近年來，隨著高校經(jīng)費(fèi)體制改革不斷深化，高校預(yù)算管理工作取得了積極的進(jìn)展，從內(nèi)容到形式都發(fā)生了新的變化。從預(yù)算編制方法來看，零基預(yù)算法正逐步替代“基數(shù)+因素”法，預(yù)算編制漸趨合理。從預(yù)算內(nèi)容看，收入預(yù)算由重視撥款轉(zhuǎn)向同時(shí)關(guān)注自籌收入。支出預(yù)算由寬打?qū)捰米優(yōu)榫�打�?xì)算，控制的目標(biāo)更具體。從預(yù)算控制上看，各級財(cái)務(wù)活動(dòng)由不重視預(yù)算到月、季、年對照預(yù)算分析執(zhí)行進(jìn)度等。但當(dāng)前，許多高校也存在著約束軟化現(xiàn)象，這是造成大學(xué)資源利用效率低下的重要原因。

　　一、預(yù)算約束軟化及主體構(gòu)成

　　20世紀(jì)70年代末，匈牙利籍經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾奈在其著作《短缺經(jīng)濟(jì)學(xué)》中首次提出“預(yù)算約束軟化”（SoftBudget Constraint，SBC）這一概念，用以描述匈牙利從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，其國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為及其績效�？茽柲沃赋觯河捎诳偸鞘艿截�(cái)政補(bǔ)貼或政府追加投資、減稅等其他形式的救助，長期虧損的國有企業(yè)并不會(huì)被市場所淘汰，國企的經(jīng)營者通常情況下也將會(huì)預(yù)期得到國家財(cái)政支持，從而嚴(yán)重削弱市場機(jī)制，造成對整個(gè)市場肌體的腐蝕。上述現(xiàn)象，科爾奈稱之為“預(yù)算約束軟化”。

　　預(yù)算通常存在兩個(gè)主體：一個(gè)是預(yù)算約束體（budget constraint or-ganization），即當(dāng)實(shí)際支出超過政府預(yù)算確定的支出數(shù)時(shí)，如果沒有外來資金的支持就無法繼續(xù)存續(xù)的組織；另一個(gè)是預(yù)算支持體（budget sup-porting organization），即當(dāng)預(yù)算約束體入不敷出、出現(xiàn)赤字時(shí)，給予資金支持的機(jī)構(gòu)和組織。

　　據(jù)我國審計(jì)署最近幾年就中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支所展開的審計(jì)結(jié)果分析，預(yù)算約束軟化并非國有企業(yè)等營利性組織獨(dú)有的現(xiàn)象，在我國一些非營利性的組織如高校也存在著類似的問題。即只要存在控制聯(lián)系，組織之間都可能會(huì)有預(yù)算約束軟化現(xiàn)象產(chǎn)生。

　　二、我國高校預(yù)算約束軟化現(xiàn)狀

　　預(yù)算約束軟化不僅存在于國有企業(yè)中，而且存在于高等教育領(lǐng)域。在我國，高等教育被視為準(zhǔn)公共產(chǎn)品。高校在生產(chǎn)和提供高等教育準(zhǔn)公共產(chǎn)品的過程中會(huì)發(fā)生各種各樣的資源消耗，包括物化勞動(dòng)和活勞動(dòng)的消耗，即準(zhǔn)公共產(chǎn)品成本。高校準(zhǔn)公共產(chǎn)品成本，是指高校生產(chǎn)和提供一定種類和數(shù)量的準(zhǔn)公共產(chǎn)品所消耗的以貨幣表現(xiàn)的全部實(shí)有資源的總和。高等教育準(zhǔn)公共產(chǎn)品成本其中一部分由國家承擔(dān)，集團(tuán)經(jīng)濟(jì)研究2007.7月中旬刊（總第236期）原則上說，高等學(xué)校不管負(fù)債多少，政府（國家）都不會(huì)容忍該校破產(chǎn)。另外，政府的撥款與學(xué)校上一年度的資金使用情況在一定程度上是掛鉤的。如果一個(gè)學(xué)校精打細(xì)算有余額，則這個(gè)學(xué)校就有可能在下一年度中獲得較少的撥款，而支出大于收入的學(xué)�？赡芊炊鴷�(huì)獲得較多的撥款。在這種情況下，很多學(xué)校傾向于追求辦學(xué)成本最大化，而不是最小化，造成資金的使用效率非常低。具體而言，高校預(yù)算的軟化現(xiàn)象表現(xiàn)為：

