例如：重慶市一家價(jià)值5 000萬(wàn)元的國(guó)有企業(yè)改制時(shí)，被低估為400萬(wàn)元，最后僅以200萬(wàn)元出售。后經(jīng)查處得知原企業(yè)負(fù)責(zé)人與當(dāng)?shù)卣畟€(gè)別領(lǐng)導(dǎo)及中介機(jī)構(gòu)內(nèi)外勾結(jié)，侵吞國(guó)有資產(chǎn)；二是在紅利分配時(shí)，國(guó)家、集體、個(gè)人同股不同利，造成國(guó)有資產(chǎn)流失。常用手段有：過(guò)分提高工資待遇，將年終股利提前分配，造成國(guó)有股分得收益所剩無(wú)幾；只對(duì)內(nèi)部持股職工分紅，將國(guó)有股排斥在外；未經(jīng)批準(zhǔn)只給國(guó)有股以記賬形式分紅，等等。

　　問(wèn)題二：國(guó)有企業(yè)忽視或淡化內(nèi)部治理機(jī)制建設(shè)，助長(zhǎng)了資產(chǎn)流失。表現(xiàn)為：第一，改制后新公司的管理人員多數(shù)來(lái)源于老國(guó)企人馬，內(nèi)部治理難于到位，再加上資本市場(chǎng)與經(jīng)理市場(chǎng)等外部治理機(jī)制的缺乏，造成內(nèi)部人直接侵吞國(guó)有資產(chǎn)的現(xiàn)象；第二，國(guó)有企業(yè)向上市公司的轉(zhuǎn)化使國(guó)有資產(chǎn)流失呈現(xiàn)出多元化趨勢(shì)：重組發(fā)行、增資配股、資產(chǎn)置換、關(guān)聯(lián)交易以及政府的干預(yù)等都已成為國(guó)有資產(chǎn)流失可能的渠道。第三，國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)沒(méi)有章法和嚴(yán)格的程序，開(kāi)發(fā)項(xiàng)目缺少充分調(diào)查和科學(xué)論證，致使決策失誤，大量國(guó)有資產(chǎn)外流。

　　二、重溫改革進(jìn)程，尋找國(guó)有資產(chǎn)管理體系現(xiàn)有問(wèn)題的成因

　　我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革大致經(jīng)歷了以下三個(gè)階段：

　　（一）在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的探索階段（1978－1993年）

　　該階段改革的思路是“放權(quán)讓利”，通過(guò)“所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的適當(dāng)分離”來(lái)調(diào)動(dòng)國(guó)企的積極性。在內(nèi)部管理體制上先后實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長(zhǎng)經(jīng)理負(fù)責(zé)制、廠長(zhǎng)經(jīng)理負(fù)責(zé)制、企業(yè)承包制改革、職工民主管理改革。但以上淺層次的改革未能觸及企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度這一根本性問(wèn)題，不能實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變，不能使企業(yè)真正成為一種“有效率的經(jīng)濟(jì)組織” .因此，該階段國(guó)有企業(yè)治理弊端在于：產(chǎn)權(quán)不清、政企不分，效率低下、治理成本高昂。

　?。ǘ?ldquo;統(tǒng)一所有，分級(jí)管理”階段（1993－2002年）

　　這一時(shí)期，國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革已觸及產(chǎn)權(quán)制度的調(diào)整，并已深入到政府內(nèi)部的兩重職能分離等問(wèn)題。但國(guó)企的治理機(jī)制仍存在許多問(wèn)題：一是由于授權(quán)內(nèi)涵、授權(quán)所需條件等問(wèn)題不明確，產(chǎn)權(quán)問(wèn)題并未真正解決，國(guó)家分級(jí)管理難真正到位，存在行政干預(yù)，國(guó)企仍不是獨(dú)立的市場(chǎng)主體；二是公司化改造過(guò)程中出現(xiàn)了國(guó)有資產(chǎn)所有者“虛置”，無(wú)人為資產(chǎn)保值增值負(fù)責(zé)的新問(wèn)題。