　　第一；許多高校重視預(yù)算資金分配，而忽視預(yù)算資金管理，在資金的合理使用方面無法做出統(tǒng)籌安排，存在著一定的盲目性，偏離預(yù)算計(jì)劃軌道的現(xiàn)象常有發(fā)生，導(dǎo)致資金使用效益不高。由于預(yù)算編制存在不科學(xué)、不實(shí)際等問題，單位將精力多用于湊預(yù)算，應(yīng)付預(yù)算的調(diào)整和追加，而較少關(guān)注預(yù)算的執(zhí)行情況，資金投向是否正確。資金使用效益如何，有無超預(yù)算支出等等問題得不到足夠重視，為預(yù)算而預(yù)算。預(yù)算應(yīng)有的作用被削弱，浪費(fèi)現(xiàn)象屢見不鮮。

　　第二；預(yù)算管理財(cái)務(wù)措施不到位。目前大多數(shù)高校的財(cái)務(wù)預(yù)算只有收支預(yù)算。同時(shí)部分高校由于財(cái)務(wù)措施的不到位，使預(yù)算內(nèi)外資金不能完全融合，甚至人為地將預(yù)算外資金不納入預(yù)算。雖然有些院校對自主辦學(xué)增加創(chuàng)收有所認(rèn)識(shí)，但由于受本位主義的影響，沒能把各項(xiàng)收入全部納入學(xué)校的預(yù)算之中進(jìn)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一核算，仍存在著相當(dāng)一部分的遺漏、隱匿現(xiàn)象。尤其是個(gè)別下屬學(xué)院、下屬部門仍存在著截留創(chuàng)收項(xiàng)目收入、另立“小金庫”、搞資金體外循環(huán)的違規(guī)行為，這就造成資金統(tǒng)籌安排程度低，不同部門的經(jīng)費(fèi)水平也存在調(diào)節(jié)不均，削弱了預(yù)算管理的完整性，整體性。

　　第三；在缺乏舉債可行性研究的情況下，突破預(yù)算約束，以舉債方式應(yīng)付增加的預(yù)算支出項(xiàng)目。忽視有關(guān)政府預(yù)算約束，舉借債務(wù)缺乏調(diào)查論證，當(dāng)債務(wù)導(dǎo)致其無以為繼時(shí)，上級主管部門為維持其日常運(yùn)轉(zhuǎn)，只能提供資金支持，以專項(xiàng)補(bǔ)助、補(bǔ)貼等方式來消化這些歷史包袱。

　　三、我國高校預(yù)算約束軟化原因

　　預(yù)算約束軟化的原因是多方面的，Janos Kornal，Eric Maskin和Gerard Roland（2002）認(rèn)為，預(yù)算約束體的生存動(dòng)機(jī)是預(yù)算軟約束的主要誘因。預(yù)算約束體的領(lǐng)導(dǎo)總是把自己的機(jī)構(gòu)看得特別重要。而且，他們的職位不僅為其提供了物質(zhì)條件，還帶來特權(quán)、聲望和權(quán)利。所以，多數(shù)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)都會(huì)為本機(jī)構(gòu)的生存而頑強(qiáng)努力。他們認(rèn)為，預(yù)算支持體之所以愿意提供資金支持，可能出于以下原因：政治安定、溫情主義驅(qū)使它援助預(yù)算約束體，為了自己的前途而挽救發(fā)生財(cái)政危機(jī)的組織。另外，機(jī)構(gòu)間的裙帶關(guān)系、政治壓力和賄賂等對預(yù)算支持體的不良影響軟化了政府預(yù)算約束。就我國高校而言，預(yù)算軟約束現(xiàn)象嚴(yán)重的原因或多或少與上述因素有一定的關(guān)系。筆者認(rèn)為，高校預(yù)算軟約束的主要原因有五方面：

　　第一；預(yù)算約束體管理意識(shí)薄弱。

　　一部分高校在自主辦學(xué)方面缺乏法人意識(shí)，對預(yù)算管理的宣傳力度不夠，沒能把各方面的理財(cái)意識(shí)和積極性充分地調(diào)動(dòng)起來。部分高校尚未意識(shí)到建立一套完整的財(cái)務(wù)預(yù)算管理體系，包括預(yù)算組織、預(yù)算制度、預(yù)算執(zhí)行及考核具體辦法的必要性。預(yù)算管理工作松散，預(yù)算編制粗糙，預(yù)算執(zhí)行隨意性大，隨意追加支出或更改預(yù)算清單現(xiàn)象仍有存在。

　　第二；預(yù)算支持體父愛情結(jié)嚴(yán)重。

　　科爾奈指出：國家或政府同高校之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系可以用父母和子女之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系來類比，父愛情結(jié)是造成預(yù)算軟約束的最直接原因（Kornai，1980）。在一定程度上，國家和高校之間存在著長期隱含合約關(guān)系，即國家有責(zé)任維持高校的長期生存，而高校對國家則負(fù)有服從其指令的義務(wù)。這種隱含式合約關(guān)系實(shí)際上就是一種科爾奈意義上的父子關(guān)系，即指令———服從的關(guān)系，而非平等合約關(guān)系。在這種隱性合約中，國家或政府作為合約方不能“退出”，也不能中止合約關(guān)系，從而對合約承擔(dān)無限責(zé)任，面對一些高校不切實(shí)際的大幅擴(kuò)張，辦學(xué)效率極其低下，國家卻只能以高額財(cái)政撥款為代價(jià)來維持這些低效高校的生存。另外，政府除了有經(jīng)濟(jì)目標(biāo)之外還有非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。當(dāng)政府官員可以對高校進(jìn)行有效控制時(shí)，高校的某些預(yù)算方面的管理和運(yùn)行能力，就可能由于要適應(yīng)政府的非經(jīng)濟(jì)性目的的需要（例如增加就業(yè)率和保持穩(wěn)定等）而有所降低了。

　　第三；預(yù)算執(zhí)行缺乏控制機(jī)制。

　　一些高校的財(cái)務(wù)預(yù)算在實(shí)施過程中，約束力偏弱。預(yù)算制定后沒有設(shè)定分層控制制度，預(yù)算管理責(zé)任也沒能做到層層落實(shí)，，因此在預(yù)算的執(zhí)行過程中，支出很少受到預(yù)算的約束。開支前不計(jì)劃，開支后審批不嚴(yán)的現(xiàn)象仍有存在。有時(shí)費(fèi)用開支標(biāo)準(zhǔn)遇到某些“具體情況”時(shí)，強(qiáng)行打破預(yù)算，從而費(fèi)用得不到及時(shí)控制，預(yù)算約束力降低。

　　第四；預(yù)算約束缺乏有效的事后評估與審計(jì)制度。

　　由于單位性質(zhì)決定，高校往往以社會(huì)整體效益為重，較少關(guān)注經(jīng)營效益，故一般未建立一套完善的預(yù)算執(zhí)行的分析、考核、審計(jì)制度。在編制支出預(yù)算的過程中缺乏充分的量化分析和科學(xué)論證，無法做到以收定支�？己吮O(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)，指標(biāo)不明確，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果未能與經(jīng)濟(jì)責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任掛鉤，未能與職工的激勵(lì)機(jī)制掛鉤。預(yù)算執(zhí)行沒有約束力，致使高校整體管理水平得不到提高。

　　第五；高校會(huì)計(jì)信息的不對稱及其準(zhǔn)公共產(chǎn)品本身的難計(jì)量性。

　　高校所提供的高等教育這一準(zhǔn)公共產(chǎn)品的質(zhì)量本身具有難以計(jì)量的特性。教育服務(wù)質(zhì)量，教學(xué)水平高低以及科學(xué)研究的價(jià)值很難精確確定，因此我們在確定高校的投入和產(chǎn)出關(guān)系時(shí)也不可能有精確標(biāo)準(zhǔn)，這必然造成事前無法準(zhǔn)確制定研究項(xiàng)目的預(yù)算。且由于高等教育準(zhǔn)公共物品的交易沒有價(jià)格信號(hào)的標(biāo)識(shí)，會(huì)計(jì)信息不對稱的特點(diǎn)使某些研究者可以此為借口要求追加經(jīng)費(fèi)。信息不對稱也使高校的預(yù)算缺乏有效的外部監(jiān)督，使其預(yù)算約束軟化。