　?。ㄈ?ldquo;國(guó)家所有，分別代表”階段（2002年至今）

　　該階段的進(jìn)步在于：其一，根據(jù)十六大報(bào)告提出的改革方針，中央和省、市（地）兩級(jí)地方政府設(shè)立了國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。其二，2003年《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理暫行條例》（簡(jiǎn)稱《條例》）的出臺(tái)表明國(guó)有資產(chǎn)的管理已朝著法制化方向邁進(jìn)。但不容忽視的是：首先，國(guó)有企業(yè)在國(guó)有資產(chǎn)管理、監(jiān)督和營(yíng)運(yùn)等方面仍無(wú)法可依，業(yè)績(jī)考核無(wú)力、理財(cái)決策失誤等均表明國(guó)有企業(yè)急需加強(qiáng)自身制度化建設(shè)；其次，歷史上遺留下來(lái)的政企不分、資產(chǎn)所有者“虛置”等問(wèn)題仍未能完全解決；再次，國(guó)有企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)混亂、約束與激勵(lì)機(jī)制以及公司治理的外部環(huán)境欠缺等問(wèn)題將成為健全和優(yōu)化國(guó)有企業(yè)治理機(jī)制的熱點(diǎn)問(wèn)題。

　　三、國(guó)有資產(chǎn)管理的出路：以公司治理理論為指導(dǎo)，構(gòu)建良性公司治理機(jī)制

　　國(guó)企改革的進(jìn)程映射出一個(gè)趨向：國(guó)有資產(chǎn)的管理由感性認(rèn)識(shí)走向理性認(rèn)識(shí)，由人治走向法治，因此，要從根本上優(yōu)化資產(chǎn)管理，就必須對(duì)公司治理理論做一全面認(rèn)識(shí)，并借以建立良性公司治理機(jī)制。

　?。ㄒ唬┕局卫砝碚擉w系

　　公司治理機(jī)制（Corporate Governance）一般被定義為：允許外部投資人監(jiān)控公司經(jīng)理和內(nèi)部人的、保證其投資回報(bào)的有關(guān)公司控制權(quán)和對(duì)公司剩余索取的一整套法律、文化和制度性安排 .完整的治理機(jī)制包括內(nèi)外兩部分，其中，內(nèi)部治理機(jī)制涉及治理結(jié)構(gòu)及相關(guān)的規(guī)章制度、合同契約、激勵(lì)與約束機(jī)制、決策程序以及企業(yè)文化氛圍等等；外部治理機(jī)制包括社會(huì)文化基礎(chǔ)、法律、道德規(guī)范、信用制度、人力資本市場(chǎng)、資本市場(chǎng)、金融體系等等。內(nèi)部治理直接對(duì)企業(yè)發(fā)生作用，外部治理則提供必要的環(huán)境條件，通過(guò)內(nèi)部治理發(fā)揮作用。

　　以公司治理理論為尺度，對(duì)我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革進(jìn)行度量，不難發(fā)現(xiàn)，資產(chǎn)所有者“虛置”，政企不分、國(guó)有企業(yè)未成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，約束與激勵(lì)機(jī)制未制度化，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)混亂以及治理外部環(huán)境欠缺等問(wèn)題均屬于公司治理理論研究的范疇。因此，深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，必須引入并有效運(yùn)用公司治理理論。

　?。ǘ⒘夹怨局卫頇C(jī)制納入國(guó)有資產(chǎn)管理體系的新途徑

　　1.建立“股東—機(jī)構(gòu)投資者—公司制”的公司治理結(jié)構(gòu)是基礎(chǔ)