　　四、我國高校預(yù)算約束軟化的改進(jìn)建議

　　高校應(yīng)當(dāng)改進(jìn)預(yù)算約束軟化的現(xiàn)狀，使其預(yù)算制定可信可行，具有操作性，預(yù)算管理規(guī)范、合理、有效。

　　第一；強(qiáng)化預(yù)算主體管理意識(shí)。

　　無論高校還是有關(guān)政府主管部門都應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，提高對高校預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)，廣泛宣傳加強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)算管理的深遠(yuǎn)意義，樹立正確的高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理意識(shí)。作為預(yù)算約束體的高校應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到：（一）實(shí)行財(cái)務(wù)預(yù)算管理是高校建立自我約束、自我控制、自我發(fā)展的良好機(jī)制的有效辦法，能優(yōu)化資源配置，強(qiáng)化單位管理，提高高校行政辦事效益。（二）增強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)算法制觀念，強(qiáng)化預(yù)算約束，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的科學(xué)化、法制化是全面貫徹《預(yù)算法》的要求。作為預(yù)算支持體的有關(guān)政府主管部門也應(yīng)當(dāng)摒棄父愛意識(shí)，認(rèn)識(shí)到：財(cái)務(wù)預(yù)算管理不僅僅是高校的工作，而是整個(gè)社會(huì)各項(xiàng)資源的優(yōu)化整合，它的戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性要求社會(huì)各職能部門共同參與，共同監(jiān)督，它是一個(gè)系統(tǒng)工程。

　　第二；提高高校預(yù)算組織體系的完整性。

　　建立健全高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理組織體系，包括組織機(jī)構(gòu)、制度建設(shè)等。第一，各高�？筛鶕�(jù)實(shí)際情況設(shè)立財(cái)務(wù)預(yù)算管理委員會(huì)。財(cái)務(wù)預(yù)算管理委員會(huì)是財(cái)務(wù)預(yù)算管理中的領(lǐng)導(dǎo)性組織，在財(cái)務(wù)預(yù)算的編制執(zhí)行與控制、調(diào)整分析與考核中起著不可或缺的“舵手”作用。第二，高校要建立健全各種預(yù)算管理制度及相關(guān)實(shí)施細(xì)則（包括預(yù)算編制、執(zhí)行調(diào)整、分析考核各階段），使高校財(cái)務(wù)預(yù)算工作既有法可依，又有規(guī)可循。

　　第三；健全高校財(cái)務(wù)預(yù)算硬約束監(jiān)督和控制。

　　硬約束是相對于軟約束而言的，其目標(biāo)是建立讓收入制約支出的機(jī)制。健全高校財(cái)務(wù)預(yù)算的硬約束的可從以下方面著手：（一）建立預(yù)算執(zhí)行崗位責(zé)任制，以制度定責(zé)任。（二）完善高校內(nèi)控機(jī)制，利用不相容職務(wù)分離控制，會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制，風(fēng)險(xiǎn)控制等方法對預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行自我檢查、制約和調(diào)整，保障預(yù)算良好實(shí)施。（三）充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)作用，利用內(nèi)審對預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督。內(nèi)審不僅要對財(cái)務(wù)狀況的真實(shí)性、完整性和績效性進(jìn)行監(jiān)督鑒證評價(jià)，還要對預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督評價(jià)，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)查明原因，提出解決辦法。（四）建立擔(dān)保的制度，以借貸者本人的全部或部分財(cái)產(chǎn)作為擔(dān)保，提高借貸風(fēng)險(xiǎn)。（五）健全外部會(huì)計(jì)監(jiān)督制度，高�？善刚垖�業(yè)的注冊會(huì)計(jì)師，嚴(yán)格監(jiān)督高校會(huì)計(jì)制度的執(zhí)行。注冊會(huì)計(jì)師的作用在于監(jiān)督和信息溝通，其職責(zé)主要包括兩方面：一方面負(fù)責(zé)將學(xué)校資金流轉(zhuǎn)情況制成報(bào)表，定期呈送政府部門。政府部門將根據(jù)報(bào)表對資金使用效益作出評估，將評估結(jié)果納入對高校經(jīng)營者的評價(jià)中，并根據(jù)評估結(jié)果決定是否為高校償還債務(wù)。另一方面，注冊會(huì)計(jì)師負(fù)責(zé)及時(shí)向?qū)W校經(jīng)營者匯報(bào)本校各部門的資金使用情況，以避免出現(xiàn)各部門財(cái)務(wù)支出不合理的情況。