　　在舊體制下，中央政府將出資人職能分割、由計(jì)委管立項(xiàng)、經(jīng)貿(mào)委管運(yùn)營(yíng)、勞動(dòng)與社保部門管勞資、財(cái)政部管資產(chǎn)、組織人事部門管任免，該體制使中央政府不能對(duì)不同層次的國(guó)有資產(chǎn)有效行使出資人職責(zé)，造成國(guó)有資產(chǎn)所有者“虛置”。為此，不妨借鑒國(guó)外借助機(jī)構(gòu)投資者成功提高經(jīng)營(yíng)效益的經(jīng)驗(yàn)，建立“股東—機(jī)構(gòu)投資者—公司制”新的治理結(jié)構(gòu)，即：在國(guó)有資產(chǎn)分級(jí)所有的前提下，中央和地方分設(shè)國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)（簡(jiǎn)稱國(guó)資委），下設(shè)國(guó)有資產(chǎn)管理辦公室（簡(jiǎn)稱國(guó)資辦）履行出資人職責(zé)，享有所有權(quán)；中間層由國(guó)資委授權(quán)國(guó)有獨(dú)資的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)以股權(quán)形式存在的國(guó)有資產(chǎn)，并由其代表政府行使資產(chǎn)收益、重大決策和選擇經(jīng)營(yíng)者等投資者權(quán)益；下層是由國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有控股、參股或合資企業(yè)群組成。其可行性表現(xiàn)在：

　　第一，在上層，從法理上講，國(guó)資委并不是國(guó)有、國(guó)有控股或國(guó)有參股公司的股東會(huì)，更不具有董事會(huì)的性質(zhì)，而由其任命或選派股東、董事參加的國(guó)有、國(guó)有控股或國(guó)有參股公司的股東會(huì)、董事會(huì)，成為企業(yè)結(jié)構(gòu)框架的組成部分。也就是說(shuō)，國(guó)資委與國(guó)有企業(yè)之間并沒(méi)有“行政隸屬關(guān)系”，只是被授權(quán)行使“出資人職責(zé)”，通過(guò)管股東和董事實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)和資產(chǎn)管理的監(jiān)督，企業(yè)經(jīng)營(yíng)層則只對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)。這樣既可實(shí)現(xiàn)政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能與所有者職能分開(kāi)，使改革產(chǎn)生的所有者“虛置”問(wèn)題得到解決，又直接加強(qiáng)了對(duì)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)，可形成有效的制約機(jī)制。

　　第二，在中間層，建立國(guó)有出資人制度，為資本運(yùn)營(yíng)構(gòu)建合格的載體。一是使出資人向政府負(fù)責(zé)，機(jī)構(gòu)投資者對(duì)出資人負(fù)責(zé)，企業(yè)對(duì)投資主體負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管職能與經(jīng)營(yíng)職能的分離；二是國(guó)有資產(chǎn)以股權(quán)形式存在后，資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)者——國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司可利用其在國(guó)有企業(yè)的控股地位，與通過(guò)股權(quán)置換的方式持有國(guó)有資產(chǎn)的其他投資者（包括保險(xiǎn)公司、社會(huì)保障基金等機(jī)構(gòu)投資者）共同實(shí)施對(duì)國(guó)有企業(yè)管理層的約束和激勵(lì)，解決了越權(quán)處置資產(chǎn)，可降低“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象，保證股東利益的實(shí)現(xiàn)。

　　第三，下層的企業(yè)組織僅擁有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，具有企業(yè)法人資格，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，并具體承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的任務(wù)。這樣一方面實(shí)現(xiàn)了國(guó)家終極所有權(quán)與企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的分離，初步實(shí)現(xiàn)了政企分離；另一方面使國(guó)有企業(yè)的管理者受到了股東（國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司、機(jī)構(gòu)投資者等）的約束與激勵(lì)，可減少機(jī)會(huì)行為，努力實(shí)現(xiàn)股東收益最大化。

　　2.國(guó)有資產(chǎn)管理體制的制度設(shè)計(jì)是支柱

　　構(gòu)建良性的治理結(jié)構(gòu)是完善公司治理機(jī)制的基礎(chǔ)，但能否將治理機(jī)制成功引入國(guó)有資產(chǎn)管理，其關(guān)鍵因素在于能否成功進(jìn)行與資產(chǎn)管理相關(guān)的制度設(shè)計(jì)，為治理機(jī)制提供強(qiáng)有力的保障。因此，企業(yè)自身良性的制度建設(shè)將成為國(guó)有企業(yè)建立有效約束和激勵(lì)機(jī)制的重要支柱，主要包括：

　　第一，現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)。與產(chǎn)權(quán)相配套的制度包括以下內(nèi)容：一是以法律重新定義產(chǎn)權(quán)屬性，解決產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清的問(wèn)題；二是國(guó)家應(yīng)按《條例》盡快制定出涉及產(chǎn)權(quán)交易、統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)、財(cái)務(wù)審計(jì)等許多方面的配套法規(guī)，以健全的產(chǎn)權(quán)交易細(xì)則來(lái)規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易行為；三是完善保護(hù)產(chǎn)權(quán)的法律法規(guī)，切實(shí)維護(hù)產(chǎn)權(quán)主體的合法權(quán)益和平等發(fā)展的權(quán)利，以實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值；最后，通過(guò)法律落實(shí)企業(yè)應(yīng)享有的各項(xiàng)權(quán)利，使之真正成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的法人實(shí)體和市場(chǎng)主體。

　　第二，授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度建設(shè)。國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度是指調(diào)整國(guó)家把國(guó)有資本出資人權(quán)能授予國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)公司，由它們代表國(guó)家行使國(guó)有資本所有者權(quán)能而形成的權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范的總稱。2007年底，《國(guó)有資產(chǎn)法》草案已提交10屆全國(guó)人大常委會(huì)第31次會(huì)議審議，但草案仍有待完善：首先，需要通過(guò)該法律對(duì)國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)公司的性質(zhì)、享有的出資人代表的特殊法人地位及其功能予以定位；其次，是要求該法律對(duì)國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)公司給予特殊授權(quán)，包括：可在國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)通過(guò)發(fā)行股票和企業(yè)債券籌資，以公司凈資產(chǎn)抵押向國(guó)內(nèi)外舉債，授權(quán)該經(jīng)營(yíng)公司自主對(duì)外投資等；最后，資產(chǎn)管理法必須涉及資產(chǎn)的流通、轉(zhuǎn)讓、并購(gòu)等市場(chǎng)行為，調(diào)整國(guó)有資產(chǎn)的管理和保值增值。

　　第三，現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)?，F(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)包含：其一，建立健全董事會(huì)?，F(xiàn)存的大型國(guó)有獨(dú)資公司、獨(dú)資企業(yè)以及國(guó)有控股的上市公司都應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件建立和完善董事會(huì)；國(guó)有獨(dú)資和國(guó)有控股的非上市公司應(yīng)當(dāng)減少董事會(huì)成員在經(jīng)營(yíng)層的兼職，建立有效的外部董事會(huì)制度。其二，建立資產(chǎn)的基礎(chǔ)管理制度建設(shè)，一方面加強(qiáng)資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)評(píng)估、清產(chǎn)核資、綜合評(píng)價(jià)等基礎(chǔ)管理；另一方面依法對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)交易、資本運(yùn)營(yíng)等進(jìn)行有效管理，確保國(guó)有資產(chǎn)效益最大化。其三，建立企業(yè)重大決策管理制度，包括：（1） 國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓，參股公司的改組、改造管理；（2）國(guó)企投融資方向、投融資總額及其效益的管理；（3）國(guó)企發(fā)展戰(zhàn)略方向、發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略重點(diǎn)的管理。其四，經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度建設(shè)。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算指國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依據(jù)政府授權(quán)，以國(guó)有資產(chǎn)出資人身份依法取得國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入、安排國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出的專門預(yù)算 .該預(yù)算是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的重要方式。

　　第四，企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核制度建設(shè)。具體來(lái)講，一是結(jié)合行業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，科學(xué)制定企業(yè)年度考核和任期考核指標(biāo)體系，并建立完善的責(zé)任制度；二是定期做好清產(chǎn)核資工作，健全財(cái)務(wù)資金和財(cái)務(wù)決策制度，完善投資風(fēng)險(xiǎn)防范和控制機(jī)制；三是抓好薪酬制度改革，建立健全高效、有序的獎(jiǎng)懲制度；四是通過(guò)合理制定年度及任期考核兩套指標(biāo)體系，對(duì)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子和主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行公平、客觀、科學(xué)的考核。

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