　　筆者認(rèn)為，高校預(yù)算軟約束的主要原因有五方面：

　　第一；預(yù)算約束體管理意識(shí)薄弱。

　　一部分高校在自主辦學(xué)方面缺乏法人意識(shí)，對預(yù)算管理的宣傳力度不夠，沒能把各方面的理財(cái)意識(shí)和積極性充分地調(diào)動(dòng)起來。部分高校尚未意識(shí)到建立一套完整的財(cái)務(wù)預(yù)算管理體系，包括預(yù)算組織、預(yù)算制度、預(yù)算執(zhí)行及考核具體辦法的必要性。預(yù)算管理工作松散，預(yù)算編制粗糙，預(yù)算執(zhí)行隨意性大，隨意追加支出或更改預(yù)算清單現(xiàn)象仍有存在。

　　第二；預(yù)算支持體父愛情結(jié)嚴(yán)重。

　　科爾奈指出：國家或政府同高校之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系可以用父母和子女之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系來類比，父愛情結(jié)是造成預(yù)算軟約束的最直接原因（Kornai，1980）。在一定程度上，國家和高校之間存在著長期隱含合約關(guān)系，即國家有責(zé)任維持高校的長期生存，而高校對國家則負(fù)有服從其指令的義務(wù)。當(dāng)政府官員可以對高校進(jìn)行有效控制時(shí)，高校的某些預(yù)算方面的管理和運(yùn)行能力，就可能由于要適應(yīng)政府的非經(jīng)濟(jì)性目的的需要（例如增加就業(yè)率和保持穩(wěn)定等）而有所降低了。

　　第三；預(yù)算執(zhí)行缺乏控制機(jī)制。

　　一些高校的財(cái)務(wù)預(yù)算在實(shí)施過程中，約束力偏弱。預(yù)算制定后沒有設(shè)定分層控制制度，預(yù)算管理責(zé)任也沒能做到層層落實(shí)，，因此在預(yù)算的執(zhí)行過程中，支出很少受到預(yù)算的約束。開支前不計(jì)劃，開支后審批不嚴(yán)的現(xiàn)象仍有存在。有時(shí)費(fèi)用開支標(biāo)準(zhǔn)遇到某些“具體情況”時(shí)，強(qiáng)行打破預(yù)算，從而費(fèi)用得不到及時(shí)控制，預(yù)算約束力降低。

　　第四；預(yù)算約束缺乏有效的事后評估與審計(jì)制度。

　　由于單位性質(zhì)決定，高校往往以社會(huì)整體效益為重，較少關(guān)注經(jīng)營效益，故一般未建立一套完善的預(yù)算執(zhí)行的分析、考核、審計(jì)制度。在編制支出預(yù)算的過程中缺乏充分的量化分析和科學(xué)論證，無法做到以收定支。考核監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)，指標(biāo)不明確，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果未能與經(jīng)濟(jì)責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任掛鉤，未能與職工的激勵(lì)機(jī)制掛鉤。預(yù)算執(zhí)行沒有約束力，致使高校整體管理水平得不到提高。

　　第五；高校會(huì)計(jì)信息的不對稱及其準(zhǔn)公共產(chǎn)品本身的難計(jì)量性。

　　高校所提供的高等教育這一準(zhǔn)公共產(chǎn)品的質(zhì)量本身具有難以計(jì)量的特性。教育服務(wù)質(zhì)量，教學(xué)水平高低以及科學(xué)研究的價(jià)值很難精確確定，因此我們在確定高校的投入和產(chǎn)出關(guān)系時(shí)也不可能有精確標(biāo)準(zhǔn)，這必然造成事前無法準(zhǔn)確制定研究項(xiàng)目的預(yù)算。且由于高等教育準(zhǔn)公共物品的交易沒有價(jià)格信號(hào)的標(biāo)識(shí)，會(huì)計(jì)信息不對稱的特點(diǎn)使某些研究者可以此為借口要求追加經(jīng)費(fèi)。信息不對稱也使高校的預(yù)算缺乏有效的外部監(jiān)督，使其預(yù)算約束軟化。